§ 2. Особливості здійснення публічної влади в державах залежно від форми територіального устрою. Системи здійснення публічної влади на місцях

Ключовою категорією, яка потребує аналізу в аспекті територіальної орга­нізації влади, є поняття «публічна влада», що являє собою різновид влади в державі, яка зосереджується на управлінні всією державною інфраструктурою, реалізовується переважно через спеціально утворений апарат управління і спрямовується на задоволення потреб економічно пануючого класу з ураху­ванням інтересів переважної більшості населення країни.

Поняття «публічна влада» є досить новим для вітчизняного законодавства і виникло з метою об'єднати за спільними ознаками існуючі різновиди владних відносин, джерелом яких виступає народ України або його частина, територіаль­на громада, населення Автономної Республіки Крим тощо. Водночас ця катего­рія продовжує залишатися більше доктринальною, й, попри відповідні рекоменда­ції Венеціанської комісії, законодавець не поспішає розширювати сфери застосу­вання цього терміна і давати його визначення чи тлумачення в законодавстві.

Публічна влада сучасного суспільства являє собою колективність, жорстко «прив'язану» до певної території. Влада державних і муніципальних органів поширюється на підвладних суб'єктів не за соціальною (родинною, корпоратив­ною, релігійною тощо), а за територіальною ознакою. Цій владі мають підкоряти­ся всі суб'єкти, які перебувають у межах відповідної просторово-географічної одиниці, визначеної законодавством.

У кожній країні територіальний поділ має свої особливості, які обумовлені дією різних історичних, географічних, економічних, демографічних, етнічних та інших чинників. Ці аспекти мають суттєве значення для з'ясування потенційних і реальних можливостей держави і місцевого самоврядування, визначення місця й ролі певних місцевостей серед аналогічних територіальних одиниць.

Використовуючи термін «територіальний устрій», варто виходити з того, що територія є не лише просторовою межею держави, а й становить матеріаль­ну основу її діяльності, форму прояву державного суверенітету, а територіаль­ний устрій - одну з генезисних, структурних і функціональних ознак держави.

Розрізняють два основні види територіального устрою: політико-терито- ріальний і адміністративно-територіальний.

Політико-територіальний устрій передбачає поділ території держави на окремі самостійні частини. Він є характерним для федеративних держав (Авст­рія, Королівство Бельгія, ФРН тощо).

Адміністративно-територіальний устрій - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці. Він властивий унітарним державам (Велика Британія, Польща, Португалія, Франція тощо).

Відповідно до прийнятої в багатьох країнах доктринальної концепції, розрі­зняються «природні» й «штучні» адміністративно-територіальні одиниці.

Перші - це різного роду поселення, села, міста, де люди історично й «при­родно» групувалися для спільного життя. Вони обирали для управління певних осіб (старійшин), створювали свої колегіальні керівні органи (сходи, збори, ра­ди). Ця форма одержала в сучасному праві назву общинного (комунального) самоврядування.

Районування території країни актами державних органів обумовило появу «штучних» адміністративно-територіальних одиниць - губерній, областей, райо­нів, воєводств тощо. У таких одиницях можуть мати місце як виборні органи самоврядування, так і діяти лише призначені зверху чиновники (у Болгарії - управителі областей, у Польщі - воєводи, у Таїланді - губернатори). Якщо є виборні органи, то це регіональне самоврядування, якщо є призначені чиновни­ки - регіональне державне управління.

Територіальний устрій у федеративних державах характеризується наяв­ністю політичних зв'язків між державою і суб'єктами федерації; в унітарних дер­жавах зв'язок між державою і адміністративно-територіальними одиницями має адміністративний характер.

Територіальний устрій може мати симетричну або асиметричну будову. При симетричному територіальному устрої держави адміністративно-територіальні або політико-територіальні одиниці, які його утворюють, мають однаковий статус. Наприклад, ФРН складається з 16 земель, які мають однаковий конституційно- правовий статус, тобто має симетричний федеративний територіальний устрій. Що стосується унітарних держав, то суто симетричний устрій зустрічається вкрай рідко, оскільки це стосується, у першу чергу, столиці. Саме вона, як пра­вило, має дещо інший статус порівняно з іншими територіальними одиницями.

У державі з асиметричним адміністративно-територіальним устроєм територіальні частини мають різний правовий статус. Такі особливості прита­манні, наприклад, для Італії, де Сицилія, Сардинія та деякі інші територіальні одиниці мають особливі форми та умови автономії, причому статус цих автоно­мій визначається окремими конституційними законами.

Аналізуючи різні національні унітарні системи з точки зору їх внутрішньої організації, можна констатувати, що одними з ключових факторів застосування того чи іншого типу такої системи є баланс та рівновага централізованого та децентралізованого підходів (принципів) функціонування публічної влади. Тому принцип централізації органічно пов'язаний із принципом децентраліза­ції, що знаходить своє вираження у визнанні та гарантуванні місцевого само­врядування.

Муніципалізація конституційного життя та конституційного права, переду­сім маючи вихід на локальний рівень, торкається усіх процесів трансформації та модифікації публічної влади в умовах демократизації держави та суспільства. Ці процеси не можуть не відображатись на реалізації форми територіального уст­рою, зокрема його модифікаціях у стані утвердження та розвитку. Акценти розс­тавляються на основних складових: традиційному для унітарної держави адміні­стративно-територіальному устрої та «муніципально-територіальному устрої», який є територіальною основою місцевого самоврядування та ключовим просто­рово-організаційним ресурсом оптимізації локальної мережі публічних послуг.

Доцільність застосування такої дворівневої моделі територіального устрою є результатом посилення тенденції децентралізації в різних країнах і, як наслі­док, формування нового етапу подальшої конституціоналізації та законодавчої імплементації принципу децентралізації на національному рівні.

Цей процес зумовлює законодавче забезпечення, насамперед, територіа­льної та адміністративної основ системи державної влади та системи місцевого самоврядування, в умовах яких вирішення питань місцевого значення є прерога­тивою місцевого самоврядування.

Під централізацією розуміють тип публічного управління, що характе­ризується зосередженням (тобто концентрацією) функцій соціального і дер­жавного управління в центральних владних структурах (органах, установах, відомствах тощо), вертикальними зв’язками, за яких верхні рівні влади наділе­ні широкими повноваженнями у прийняття рішень, а їх директиви (накази, постанови, рішення тощо) є обов’язковими для нижчих рівнів. Децентраліза­цією визначається послідовний процес передачі (тобто деконцентрації) із центру на місця частини функцій і повноважень центральних органів держави.

Враховуючи досвід децентралізованих європейських країн, варто відзна­чити, що констатація обраного курсу децентралізації, як однієї з умов модерніза­ції та оптимізації територіальної, адміністративної та інших основ надання публі­чних послуг населенню, потребує подальшої конкретизації виду/типу/моделі децентралізації на конституційному та законодавчому рівнях.

Принцип децентралізації є комплексним і багатоаспектним за своїм зміс­том і обсягом. Зарубіжний досвід успішно проведених реформ адміністративно- територіального устрою на основі поєднання принципів централізації та децент­ралізації свідчить про те, що неоднозначне сприйняття сутності, змісту і обсягу цих принципів призводить до виникнення проблем їх імплементації на національ­ному рівні.

Так, незважаючи на те, що сучасний процес децентралізації в країнах єв­разійського та європейського континентів триває з другої половини XX ст., мож­на спостерігати нові етапи і нові форми децентралізації в регіональній і муніци­пальній політиці, пропонованій Радою Європи та Європейським Союзом, в осно­ву яких покладено принцип субсидіарності.

Варто відзначити, що принцип централізації та децентралізації територіа­льного устрою знаходить своє логічне продовження і в інших принципах органі­зації та діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, розмежуванні їхніх функцій та повноважень.

Важливими є принципи адміністративно-територіального устрою, які ви­значають сутність і зміст регіональної політики унітарної держави, визнають і гарантують права територіальних колективів тощо.

Принципами територіального устрою та адміністративно-територіального поділу є: повсюдність; компактність, тобто адміністративно-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів; спадкоємність - основні характеристики адміністративно-територіального поділу мають зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій; гнучкість та адаптивність - адміністра­тивно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін у суспільстві - змін у соціальних та управлінських техноло­гіях, економіці, розселенні, споживанні тощо.

В умовах вибору, реформування та утвердження певної моделі територіа­льного та адміністративно-територіального устрою є важливим підготовка гро­мадськості та усебічне інформування суспільства щодо питань доцільності та раціональності прийняття того чи іншого публічного рішення.

Як уже зазначалось, унітарні держави можуть бути складними і мати у сво­єму складі автономні утворення. Це, безпосередньо, впливає на процеси здійс­нення публічної влади на місцевому рівні.

Автономією як специфічною формою територіальної організації публічного управління є територія, якій держава для врахування національних, історичних,

Розділ 21. Територіальна організація публічної влади в сучасних державах економічних, географічних, релігійних та інших особливостей населення в окре­мих адміністративно-територіальних одиницях надає розширені права з питань місцевого значення або забезпечує політичні та духовно-культурні запити різних форм цих груп населення шляхом їх екстериторіальної самоорганізації.

Автономія відіграє значну роль в удосконаленні територіального устрою у сучасних багатонаціональних унітарних і федеративних державах, зокрема у комплексному розв'язанні трьох головних проблем: децентралізації влади, регу­люванні міжнаціональних відносин та захисті культурних цінностей народів, що проживають на території даної країни. Наявність автономних утворень, безумов­но, ускладнює політико-територіальну організацію держав, вносить у неї певну асиметрію. Але лише наявність на території даної країни однієї, двох або навіть більше автономій ще не виводить її за рамки унітарності та не перетворює її у федерацію. Адже автономність і суверенність - це якісно різні виміри самостій­ності політико-територіальних одиниць, суб'єктів.

Загальна тенденція демократизації устрою держав у світі визначає загаль­ну тенденцію зростання децентралізації територіального устрою країн, розши­рення автономії та місцевого самоврядування. Найбільш яскравою демонстраці­єю тенденцій децентралізованого та регіоналізованого унітаризму, або «квазі- федералізму», є перетворення у сучасний період ряду унітарних держав у «дер­жави автономій», уся або переважна частина території яких складається з авто­номних одиниць. Їх нерідко взагалі називають регіоналістськими державами, які у певному сенсі займають проміжне місце між унітарними та федеративними державами, не виходячи за рамки унітаризму.

Повноваження автономій поділяються на:

1) політичні (державні або законодавчі), коли автономія надається окремому державному утворенню, яке перебуває у складі держави. Статус автономного суб'єкта закріплюється через наявність власної конституції, законодавства, пред­ставницьких органів та навіть уряду, повноважень вирішувати певні питання адмі­ністративно-національного устрою та низку інших, які мають політичний характер;

2) напівполітичні, з набагато вужчим обсягом повноважень в економічній та політико-правовій сферах та у взаємовідносинах із рештою суб'єктів держави. Зокрема, до компетенції такого автономного утворення належить організація інститутів місцевого самоврядування, питання територій та місцевого господарс­тва, розвитку культури, соціального добробуту та стабільності, хоча ознаки дер­жавності напівполітичній автономії також властиві (можуть існувати власна кон­ституція, органи публічної влади та предмет відання);

3) адміністративні, коли певній території (регіону) надаються деякі самов­рядні повноваження в адміністративній (управлінській) сфері, що спрямовано на забезпечення ефективного управління в регіоні. По суті, вона виступає просто одним із видів децентралізації влади в унітарній державі.

Діяльність автономій здійснюється під наглядом центральних органів - для цього тут призначаються свої представники; закони суб'єктів можуть бути скасовані, якщо вони вступають у конфлікт із загальнодержавними інтересами.

Відповідно до ст. 134 Конституції України Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. У ст. 137 Основ­ного Закону зазначено, що до компетенції АРК належить нормативне регулю­вання питань сільського господарства і лісів, меліорації та кар'єрів, громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва, житлового господарства і містобу­дування, туризму, готельної справи і ярмарків, різноманітних закладів культури, історико-культурних заповідників, транспорту загального користування, автош­ляхів, водопроводів, мисливства, рибальства, санітарії, лікарняної служби та інших питань, передбачених законами України.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані та­кож інші повноваження.

Разом із тим певні особливості здійснення владних повноважень вносить Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 р. У ст. 9 Закону визначено, що будь-які органи, їхні посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їхня діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законами України. Будь-який акт (рішення, документ), виданий такими органами та/або особами, є недійсним і не створює правових наслідків. При цьому встановлення зв'язків та взаємодія органів державної влади України, їхніх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб з незаконними ор­ганами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території, допускається виключно з метою забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відно­вленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України.

Практика конституційного будівництва складних за своєю територіальною організацією унітарних держав демонструє, що якими б повноваженнями не володіли автономні утворення, вони залишаються складовими частинами держави, не руйнуючи цілісної матерії суверенітету цих держав, що закріплено в конституціях більшості унітарних держав, які мають у своєму складі такі утворення.

На практиці це, звичайно, не виключає проявів сепаратизму, протистоянь і конфліктів між центром і автономізованими регіонами (наприклад, досвід Іспанії у її перманентних конфліктах із Країною Басків). Подекуди на конституційному рівні взагалі встановлюють заборону утворення автономних територіальних утворень (наприклад, Конституція Болгарії (ст. 2) не допускає виникання в уніта­рній країні автономних територіальних утворень). Втім, попри зазначені тенден­ції, європейський та в цілому світовий досвід підтверджує те, що унітаризм є перевіреним часом та історично й політично обумовленим феноменом, най­більш стабільною та ефективною з точки зору організації публічної влади та управління формою територіального устрою.

Федерація (лат. їоебегаїіо - об'єднання, союз, спілка) - це держава, яка характеризується об’єднанням частково самоврядних державних утворень або регіонів, підлеглих центральному (федеральному) уряду. У федерації ста­тус її самоврядних суб'єктів, а також поділ влади між ними і центральним урядом закріплені в конституції і не можуть бути змінені в односторонньому порядку суб'єктами федерації або органами федеральної влади.

Отже, центральним питанням для федерації є розподіл влади. Основною відмінністю між політичними формами, що втілюють принцип федералізму, постає ступінь їх централізації (або нецентралізації). На відміну від союзу, у федерації утворюється федеральний центр, який може безпосередньо зверну­тися до громадян, отримуючи від них дозвіл на ті чи інші дії і навіть на скасуван­ня тих чи інших рішень територій.

Одним із найбільш поширених підходів до розуміння природи федерації як форми територіального устрою є виділення концепцій дуального і кооператив­ного федералізму.

Досвід конституційного оформлення федерації в США, який до сьогодні вважається одним із класичних прикладів цієї форми територіального устрою в сучасному світі, базується на концепції дуального федералізму і заснований на тому, що обидва рівні федерації - федеральний і регіональний - мають власні джерела легітимації влади та повноважень, при цьому кожен владний рівень має автономію у своїй сфері юрисдикції. Отже, кожна влада має суверенітет у влас­ній сфері відповідальності, тому що повноваження, які вона здійснює, не делего­вані їй іншою владою. Концепція дуального федералізму може мати й іншу інте­рпретацію, коли акцент робиться на тому, що в основі федеративного союзу лежить об'єднання двох націй (наприклад, англо- і франкоканадців у Канаді). Така природа федерації визначається як диархія (двовладдя).

Конституційні підстави американського федералізму полягають у встанов­ленні територіального поділу влади і функцій між національними та регіональ­ними органами влади, забезпеченні представництва урядів штатів у процесі прийняття рішень центральним урядом, а також у встановленні Верховного Суду як арбітра у спорах між двома рівнями. Звернемо увагу на те, що якщо відносини між штатами і Вашингтоном мають федеративний характер, то відносини між самими штатами - «конфедеральні», що підкреслює важливість суверенітету в цій сфері відносин (як конституційні одиниці всі штати мають рівний статус).

Зазначимо, що концепція дуального федералізму давно піддається критиці в самих США, оскільки вона не відображає реальності американського федера­лізму. Дуальний федералізм поступово заміщується концепцією кооперативного федералізму.

Концепція кооперативного федералізму робить акцент на співпраці, вза­ємодії, взаємозалежності федерації та її суб'єктів. Кооперативний федералізм реалізується через механізми вертикального і горизонтального співробітництва. З цією метою створюються як регіональні об'єднання груп суб'єктів федерації (кооперація по горизонталі), так і особливі федерально-провінційні органи, які мають дорадчий характер, і завдання яких полягає в усуванні непорозумінь між центром і регіонами, пошуку компромісів. Незважаючи на дорадчий статус, ав­торитет прийнятих цими органами рекомендацій може бути дуже високим. Прик­ладом таких органів є наради прем'єр-міністрів федерації і провінцій (або штатів) в Австралії, Індії, Канаді. У Німеччині, де, як вважають, кооперативний федера­лізм отримав найбільш повний розвиток, дуже популярні конференції, робочі зустрічі, наради міністрів федерації і земель, що відають однопорядковими питаннями.

Федерація не є абсолютно незмінною інституційною формою, а навпаки, характеризується адаптивністю, здатністю швидко і гнучко реагувати на нові внутрішні та зовнішні проблеми - з боку націоналізму, глобалізації, розвитку нових форм самоврядування тощо. Федерація знаходиться в постійному пошуку балансу між відцентровими і доцентровими тенденціями.

У юридичній літературі прийнято виділяти чотири основні системи здійс­нення публічної влади на місцях: англосаксонську, романо-германську, іберійсь­ку та радянську. Головним критерієм для наведеної класифікації є принципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та із центральними ор­ганами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, певною мірою, умовною, тому що сьогодні у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система організації публічної влади існує в Австралії, Великій Британії, Канаді, США тощо. Для даної системи характерно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві представницькі орга­ни діють автономно у межах наданих їм повноважень; контроль центру за діяль­ністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через від­повідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені централь­ної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межі діяль­ності штатів і місцевих органів управління. Водночас більшість учених у галузі місцевого управління підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місцевого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слугами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «міс­цевого управління» збігаються, а в юридичній літературі більше використовуєть­ся термін «місцеве управління».

Романо-германська система у світі є більш поширеною. Вона властива європейським державам (у тому числі постсоціалістичним), державам Африки, Азії та Близького Сходу. За даною системою, на місцях функціонують як агенти органів державного управління, так і місцеві представницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як пра­вило, здійснюють виконавчу владу на місцях і нагляд за діяльністю органів міс­цевого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самоврядування управ­ляють місцевими справами. Наприклад, Конституція Киргизстану 1993 р. (глава 5 «Виконавча влада», розділ 2 «Місцева державна адміністрація») встановлює,

Розділ 21. Територіальна організація публічної влади в сучасних державах що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева державна адмі­ністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Конституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місцевими співтовариствами, які у межах закону та під власну відповідальність управляють справами місцевого значення.

Іберійська система переважає в країнах Латинської Америки (Бразилії, Еквадорі, Колумбії, Мексиці, Перу тощо) і є дещо схожою з романо-германською системою. Водночас функціонування президентської республіки впливає на статус місцевих органів управління та місцевих органів самоврядування. У таких державах форми та способи державного управління мають перевагу порівняно з повноваженнями місцевих представницьких органів. Фундамент місцевого управ­ління в таких державах був закладений ще за часів іспанського колоніального панування та у перші роки становлення незалежності національних держав. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межі місцевих інтере­сів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів місцевого самоврядування. Прин­цип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем організації публічної влади кардинально від­різняється радянська система. Дана модель існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського державного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, основною функцією яких було втілення у життя актів центральної влади на своїй території. Зазначена система заснована на принципі повновладдя представницьких орга­нів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у В'єтнамі, КНР, КНДР та на Кубі. Зокрема, Конституція Куби 2019 р. - Глава 12 «Місцеві органи народної влади», ст. 103 визначає, що місцеві Асамб­леї народної влади є місцевими вищими органами державної влади і наділяють­ся найвищою владою для здійснення державних функцій у відповідних територі­альних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відання вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцевого управлін­ня» характеризується ієрархічною підпорядкованістю її структурних елементів і базується за принципом «демократичного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважаються похідними від них і підзвітними їм.

Водночас світовій практиці відомі приклади здійснення публічної влади на місцевому рівні, що виходять за межі вказаних систем. Так, американська пра­вова доктрина до органів місцевого управління відносить муніципальні корпора­ції та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій необхідно, по- перше, щоб населення певної території вийшло з ініціативою про інкорпоруван­ня, тобто зі зверненням до органів влади суб'єктів федерації про формування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюван­ням його діяльності; по-друге, прийняти хартію, яка стане правовою основою для офіційного утворення та визнання муніципальної корпорації, а також регламен­туватиме її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референдуму,

або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікорпорації може не супроводжуватися бажанням населення, прийняттям хартії, її статус регламен­тується загальним законом штату.