§ 3. Конституційно-правовий статус місцевих державних адміністрацій в Україні

У більшості держав прийнята концепція, відповідно до якої органами дер­жавної влади є тільки центральні органи (парламент, глава держави, уряд тощо), їхні представники на регіональному рівні (призначувані комісари, префекти, губернатори), а також суди.

Як зазначалося, місцеве управління являє собою управлінську діяльність у місцевій територіальній одиниці, яка здійснюється центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального органу управління. В Україні такими органами є місцеві державні адміністрації.

Проблема місцевих органів виконавчої влади в нашій державі виникла практично з моменту проголошення її незалежності. Вільне і відкрите обрання місцевих рад у 1990 р. та наступне формування виконавчих комітетів цих рад зумовило неможливість ефективного представництва держави на місцях: ради і виконавчі комітети орієнтувалися, передусім, на інтереси місцевого електора- ту.

На даний час правовий статус місцевих державних адміністрацій встанов­люється Конституцією України, Законом України «Про місцеві державні адмініст­рації» від 9 квітня 1999 р. та іншими нормативно-правовими актами.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. В межах своїх повноважень вона здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі, забезпечуючи таким чином:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабі­нету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного прожи­вання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно- культурного розвитку;

4) підготовку та схвалення прогнозів відповідних бюджетів, підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Діяльність місцевих державних адміністрацій, як і інших органів державної влади, ґрунтується на принципах відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Очолюють місцеві державні адміністрації їх голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Разом із тим Президент України може порушити перед Кабіне­том Міністрів України питання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури. Строк повноважень голів місцевих державних адміністрацій збігається з терміном повноважень Президента України.

Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адмініст­рацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.

Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з мо­менту призначення і при їх здійсненні є відповідальними перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, а також підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Для належного виконання свої повноважень голови місцевих державних адміністрацій призначають своїх заступників (за погодженням з Кабінетом Мініс­трів України) та керівників структурних підрозділів державних адміністрацій (за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визнача­ється Кабінетом Міністрів України).

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих дер­жавних адміністрацій у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 р. № 606 визначено рекомендаційний перелік структур­них підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, район­ної в м. Києві та Севастополі державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники струк­турних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підп­риємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації осо­би, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президен­том України у разі:

1) порушення ними Конституції України і законів України;

2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;

3) визнання судом недієздатним;

4) виїзду на проживання в іншу країну;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

6) порушення вимог несумісності;

7) висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради;

8) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути при­пинені Президентом України у разі:

1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;

2) подання Прем'єр-міністра України;

3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради;

4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України;

5) з ініціативи Президента України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються та­кож у разі їх смерті.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних ад­міністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначе­них Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів гро­мадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку;

4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики;

5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жі­нок, молоді та дітей;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені закона­ми до їх повноважень.

Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може пе­редавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. У цьому випадку передача повноважень супро­воджується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Місцеві державні адміністрації наділяються повноваженнями у галузях: соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регу­ляторної політики; містобудування, житлово-комунального господарства, побу­тового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населен­ня, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і сво­бод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування за напрямами, визначеними Законом;

2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до прове­дення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місце­вих державних адміністрацій, а також залучати громадян, суб'єктів господарю­вання, їх об'єднання, наукові установи та консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, до підготовки аналізів регуляторного впливу та виконання заходів із відстеження результатив­ності регуляторних актів;

3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від держав­них органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності;

4) давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання роз­порядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відді­лень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку;

5) звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Місцеві державні адміністрації також здійснюють повноваження, делегова­ні їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної міс­цевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рі­шення і дає обґрунтовану відповідь. При цьому даним рішенням глава держави може як задовольнити пропозицію обласної чи районної ради, так і відмовити у її задоволенні.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висло­вили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

У своїй діяльності місцеві державні адміністрації взаємодіють як з органа­ми державної влади різного рівня, так і з органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, розташованими у межах відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності з метою більш ефективного вирішення поставлених перед ними завдань.

Так, голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконан­ня місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного зако­нодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

При здійсненні своїх повноважень місцеві державні адміністрації у сфері управління співпрацюють з відповідними міністерствами та іншими центральни­ми органами виконавчої влади. Наприклад, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України узгоджує з обласними (міськими) державними адміністраціями пропозиції щодо розгляду найбільш актуальних проблемних питань розвитку галузі (на базі конкретних підприємств, установ і організацій регіону) у зв'язку з проведенням урочистостей з нагоди уведення в дію нових потужностей галузі, ювілейних дат у житті трудових колективів чи населених пунктів, де розміщене підприємство. Структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій також підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним орга­нам виконавчої влади.

У свою чергу, голови місцевих державних адміністрацій координують діяль­ність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіа­льних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзві­тні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед мі­ністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший центральний орган виконавчої влади пови­нен у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

У разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністра­ції зобов'язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати роз­порядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адмі­ністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних структурних підрозділів район­ної державної адміністрації, що суперечать законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня.

Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів район­них державних адміністрацій. Крім того, голова обласної державної адміністрації за результатами роботи районної державної адміністрації може застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної державної адміністрації.

Тісною є співпраця місцевих державних адміністрацій з органами місцево­го самоврядування відповідного рівня. Так, голови обласних державних адмініст­рацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад, а голови район­них державних адміністрацій - на засіданнях районних рад.

Г олови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповід­ними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сіль­ськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повнова­жень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріа­льної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самовря­дування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповід­ним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники струк­турних підрозділів місцевої державної адміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції. Однак місцеві державні адміністрації втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування влас­них повноважень не мають права.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні орга­ни та організації.

Місцеві державні адміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до місцевих державних адміністрацій у вирі­шенні питань, що належать до сфери повноважень місцевих державних адмініс­трацій. Посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом.

Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповно­важеному Верховної Ради України з прав людини або до суду.

Підсумовуючи, варто зазначити, що територіальна організація публічної влади в Україні потребує як інституційного, так і функціонального реформування у напрямі забезпечення децентралізації влади, оскільки прояви двовладдя на місцевому рівні призводять до неякісного забезпечення прав населення, склад­ності отримання адміністративних послуг, появи корупції.