Особливості партійного способу формування складу виборчих комісій

У межах партійного шляху формування складу органів адміністрування виборів можливі два підходи. Один із них передбачає, що нормативно встановлюється лише нижня межа кількісного складу виборчих комісій, і всі кандидатури, належно подані уповноваженими суб'єктами, стають членами відповідної комісії.

Чинна редакція Закону «Про вибори Президента України» зберегла підхід, в рамках якого верхня межа кількісного складу виборчих комісій не встановлюється^[969]; проте кількість кандидатур, які може подавати кандидат, зменшена до однієї до кожної виборчої комісії. Тому при 23 кандидатах на пост Президента України під час виборів 2014 р. кількість членів окружних виборчих комісій не перевищувала 20 осіб [587].

Проте на парламентських виборах кількість партій - суб'єктів виборчого процесу (а отже, суб'єктів подання кандидатур до складу виборчих комісій) значно більша; з часу запровадження «партійного» способу формування складу виборчих комісій Законом «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. ця кількість стосовно окружних виборчих комісій змінювалася від 38 під час виборів 2002 р. до 87 під час виборів 2012 р.^[970] Така ве­лика кількість партій - суб'єктів подання кандидатур під час виборів 2012 р. пояснювалася, зокрема, тим^[971], що в умовах виборчої системи «паралельного змішування» Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 р.

Слід звернути увагу, що прийняття одного з описаних вище двох підходів до форму­вання складу виборчих комісій - із включенням усіх правомірно поданих кандидатур чи з обмеженням кількісного складу, що передбачає застосування механізму жеребкування - має наслідком зміну змісту права уповноважених суб'єктів (кандидатів та партій) щодо участі у формуванні складу виборчих органів.

Отже, безсторонність виборчої комісії забезпечується через рівність можливостей конкурентних суб'єктів (кандидатів чи політичних партій) щодо подання кандидатур до її складу. Така рівність є складовою вимог принципу рівного виборчого права в аспекті відповідно пасивного чи номінаційного права (див. підрозділи 3.3, 3.4). Право подання кожним суб'єктом рівної кількості кандидатур (як правило, по одній), навіть із врахуванням відсутності гарантій їх включення до складу комісії у випадку застосування процедури жеребкування, покликана виключити можливість (за відсутності правопорушень чи злов­живань) утворення «зацікавленої» (небезсторонньої) більшості складу виборчої комісії^[974].

«Партійний» спосіб формування виборчих комісій час від часу породжує ще одну проблему, пов'язану з великою кількістю таких комісій, а отже, з потребою залучення великої кількості громадян-виборців до роботи у виборчих комісіях. Практика проведен­ня парламентських виборів засвідчує, що далеко не всі політичні партії, які висувають кандидатів на виборах, спроможні повною мірою скористатися своїм правом на подання кандидатур до складу виборчих комісій. Особливо гостра ситуація склалася була під час виборів 2006 р. За свідченням М. Мельника, «приблизно за три тижні до дня голосування з утворенням та функціонуванням дільничних виборчих комісій склалася ситуація, яка поставила під реальну загрозу проведення виборів 26 березня 2006 року на правових засадах, з дотриманням передбачених законом виборчих процедур, з належним забез­печенням конституційних виборчих прав громадян... Практично в усіх територіальних виборчих округах багато дільничних виборчих комісій не могли розпочати свою роботу через відсутність легітимного (мінімально необхідного) складу комісій» [527, с.26, 27].

Під час президентських виборів цю проблему можна пояснити тим, що кандида- ти-самовисуванці не мають достатнього людського резерву, оскільки, як правило, не можуть опертися на кадровий потенціал політичних партій. Однак і партії далеко не завжди спроможні впоратися з таким завданням. Дослідники пов'язують цю проблему з недостатньою кадровою розвинутістю політичних партій, які виявилися не готовими забезпечити своїми представниками виборчі комісії [542, с.66]. У зв'язку з тим, що не­подання належної кількості кандидатур до складу виборчих комісій ставить під загрозу належну організацію виборів, з'являються пропозиції розглядати подання кандидатур до складу виборчих комісій не як право політичних партій, а як їх обов'язок. Так, наприклад, В. Полевий пропонує застосовувати до партій, які не виконують такий обов'язок, «санкції у вигляді попередження партії або ж рішення про втрату права на висунення кандидатів на роботу в комісіях» [657, с.54]. Такі ідеї, хоча й не в такій формі, не позбавлені певного сенсу. Чинним законодавством не передбачена відповідальність партії в разі, якщо вона не забезпечує подання певної кількості кандидатур до складу виборчих комісій. Однак доцільно мати на увазі, що підготовка партійних кадрів, у тому числі для забезпечення потреб партії під час виборів, належить до статутної (внутрішньо-організаційної) діяльності політичних партій (див., зокрема, [364, с.62-63]). Тому партії мають певний (принаймні політичний) обов'язок забезпечити таку підготовку. У зв'язку з запровадженням в Україні бюджетного фінансування статутної діяльності політичних партій (див. пункт 1 статті 17¹ Закону «Про політичні партії в Україні» [822]), можливою санкцією за порушення цього обов'язку могло б бути зменшення обсягу такого бюджетного фінансування.

Вітчизняне виборче законодавство передбачило деякі механізми компенсації нездат­ності деяких політичних партій чи кандидатів подати необхідну кількість кандидатур до складу виборчих комісій.

По-перше, законодавець виходить із презумпції, що парламентські партії мають достатньо розвинуту партійну структуру і здатні сформувати своє подання у повному обсязі. У зв'язку з цим кандидатури, подані партіями, які мають власну фракцію у поточ­ному скликанні Верховної Ради України, включаються до складу виборчих комісій без жеребкування, при чому цей механізм (з дещо сумнівною аргументацією) поширюється не лише на парламентські, але й на місцеві вибори (частина третя статті 27, частина п'ята статті 28 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], абзац другий частини третьої статті 22, абзац четвертий частини першої статті 23 Закону «Про місцеві вибо­ри» [808). Вважається також, що внаслідок політичної структурованості Верховної Ради України (наявність парламентської більшості та парламентської опозиції) такий припис гарантує включення до складу комісій представників конкурентних політичних сил і, таким чином, сприяє безсторонності виборчих комісій.

По-друге, у ситуації відсутності необхідної кількості подань повноваження запропо­нувати кандидатури у кількості, потрібній для формування мінімального складу комісії, надається голові виборчої комісії вищого рівня, котра формує склад (частина восьма статті 27, частина восьма статті 28 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина п'ята статті 23, частина восьма статті 24 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина сімнадцята статті 22, частина дев'ята статті 23 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Обидва додаткові заходи привносять специфічні риси у партійний спосіб форму­вання складу виборчих комісій. Особливо це стосується другого із зазначених заходів. Включення до складу комісій кандидатур за дискреційним поданням самого суб'єкта формування складу комісій деформує ідею партійного способу формування складу орга­нів адміністрування виборів, означає відхід від партійного способу певною мірою в бік урядового та/або експертного.

Що стосується першого заходу (гарантованого представництва у комісіях парламент­ських партій), він зазнав певної критики з боку Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ як крок, спрямований на обмеження «плюралізму в органах проведення виборів» [1053, с.333]. Згодом така ж критика була повторена в Остаточному звіті Місії міжнародного спостереження на парламентських виборах 2014 р. з посиланням на Кодекс належної практики у виборчих справах (див. [621, с.10].

Вважаємо, що таку критику не можна вважати достатньо обґрунтованою. Пункт «е» розділу ІІ.3.1 Кодексу належної практики у виборчих справах, на який посилається звіт Місії спостереження, стверджує: «Політичні партії мають бути на рівних умовах представлені у виборчих комісіях... Рівність може тлумачитися як абсолютна або пропорційна» (курсив наш. - Ю.К); Пояснювальна доповідь до Кодексу роз'яснює, що пропорційна рівність означає, що враховуються «результати, отримані цими партіями на попередніх виборах» [636, с.151, 170]. Таким чином, гарантування парламентським партіям включення номінованих ними кандидатур поряд із жеребкуванням кандидатур, поданих іншими партіями - суб'єктами висування кандидатів, є проявом пропорційної рівності з урахуванням результатів попередніх виборів (більш детально ця проблема розглянута в контексті рівності суб'єктів номінаційного виборчого права вище; див. підрозділ 3.4).

Порівнюючи способи формування органів адміністрування виборів в Україні, Росії та Польщі, слід відзначити як елементи їх подібності, так і принципові відмінності.

У Росії порядок формування виборчих комісій усіх рівнів (крім ЦВК РФ) приблиз­но однаковий і відрізняється в основному суб'єктом їх утворення. Так, виборчі комісії суб'єктів федерації формуються двома суб'єктами - законодавчим (представницьким) органом та вищою посадовою особою («губернатором») суб'єкта федерації, кожен з яких призначає половину складу комісії (частина шоста статті 23 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]). Формування складу муніципальної виборчої комісії здійсню­ється відповідним муніципальним представницьким органом (частина сьома статті 24 того ж Федерального закону). Окружна виборча комісія з виборів депутатів Державної Думи формується виборчою комісією суб'єкта федерації (частина четверта статті 21 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної думи.» [575]); тою ж комісією формуються територіальні виборчі комісії (частина шоста статті 26 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]), а останні, у свою чергу, формують дільничні виборчі комісії (частина перша статті 27 того ж Федерального закону). Таким чином, складна п'ятиланкова система виборчих комісій Російської Федерації формується «по вертикалі» не в цілому, а лише на рівні, нижчому від суб'єкта федерації.

Істотно відрізняються також суб'єкти подання кандидатур до складу виборчих комісій.

З одного боку, кандидатури до складу^[975] цих комісій можуть подавати політичні партії, представлені у Державній Думі, у представницькому органі суб'єкта федерації чи в муні­ципальному представницькому органі («парламентські партії»), а також «інші політичні партії та інші громадські об’єднання» (частини перша та друга статті 22 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]). Однак представники парламентських партій повинні обов’язково бути включені до складу відповідних комісій (частина сьома стат­ті 23, частина восьма статті 24, частина сьома статті 25, частина сьома статті 26, частина п’ята статті 28 того ж Федерального закону); що стосується пропозицій інших партій та громадських об’єднань, доля внесених ними кандидатур законодавством не регулюється і перебуває повністю в межах дискреції суб’єкта утворення виборчої комісії.

З іншого боку, кандидатури, включені за поданнями партій, інших виборчих чи гро­мадських об’єднань, повинні складати «не менше половини» від кількості членів виборчої комісії (частина сьома статті 23, частина восьма статті 24, частина сьома статті 25, частина сьома статті 26, частина п’ята статті 27 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]). З огляду положення частини четвертої статті 22 зазначеного Федерального закону, відповідно до якого зазначені суб’єкти можуть «пропонувати одночасно декілька кан­дидатур для призначення до складу однієї комісії», а «в комісію за пропозицією кожної політичної партії, кожного виборчого об’єднання, іншого громадського об’єднання може бути призначено не більше одного члена комісії з правом вирішального голосу», вини­кає природне запитання, звідки беруться інші кандидатури до складу виборчої комісії. Цитований Федеральний закон не дає відповіді на це питання; винятком є формування складу дільничної виборчої комісії, де прямо передбачено, що її склад формується на підставі пропозицій політичних партій та інших громадських об’єднань, «а також про­позицій представницького органу муніципального утворення, зборів виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання». При цьому кількість пропозицій, які вносяться цими суб’єктами, не обмежується (частина четверта статті 27 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]). Пояснити відмінність підходів до формування дільничних та усіх інших виборчих комісій складно.

Достатньо повну відповідь містять «Методичні рекомендації про порядок формування територіальних виборчих комісій, виборчих комісій муніципальних утворень, окружних та дільничних виборчих комісій», затверджені Постановою ЦВК РФ № 192/1337-5 від 17.02.2010 р.. Встановлений пунктом 1.2 зазначених Методичних рекомендацій перелік суб’єктів, уповноважених пропонувати кандидатури до складу виборчих комісій, включає:

«а) політичні партії, а також регіональні відділення та інші структурні підрозділи політичної партії.;

б) інші громадські об’єднання, утворені у будь-якій організаційно-правовій формі.;

в) виборчі об’єднання, які не є політичними партіями і які висунули списки кандидатів, допущені до розподілу депутатських мандатів у представницькому органі муніципального утворення скликання, діючого на момент внесення зазначених пропозицій;

г) збори виборців за місцем проживання, роботи, служби, навчання.;

д) представницький орган муніципального утворення (за винятком. формування відповідних виборчих комісій муніципального утворення);

е) при формуванні територіальної виборчої комісії - територіальна виборча комісія попереднього складу;

ж) при формуванні виборчої комісії муніципального утворення - виборча комісія суб’єкта Російської Федерації, виборча комісія муніципального утворення попереднього складу.» [578].

Зазначені Методичні рекомендації також наголошують, що «закон не встановлює пріоритетів серед суб’єктів права внесення пропозицій щодо кандидатур до складу ви­борчих комісій»; тому у випадку, коли кількість кандидатур, запропонованих політичними партіями та іншими виборчими об’єднаннями, перевищує половину від установленої кіль­кості членів відповідної комісії^[976], критерієм відбору кандидатур з числа запропонованих виступає «професійна підготованість до виконання повноважень члена виборчої комісії з правом вирішального голосу (наявність освіти, досвіду роботи і т. п.)» (пункт 4.4 Ме­тодичних рекомендацій [578]). Такий критерій, з одного боку, спрямований на підтримку відповідного рівня професіоналізму в діяльності виборчої комісії; однак, з іншого боку, оціночний характер критеріїв відбору надає надмірну дискрецію суб'єктам формування складу комісій і відкриває можливості для свавільного відхилення кандидатур, поданих «небажаними» суб'єктами.

Зауважимо, що тут ми маємо випадок нормативного регулювання важливих виборчих правовідносин підзаконним актом рекомендаційного характеру^[977], адресованого, взагалі кажучи виборчим комісіям; однак цей акт визначає коло суб'єктів, уповноважених вносити пропозиції щодо кандидатур членів виборчих комісій, і критерії включення поданих осіб до складу комісій. Більше того, зазначені Методичні рекомендації встановлюють норму, відсутню у Федеральному законі «Про основні гарантії.», відповідно до якої «політична партія, інше виборче об'єднання не вправі пропонувати одночасно декілька кандидатур для призначення до складу однієї виборчої комісії» (пункт 3.2 Методичних рекомендацій [578]), тобто на підзаконному рівні визначають обсяг права суб'єктів внесення пропозиції.

Таким чином, не лише політичні партії - суб'єкти виборчого процесу (їх росій­ське законодавство взагалі не згадує) чи кандидати, але й політичні партії взагалі не є єдиними суб'єктами «подання пропозицій» щодо членів виборчих комісій. У зв'язку з цим прийнятий у Російській Федерації спосіб формування виборчих комісій не можна кваліфікувати як «партійний»; він є певним поєднанням елементів партійного способу з експертним та навіть урядовим^[978].

Підкреслимо також понятійний апарат, застосований у цьому відношенні російським виборчим правом: уповноважені суб'єкти «вносять пропозиції» щодо членів комісії або «рекомендують» відповідні кандидатури; остаточне рішення дискреційного характеру приймає суб'єкт утворення виборчої комісії (реалізується власний розсуд зазначеного суб'єкта, кого із числа запропонованих кандидатур включати до складу комісії, а кого ні). Це принципово відрізняється від вітчизняного підходу, в рамках якого відповідні суб'єкти «вносять подання», а кандидатури, які відповідають вимогам закону, можуть бути відхилені лише через процедуру жеребкування; суб'єкт утворення комісії при цьому не має жодної дискреції щодо відбору кандидатур.

У зв'язку з цим підкреслимо, що члени комісій, кандидатури яких «пропонувалися» політичними партіями (чи іншими суб'єктами), правового зв'язку з суб'єктами їх рекомен­дування не мають. Російські науковці при цьому звертають увагу на членство таких осіб у партіях, а не на суб'єкта внесення рекомендації. Так, Є. Колюшин зауважує: «Законодавство не вважає члена політичної партії, який входить до комісії, представником цієї партії» [398, с.118]. Підкреслимо, що у розуміння вислову «не є представником» тут вкладається зовсім інший зміст порівняно з описаним вище, характерним для вітчизняного виборчого права: по суті, визнається, що кандидатура, рекомендована одним суб'єктом, може представляти інтереси іншого суб'єкта. Так, науковець відзначає, що «пряме представництво від полі­тичної партії “Єдина Росія” у виборчих комісіях одним членом фактично доповнюється представництвом багатьох інших членів комісії, які є членами цієї партії, але рекомендовані до складу комісії іншими суб'єктами висування» [398, с.118]. Очевидно, що такий підхід до формування складу не гарантує безсторонності виборчої комісії.

Зовсім інший підхід до формування виборчих комісій прийнятий у Польщі. Вищі рівні виборчих комісій (Державна виборча комісія, окружні та районні виборчі комісії) формують­ся із суддів; судді також призначаються на посади виборчих комісарів. Як уже зазначалося, до складу Державної виборчої комісії входять по три судді Конституційного трибуналу, Верхов­ного суду і Вищого адміністративного суду, призначені Президентом Польщі за поданнями голів зазначених судів; до складу окружних та районних виборчих комісій входять судді будь-яких судів, подані міністром юстиції (статті 157, 170 та 174 Виборчого кодексу Польщі [1380]). Як стверджує А. Сокаля, посилаючись на аналіз С. Ґебетнера, при формуванні складу цих комісій Державна виборча комісія не є безумовно пов'язана поданням міністра юстиції, що «дещо пом'якшує певні потенційні загрози спроб його втручання у склади комісій» [1437, s.111]. Принципово інший спосіб формування цих комісій не дає підстав до порівнянь.

Територіальні комісії місцевих виборів (воєводські, повітові і ґмінні), а також дільничні виборчі комісії формуються у Польщі шляхом, істотно подібним до того, який застосову­ється в Україні^[979]. Кандидатури до складу цих комісій подають уповноважені представники виборчих комітетів (суб'єктів висування кандидатів на відповідних виборах) - по одному до кожної комісії. Таким чином, право подання кандидатур до виборчих комісій, які форму­ються не судовим шляхом, мають виключно суб'єкти висування кандидатів на відповідних виборах (право, пов'язане з номінаційним виборчим правом); кандидати (суб'єкти пасив­ного виборчого права) не мають права подання кандидатур до складу виборчих комісій. У разі, коли кількість поданих кандидатур перевищує верхню межу кількісного складу, серед усіх внесених кандидатур проводиться жеребкування^[980] (статті 178, 182 Виборчого кодексу [1380]). У цьому сенсі забезпечена повна (а не пропорційна) рівність усіх виборчих коміте­тів - суб'єктів подання кандидатур.

Склад територіальної комісії формується відповідним виборчим комісаром. Однак і тут зберігається елемент судового підходу: головою воєводської чи повітової (міської) виборчої комісії обов'язково є суддя, визначений головою місцевого окружного суду, а не виборчим ко­мітетом; ця кандидатура жеребкуванню не підлягає. Як зазначає А. Сокаля, «таке розв'язання продиктоване необхідністю забезпечення мериторично належного (“фахового”) керівництва діяльністю комісії» [1437, 8.185] (див. також [1381, 8.433]).

Склад дільничної виборчої комісії на загальнонаціональних виборах формує війт (посадова особа місцевого самоврядування, що є аналогом сільського селищного, міського голови); таким чином, тут маємо ситуацію залучення суб'єкта місцевого самоврядування до виконання загальнодержавних функцій^[981]. На місцевих виборах дільничні виборчі комісії утворюються відповідною територіальною виборчою комісією; відмова від формування дільничної комісії війтом ґміни у цьому випадку має за мету «посилення незалежності таких комісій і, що звідси випливає, їх об'єктивності» [1381, 8.444], а також дозволяє війту «уникнути спокус щодо впливу на результати голосування чи закидів у таких впливах» [1437, 8.202]. В обох випадках до складу дільничної комісії обов'язково включається одна особа, визначена війтом з числа службовців місцевого самоврядування ґміни. Вважається, що така особа, будучи членом комісії, надаватиме комісії фахову допомогу у здійсненні її повноважень [1381, 8.444].; однак, як засвідчує практика проведення виборів, вплив цього члена комісії на її діяльність не надто велика [1437, 8.206].

Таким чином, можна стверджувати, що навіть у випадку формування виборчих комісій «з виборців» польське виборче право встановлює змішаний спосіб визначення їх складу - або «судово-партійний», або «урядово-партійний» (залежно від того, чи до складу обов'язково включається суддя, чи службовець місцевого самоврядування). Хоча припускається, що при цьому приділено увагу дотриманню принципів незалежності та безсторонності комісій, вва­жаємо, що безпосереднє запозичення такого досвіду в умовах України було б недоцільним.

Порівнюючи підходи до формування складу виборчих комісій, які застосовуються в Україні, Росії та Польщі, можна стверджувати, що вони дещо відрізняються не лише ме­тодами, але й цілями. Вітчизняний підхід спрямований на забезпечення незалежності та безсторонності виборчих комісій через заборону участі у складі комісій посадових осіб суб'єктів владних повноважень та через представленість конкурентних суб'єктів виборчого процесу - кандидатів та партій, що покликано забезпечити (через збалансованість взаємно конкурентних інтересів) безсторонність такого органу як цілого. Російський підхід більше спрямований на створення умов для відкритості та прозорості діяльності виборчих комі­сій шляхом гарантованої присутності членів комісії з правом дорадчого голосу, які пред­ставляють виборчих конкурентів - політичні партії чи кандидатів, однак не гарантує ані незалежності (через участь у складі комісії значної кількості державних чи муніципальних службовців), ані безсторонності (через відсутність гарантії представництва конкурентних суб'єктів, які б забезпечували взаємний внутрішній контроль). Польський підхід є змішаним і, незважаючи на близькість в окремих випадках до вітчизняного, тим не менше істотно спирається на участь у складі комісії суддів або службовців органів влади. Порівнюючи ці підходи, слід мати на увазі слушне спостереження одного з європейських політичних діячів: «правляча більшість не може монополізувати владу у... виборчих комісіях, оскільки будь-яка монополія є джерелом зловживань!» [1298, р.33].

9.5.4.