Основні способи формування складу органів адміністрування виборів
Єдиної (чи зразкової) практики утворення та формування складу органів адміністрування виборів у різних (принаймні європейських) державах не існує, хоча достатньо системні рекомендації з цього приводу висловлюють як Венеціанська комісія [204, с.145], так і ОБСЄ/БДІПЛ [1358, р.26-27].
У практиці демократичних країн існує багато різних підходів до формування органів адміністрування виборів (див., наприклад, [1322]), які відрізняються за декількома параметрами. Основними серед них є відповіді на такі питання:1) Хто має право бути членом такого органу? Іншими словами, з кого формується склад органів адміністрування виборів?
2) Хто пропонує кандидатури до складу цих органів?
3) Хто формує склад цих органів (призначає їх членів)?
Відповіді на ці питання визначають спосіб формування складу цих органів і, таким чином, повинні показати, яким чином забезпечуються основні вимоги до органів адміністрування виборів, насамперед їх незалежність, безсторонність та професіоналізм.
Відповіді на всі три питання були розглянуті вище: відповідь на третє питання - в аспекті забезпечення принципу незалежності виборчих органів (див. підрозділ 9.3.1); на перші два питання - при розгляді похідних виборчих прав, пов’язаних з усіма основними виборчими правами - правом голосу, правом бути кандидатом та правом висувати кандидатів (див. підрозділ 2.6). Тепер необхідно повернутися до цих відповідей у поєднанні, розглянувши їх з точки зору забезпечення принципів інституту органів адміністрування виборів.
Оскільки центральні виборчі органи є, як правило, постійними державними органами, спосіб формування яких достатньо вивчений (див., зокрема, [87; 474]), тут ми зосередимо увагу на розгляді способів формування комісій нижчого рівня.
Дослідники з різних країн практично одностайні щодо існування чотирьох основних способів формування складу виборчих органів, які в основному визначаються відповіддю на перше із поставлених вище питань.
Вважається, що «органи адміністрування відповідають “урядовому підходу”, якщо вибори проводяться звичайними державними службовцями; “судовому підходу”, якщо для адміністрування виборів відбираються судді; “багатопартійному підходу”, якщо виборчі органи складаються з представників партій; чи “експертному підходу”, якщо... призначають на основі консенсусу групу компетентних індивідів, відомих своєю незалежністю» [1369, р.20]. Ці ж чотири підходи до адміністрування виборів вказують О. Богашов [87, с.17] та Л. Берлявський [62, с.59-60]. І. Тимошенко цілком обґрунтовано називає поряд з цими чотирма також і «комбінований підхід», за якого «формування виборчих органів відбувається шляхом поєднання згаданих моделей, забезпечуючи таким чином нівелювання негативних проявів однієї за рахунок переваг іншої» [1105, с.149]; зауважимо тільки, що способів поєднання різних елементів цих чотирьох основних підходів може бути багато.Зазначені підходи дійсно мають свої недоліки і переваги, а отже, по-різному оцінюються фахівцями. Так, М. Лазарова-Трайковська вважає, що виборчі комісії повинні складатися «або з державних службовців, або з волонтерів, або, у найгіршому випадку, з членів, запропонованих політичними партіями» [1390, р.36]. Проте для застосування того чи іншого підходу необхідні відповідні суспільно-політичні передумови.
У деяких європейських державах організація виборів покладається на певні підрозділи виконавчої влади, сформовані з державних службовців (урядовий спосіб). Як вказує Н. Вулчанов, «таке регулювання сформувалося у суспільствах, де має місце глибоко вкорінена довіра, яка слугує наріжним каменем для такої моделі виборчої адміністрації» [1460, р.9]. Вважається, що організація виборів компетентними державними службовцями забезпечує належний професіоналізм органів адміністрування виборів та високу якість їх організаційної діяльності. Проте не можна не звернути увагу на слушне зауваження щодо забезпечення професіоналізму в такому підході, висловлене О. Богашовим: «є сумнівною компетентність органів влади, що виконують подібні повноваження як делеговані або суміжні» [87, с.19].
Важко сподіватися на автоматичне забезпечення належної кваліфікації і професіоналізму у здійсненні адміністрування виборчого процесу державними службовцями, основна компетенція яких далека від настільки специфічної сфери, як організація підготовки і проведення виборів.Не можна також стверджувати, що урядовий чи експертний підходи гарантують безсторонність органів адміністрування. Н. Вулчанов зазначає, що «у багатьох випадках адміністратори виборів, які декларували відсутність своєї пов’язаності з будь-яким політичним інтересом, були помічені у здійсненні своїх повноважень у політично упереджений спосіб, надаючи перевагу в основному представникам влади» [1460, р.3]. Дійсно, як зауважує П. Ґаррон, «не існує стандартної моделі складу виборчих комісії, і жодна модель не може сама забезпечити свою незалежність» [153, с.55]. Однак, хоча для забезпечення безсторонності виборчих комісій важливими є такі фактори, як правосвідомість та правова культура їх членів, той чи інший спосіб формування органів адміністрування більшою або меншою мірою може визначати певні передумови для дотримання зазначеної вимоги, а тому є важливим для вибору належної моделі у суспільно-політичній ситуації відповідної країни.
Зауважимо, що за першого - урядового шляху в конкретних умовах формування інституту державної служби в сучасній Україні забезпечення безсторонності утворених таким чином органів та їх членів було б особливо проблемним. Як зауважує Венеціанська комісія, «там, де ще немає достатнього досвіду в організації плюралістичних виборів, існує надто велика небезпека того, що влада намагатиметься змусити адміністративні органи діяти за її наказом» [363, с.169]. Вважаємо, що проблема не лише у недостатній традиції плюралістичних виборів, але й у недостатній правовій культурі та загальновизнаних професійних (етичних) стандартах політичної незаангажованості державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Зрештою, суспільний розвиток і в багатьох «традиційних» демократіях має тенденцію до відмови від «урядової» моделі; за зауваженням Р.
Лопез-Пінтора, «вибори, адміністровані виключно виконавчою владою, стають історично рудиментарною категорією» [1396, р.120]. Проте у більшості випадків цей процес дуже поступовий. Наприклад, у Швеції Центральна виборча комісія, яка існує з 1970-х років, до 2001 р. функціонувала як департамент у складі іншого органу державної влади; вона і досі входить до сфери впливу Міністерства юстиції, у зв’язку з чим незалежність комісії характеризується як «відносна» (див. [1392, р.7, 9]).Достатньо привабливим виглядає судовий шлях формування виборчих органів з огляду на презюмовану незалежність та безсторонність суддів, а також їх очевидний професіоналізм. А. Сокаля стверджує, що цей спосіб «становить міцну гарантію професіоналізму і політичної незалежності» виборчих органів, «а через це, як наслідок, - істотну гарантію реалізації засади вільних виборів» [1437, 8.69]. На думку С. Ґебетнера, включення суддів до складу виборчих комісій «має забезпечити їх безсторонність і передусім незалежність у проведенні усіх виборів та референдумів» [1345, 8.50]. Як зазначає А. Кісєлєвіч, «віддання виборчих справ у руки суддів становить гарантію чесності і безсторонності виборів. Судді привносять до виборчих органів знання права, політичну нейтральність та інтелектуальну незалежність» [1381, 8.363-364].
Із цими міркуваннями польських правознавців, підкріпленими тривалим досвідом практики проведення виборів у Польщі, важко не погодитися. Проте стосовно судового способу формування складу виборчих органів слушним є також коментар російського правознавця Л. Берлявського: «Цей підхід є досить вдалим, якщо судова інстанція розглядається громадянами як незалежна, однак якщо це не так, то він стає проблематичним чи навіть кризогенним фактором» [62, с.59].
Крім того, слід мати на увазі, що для суддівських органів нетиповим є здійснення організаційно-розпорядчих повноважень. У зв’язку з цим формування виборчих органів зі складу суддів (поширене, зокрема, у країнах Латинської Америки) викликає потребу паралельного формування підпорядкованого виконавчого органу, на який покладаються функції організації підготовки і проведення виборів.
Так, наприклад, у Мексиці утворено два паралельні органи: Федеральний виборчий інститут - адміністративна агенція - зі своїми місцевими підрозділами та систему Федеральних виборчих судів - юрисдикційних органів [1349, р.5]. У Польщі, де судовий спосіб формування застосовується до Державної виборчої комісії, окружних та районних виборчих комісій[966], паралельно існує Крайове виборче бюро, яке «забезпечує організаційно-адміністративні, фінансові і технічні умови, пов'язані з організацією та проведенням виборів» (§ 2 статті 187 Виборчого кодексу Польщі [1380]), тобто ті повноваження, які в Україні традиційно покладені безпосередньо на систему виборчих комісій. Цікаво, що при цьому додатковий орган, який здійснює організаційно-розпорядчі функції, як правило, не має колегіального характеру, а базується на принципі єдиноначальності; так, виконавчим органом Державної виборчої комісії Польщі визначається не Крайове виборче бюро як ціле, а лише його керівник [1438, s.153].Третій (експертний) підхід до формування складу органів адміністрування виборів передбачає залучення до їх складу незалежних експертів з громадського середовища, що мало б забезпечити як безсторонність, так і професіоналізм. За свідченням Р. Лопез-Пін- тора, прикладами так сформованих незалежних виборчих органів є центральні виборчі органи Канади («Elections Canada») та Австралії («Australian Electoral Commission») [1396, р.64]. Зазначимо, проте, певну утопічність надії на наявність потрібної кількості фахівців[967], які не демонструють політичної заангажованості, з метою формування складу виборчих комісій усіх рівнів. Більше того, за зауваженням Венеціанської комісії, «так звані фахівці не завжди незалежні від політичних сил самі по собі, і лише завдяки своїй безпартійності вони не діятимуть у професійній манері просто через свою безпартійну номінацію» (параграф 45 Спільного висновку щодо Виборчого кодексу Албанії [1371]). Таким чином, кадрове забезпечення «експертного» підходу може складати істотну проблему.
Нарешті, четвертий («партійний») підхід, який уповноважує на подання до складу виборчих комісій зацікавлених суб'єктів виборчого процесу - кандидатів, які балотуються на виборах, чи партії - суб'єкти їх висування, забезпечує певний рівень безсторонності комісії як цілого завдяки внутрішньому взаємному контролю індивідуально зацікавлених їх членів. Міжнародні експерти засвідчують, що «виборчі органи можуть бути сформовані партійно і водночас діяти нейтрально та незалежно... Багатопартійні виборчі комісії можуть ефективно робити внесок у встановлення взаємної довіри, прозорості та нейтральності»; вони можуть стати «захисником голосування в атмосфері політичної недовіри та перевищення впливу виконавчої влади» [1396, р.65, 124].
О. Богашов вважає, що «право політичних партій висувати кандидатів на посади у виборчі комісії є більше елементом демократизації виборчого процесу, ніж визначальною рисою правової природи сучасних виборчих органів», аргументуючи це загальновизнаною функцією рекрутування кадрів, притаманною політичним партіям [87, с.35]. Однак, на наше переконання, зв'язок партійного шляху формування складу виборчих органів та політичної функції рекрутування кадрів, властивої політичним партіям, є другорядним. Більш важливим для цієї моделі формування виборчих комісій є забезпечення основних інституційних принципів - незалежності та безсторонності; водночас він може бути проблемним з точки зору забезпечення принципу професіоналізму.
На думку Венеціанської комісії, «професіоналізм не означає, що політичні партії не можуть бути залучені у процес номінації» членів виборчих комісій (параграф 45 Спільного висновку щодо Виборчого кодексу Албанії [1371]. Однак, тим не менше, цей підхід залишає відкритим питання професіоналізму складу комісій.
Вважаємо, що перші три підходи до формування складу органів адміністрування виборів (урядовий, судовий та експертний) у наших умовах певною мірою могли б бути придатні лише для формування Центральної виборчої комісії. Доцільно звернути увагу, що, відповідно до пункту 21 частини першої статті 85 Конституції [432] та частин першої і другої статті 6 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868] склад Центральної виборчої комісії в Україні фактично формується на основі поєднання першого (члени ЦВК є державними службовцями), третього і четвертого способу (один із варіантів «змішаного» способу формування складу комісії).
Вважаємо, що в Україні для формування складу інших виборчих комісій - як тимчасових (окружних, дільничних), так і постійних (територіальних виборчих комісій місцевих виборів) - перші два шляхи сьогодні непридатні передусім через гострий дефіцит суспільної довіри до відповідних категорій осіб, а третій - через елементарну нестачу кадрів, які відповідають необхідним умовам. Таким чином, існуючий (четвертий, партійний) шлях формування є єдиним реальним у конкретних суспільно-політичних умовах України, хоча він і не позбавлений проблем.
Прийнятність «партійного» способу формування виборчих комісій стверджена Кодексом належної практики у виборчих справах, де зазначено: «Політичні партії мають бути на рівних умовах представлені у виборчих комісіях або повинні мати можливість спостерігати за роботою цього безстороннього органу» [363, с.151]. Підкреслимо, що «партійний» спосіб формування виборчих комісій дійсно надає можливості для забезпечення принципу безсторонності комісії як цілого, незважаючи на реальну політичну заангажованість кожного окремого члена комісії. Достатньо реалістичним є завдання сформувати збалансований склад виборчої комісії з представників кандидатів чи політичних партій, які беруть участь у виборах, тобто з осіб, які демонструють різну (альтернативну) зацікавленість у результатах виборів. Як зауважує П. Ґаррон, «баланс різних політичних партій у складі комісії має допомогти уникнути будь-яких порушень» [153, с.53]. Наявність у складі комісії представників конкурентних суб'єктів забезпечує внутрішній взаємний контроль членів виборчого органу та відкритість його діяльності, створює передумови для забезпечення безсторонності комісії як органу та сприяє кінець кінців довірі суспільства до результатів виборів та легітимності виборчого органу.
9.5.3.