Органи адміністрування виборів як державні органи

Вище показано, що компетенція виборчих комісій типова для суб’єкта владних по­вноважень. Проте правовий статус органів адміністрування виборів повинен визначатися не лише обсягом їх компетенції (яка, без сумніву, складає серцевину правового статусу; див.

Точки зору науковців на правову природу виборчих комісій відрізняються у дуже широких межах - від їх кваліфікації як громадських утворень, способу забезпечення са­моорганізації громадян до уявлень про окрему гілку (чи точніше, галузь) виборчої влади в державі^[928]. Так, О. Марцеляк стверджує, що «з усіх виборних органів тільки Центральна виборча комісія виступає державним органом» [512, с.353], тим самим відмовляючи тери­торіальним, окружним та дільничним виборчим комісіям у такому статусі. Деякі дослід­ники займають ще більш радикальну позицію. В одному з ранніх досліджень виборчого права України Ю. Тодика та О. Бандурка розглядали виборчі комісії як «масові органи, які представляють собою одну із форм участі громадян у керівництві державними справами, у формуванні органів держави» [1117, с.79]. В. Погорілко розглядав виборчі комісії (за винятком Центральної виборчої комісії) як громадські формування, хоча й визнавав, що ці «громадські формування» вирішують питання загальнодержавного значення [126, с.29]. Продовжуючи цю традицію, автори коментаря до Закону «Про вибори народних депута­тів України» у редакції 2001 р., характеризуючи тимчасові виборчі комісії як «своєрідні форми організації громадян, політичних партій» [404, с.57], визначали встановлений виборчим законом «статус окружних та дільничних комісій як тимчасових, самоврядних за своєю правовою природою виборчих органів» [404, с.58].

Подібну позицію щодо громадської правової природи виборчих органів поділяють деякі російські правознавці. Так, А. Бєлкін вважає виборчі комісії «органами громадськості» [57, с.261]; А. Іванченко розглядає окружні та дільничні виборчі комісії як «громадські формування», які «не мають власного постійного штатного апарату і, зокрема, в силу цих обставин, не можуть вважатися державними органами» [270, с.7, 63]. Як «форми самоорганізації громадян» чи «громадські формування» розглядають низові (окружні й дільничні) виборчі комісії й інші російські дослідники [145, с.84; 274, с.139]. Окремі науковці кваліфікують виборчі комісії як «державно-громадські органи особливого роду», які «засновані державою» [1187, с.58, 84]; подібну позицію висловлюють деякі вітчизняні дослідники [1059, с.593]. До «типових громадських органів» відносив дільничні виборчі комісії польський правознавець Є. Бучковський [1253, s.232].

Така оцінка правової природи органів адміністрування виборів має витоки у радян­ській доктрині виборчого права. А. Кім свого часу наполягав на громадській природі виборчих комісій, вбачаючи у них «органи громадського самоврядування трудящих», які засвідчували «переростання соціалістичної державності у комуністичне громадське самоврядування» [303, с.166, 168].

На наше переконання, з кваліфікацією виборчих комісій як громадських органів по­годитися не можна.

Чинне виборче законодавство України лише стосовно Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) визначає її статус як «постійно діючий колегіальний державний орган» (частина перша статті 1 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]). Проте таке визначення важко визнати вичерпним з огляду на часто використовувані для позначення правового статусу того чи іншого органу, поряд з терміном «державний орган» («орган держави»), також термінів «орган державної влади» (часом у редакції «орган публічної влади») та «орган державного управління». Так, наприклад, В. Колпаков вважає ЦВК прикладом «державних органів, котрі не мають підстав бути віднесені до сфери держав­ного управління» [8, с.241]. Всупереч цій позиції І. Співаков підкреслює управлінський характер діяльності Центральної виборчої комісії і, розглядаючи її адміністративно-пра­вовий статус, впевнено відносить ЦВК до центральних органів державної влади [1049, с.124, 127].

У зв’язку з цим варто звернутися до позиції В. Шаповала, який нагадує, що, від­повідно до радянської правової доктрини, «поняття державного органу (органу держа­ви)... певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. За тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів держави - перш за все органів державної влади, а також органів державного управлін­ня, судових органів і органів прокуратури»; у зв’язку з цим «термін “орган державної влади” увійшов до інструментарію вітчизняної теорії і практики обтяженим певними непорозуміннями»; таким чином, сьогодні термін «орган державної влади», на думку В.Шаповала, не має змістовних особливостей порівняно з терміном «державний орган» [1192, с.27, 28].

Розглядаючи правовий статус інших органів адміністрування виборів, передусім слід вказати на одностайну оцінку виборчих комісій саме як органів. Така їх кваліфікація, як уже зазначалося, має законодавчий характер; так їх розглядає і Венеціанська комісія [363, с.150-151] (див. також [204, с.147]). З цим погоджуються і вітчизняні науковці (див. [72; 86; 512, с.351; 1066; 1082, с.16]). Як органи розглядають виборчі комісії також російські (див. [4; 145, с.61; 266, с.112; 411, с.439-440] та європейські (у тому числі польські) до­слідники [1295, s.87-88; 1309, р.36; 1396, р.32; 1410, p.5; 1439, s.106; 1460, p.2].

Однак залишається питання, чи можна кваліфікувати такі органи як громадські, чи слід віднести їх до державних?

За загальноприйнятим визначенням, «державний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) механізму держави, яка наділена юридично встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави» [1192, с.28]. Є. Козлова та О. Кутафін вважають наділення «державно-владними повноваженнями, які дозволяють.видавати акти, обов’язкові до виконання іншими державними органами, посадовими особами і громадянами», першою основною рисою державного органу. Іншими основними рисами, на думку науковців, є: утворення державного органу у порядку, встановленому держа­вою; уповноваження органу державою здійснювати свої завдання і функції; діяльність органу в порядку, встановленому державою; входження органу до загальної системи органів державної влади [370, с.324-325]. Підкреслимо, що до основних характеристик державного органу науковцями не віднесено ані їх постійного (не тимчасового) харак­теру, ані комплектування виключно державними службовцями. Зазначимо принагідно, що правова теорія держави передбачає можливість існування тимчасових державних органів [1017, с.161].

Ключовим елементом дефініції державного органу, на нашу думку, є наявність у нього встановлених законом владних повноважень (imperium) у певній сфері суспільних відносин: «За змістом повноважень державний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юридичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права» [1192, с.28]. Як вказував В.

Неважко побачити, що розглянуті вище повноваження (функції) органів адміністру­вання виборів - виборчих комісій - органічно вписуються в «організаційно-регулюючу функцію» органів виконавчої влади, як вона описана В. Авер’яновим. «Державними орга­нами, на які покладено відповідальність за організацію і проведення виборів, реалізацію і захист виборчих прав громадян», «спеціалізованими державними інститутами» вважає виборчі комісії також і В. Мусіяка [255, с.77, 79]. Відзначимо позицію, яку висловив Конституційний суд РФ, визнаючи, що виборчі комісії «володіють, по суті, публічно-влад­ними функціями» [699, с.200]. Виходячи з викладеного, не можна погодитися з позицією А. Іванченка, який вважає, що «організуюча, а зовсім не владна функція є сутнісною пре­рогативою системи виборчих комісій» [270, с.52]. Для виконавчих органів влади однією з визначальних якраз і є «організуюча» (організаційно-регулювальна) владна функція.

Зазначимо, що й усі інші цитовані вище основні риси державного органу, як вони визначені Є. Козловою та О. Кутафіним, повністю властиві виборчим комісіям. Зазначені міркування дозволяють достатньо впевнено відносити виборчі комісії до органів публіч­ної влади; саме такої їх кваліфікації дотримуються у своїх дисертаційних дослідженнях Т. Стешенко [1082, с.8] та О. Богашов [85]; як «органи публічної адміністрації» визначає виборчі органи польський правознавець А. Сокаля [1439, s.157].

У зв’язку з доктринальним розмежуванням в Україні органів публічної влади на дві групи - органи державної влади та органи місцевого самоврядування, - який виводять з положення статті 5 Конституції України [432], можна ставити питання про належність виборчих комісій до однієї з цих підсистем.

На нашу думку, законодавчу крапку у цій дискусії поставила редакція Закону про місцеві вибори 2010 р. (див. частину другу статті 22 зазначеного Закону [723]), згідно з якою формування територіальних виборчих комісій здійснювалося в межах вертикалі цих комісій, у більшості - Центральною виборчою комісією (таке ж положення передбачає частина четверта статті 22 Закону «Про місцеві вибори» 2015 р. [808]). Це виключає самоврядний характер виборчих комісій місцевих виборів і дає підстави віднести усі виборчі комісії (у тому числі комісії місцевих виборів) до державних органів безвіднос­но до дискусії щодо природи місцевих виборів. Зауважимо, що таку ідею поділяють як вітчизняні [19, с.207; 463, с.144], так і деякі російські та польські дослідники [1070, с.16; 1439, s.157].

Проте зауважимо, що така позиція у повному обсязі не типова для російської док­трини виборчого права. Так, І.Видрін, характеризуючи статус виборчих комісій у Росій­ській Федерації, відносить до державних органів лише Центральну виборчу комісію та виборчі комісії суб'єктів федерації; виборчі комісії муніципальних утворень науковець класифікує як «муніципальні органи, які не входять до структури органів місцевого са­моврядування», а окружним та дільничним комісіям надає характеристику «колегіальних органів, які виступають у формі самоорганізації громадян» [145, с.64]. Зазначимо певну непослідовність останньої кваліфікації: самоорганізація громадян не може здійснюватися шляхом прийняття рішення державним органом з числа кандидатур, поданих політичними партіями та суб'єктами владних повноважень, як це має місце при формуванні окружних та дільничних виборчих комісії у Росії (див. статті 25 та 27 Федерального закону «Про основні гарантії..[582], частину четверту статті 21 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575]).

У польській літературі з виборчого права можна зустріти твердження про громад­ський характер територіальних та дільничних виборчих комісій; проте така кваліфікація пов'язана не з правовим статусом цих органів, а зі способом їх комплектування «з числа виборців» (а не суддів чи посадових осіб, як це має місце для виборчих комісій вищого рівня) [1437, s.220-221; 1438, s.147], у зв'язку з чим А. Кісєлєвич навіть кваліфікує їх як «представницькі» [1381, s.431].

Наведений аналіз правового становища виборчих комісій з урахуванням обсягу та владного характеру їх повноважень, а також суб'єкта формування їх складу, дозволяє зробити однозначний висновок про те, що в Україні усі виборчі комісії є державними органами з функціями, характерними для органів виконавчої влади.

Така позиція цілком лежить у руслі загального розуміння ролі держави у забезпе­ченні законності відповідних суспільних процесів. Як зазначає С. Погребняк, «ефективне вирішення всіх цих проблем [контролю за дотриманням існуючих правил. - Ю.К.] стає можливим за допомогою нейтральної (неупередженої) і кваліфікованої особи - спільної публічної влади. Відповідно до західної традиції виконання цієї функції покладається на державу як представника всього суспільства, що має для цього необхідні організаційні та інтелектуальні ресурси» [650, с.20]. Оскільки у виборчому процесі таку роль відіграють виборчі комісії, природно саме їх розглядати як відповідні державні органи. Таку позицію поділяють і західні дослідники. Так, експерт ООН Р. Лопез-Пінтор висловлює тверде пе­реконання, що органи адміністрування виборів є «інституціями управління» (institutions of governance) [1396, p.233]. Мексиканський правознавець М. Ґонзалез Оропеза, харак­теризуючи Федеральний виборчий інститут Мексики як орган адміністрування виборів, який формується з громадян, не пов’язаних ані з партіями, ані з владою, тим не менше кваліфікує його як орган державного управління (чи «урядовий орган» - government entity), який здійснює державну функцію - організацію виборів [1349, р.5].

Звичайно, виборчі комісії як державні органи мають свої особливості. Найбільш істотною серед них є навіть не тимчасовий характер деяких із них, а статус їх членів, які не є державними службовцями і працюють (за винятком окремих членів комісії) безоп­латно, на громадських засадах. Тим не менше вважаємо, що ці специфічні особливості не можуть підважити основних ознак виборчих комісій як органів державної влади - змісту, обсягу та імперативності (владного характеру) їх повноважень.

Саме з такого розуміння випливає підпорядкованість органів адміністрування вибо­рів принципу законності у формі, визначеній частиною другою статті 19 Конституції, що зобов’язує усі виборчі комісії та їх членів діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зауважимо, що саме таке розуміння правового статусу виборчих комісій має неминучим наслідком кваліфікацію членів виборчих комісій як посадових осіб цих органів [1034, с.11].

9.1.3.