Повноваження органів адміністрування виборів, їх повнота і виключність

Загальне повноваження органів адміністрування виборів полягає в організації під­готовки та проведення виборів.

Сьогодні загальновизнано, що система органів адміністрування виборів покликана здійснювати дві основні функції: управлінську (організація підготовки і проведення виборів) та контрольно-наглядову (забезпечення дотримання правопорядку при проведенні вибо­рів, зокрема, дотримання основних принципів виборчого права і реалізації суб'єктивних виборчих прав і законних інтересів у виборчому процесі; саме остання функція надає повноваження виборчим комісіям розглядати виборчі спори).

Наведене визначення функцій виборчих комісій не розкриває достатньо детально змісту та обсягу їх повноважень, як і не охоплює всього їх спектру. Належна класифіка­ція повноважень органів адміністрування виборів за певними функціями^[921] важлива для розуміння їх статусу.

Дослідники по-різному класифікують функції та відповідні групи повноважень виборчих комісій. Так, свого часу Ю. Тодика та О. Бандурка виділяли чотири групи повноважень Центральної виборчої комісії (яка на той час була тимчасовим органом): регламентаційні, організаційні, контрольні та інформаційні [1164, с.26-27]. Т Стешен- ко розподіляє такі повноваження за функціональною спрямованістю на «настановні, нормотворчі, контрольні, організаційно-розпорядчі, посвідчувальні (правонастановні), фінансові, правоохоронні й інформаційні» [1082, с.12-13; 1083, с.85].

Такий деталізований поділ компетенції органів адміністрування виборів не надто продуктивний з точки зору вивчення їх статусу. Свого часу ми пропонували розглядати дві групи повноважень виборчих комісій - адміністративно-розпорядчі та контрольно-наглядові [304, с.19]. Проте вважаємо, що найбільш обґрунтованим є тричленний поділ повноважень органів адміністрування виборів, вперше запропонований Н. Богашевою [558, с.72], яка в аспекті парламентських виборів розглядає такі групи повноважень виборчих комісій^[922]:

1) забезпечення підготовки організації та проведення виборів народних депутатів України (організаційно-розпорядчі повноваження);

2) забезпечення консультативно-методичного та нормативного забезпечення діяльності виборчих комісій, інших суб'єктів виборчого процесу на підставі і в межах, встановлених законом (нормативно-методичні повноваження);

3) забезпечення реалізації і захисту виборчих прав громадян, дотримання принци­пів і засад виборчого процесу, здійснення контролю за додержанням вимог виборчого законодавства (контрольні повноваження).

Така класифікація ґрунтується на визнанні розглянутої вище подвійної функції системи адміністрування виборів. Дійсно, перша група повноважень (організаційно-розпорядчі) відповідає управлінській функції і включає «настановні» («установчі»), організацій­но-розпорядчі, посвідчувальні, фінансові та інформаційні повноваження у класифікації Т Стешенко, а третя (контрольні) - контрольно-наглядовій функції, включаючи контрольні та правоохоронні повноваження у попередньо згаданих класифікаціях; зауважимо, що правоохоронна функція (у сенсі І. Тимошенко) повністю поглинається контрольно-нагля­довою функцією і реалізується через контрольні повноваження, зокрема, повноваження розгляду та вирішення виборчих спорів. Друга група повноважень (нормативно-методич­ні) включає нормотворчі повноваження, однак за своїм функціональним спрямуванням є ширшою від останніх; завдання повноважень цієї групи - забезпечення належного здійснення обох інших функцій усією системою органів адміністрування виборів.

Зауважимо, що відносний обсяг кожної з цих груп повноважень змінюється залеж­но від рівня комісії. Так, нормативно-методичні повноваження фактично властиві лише Центральній виборчій комісії і практично відсутні в інших (у тому числі територіальних комісій місцевих виборів). Обсяг контрольних повноважень порівняно з окружними та територіальними різко звужений у дільничних комісій, для яких найбільш характерними є організаційно-розпорядчі повноваження.

Зміст зазначених повноважень виборчих комісій поєднуються з їх владним харак­тером, встановленим законом (див. [334]). Так, відповідно до частини чотирнадцятої статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України», рішення виборчої комісії (у тому числі окружної чи дільничної), прийняте в межах її повноважень, є обов’язковим для виконання не лише усіма суб’єктами виборчого процесу, але й «органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самовря­дування, посадовими і службовими особами цих органів, підприємствами, закладами, установами, організаціями та їх посадовими особами, засобами масової інформації, їх власниками, посадовими особами та творчими працівниками, об’єднаннями громадян» [734]; аналогічні, хоча й менш чіткі норми містять Закон «Про вибори Президента Украї­ни» (частина сімнадцята статті 28 [739]) та Закон про місцеві вибори (частина сімнадцята статті 27 [808]), а стосовно повноважень Центральної виборчої комісії - також і частина перша статті 13 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868].

Загальне поняття суб’єкта владних повноважень нормативно визначене пунктом 7 статті 4 КАС України; таким суб’єктом вважається «орган державної влади, орган міс­цевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг» [361]. Відкритий перелік таких суб’єктів змушує звернутися до розуміння поняття «владне повноваження». Ю. Тихомиров визначає «владні повноваження як гарантовану законом міру прийняття рішень і вчинення дій [уповноваженим суб’єктом влади]» [1110, с.186]. Більш повним є визначення, запропоноване Г. Ткачем, «владне повноваження можна розглядати як забезпечену законом вимогу уповноваженого суб’єкта належної поведінки і дій, звернену до громадян та юридичних осіб», що дозволяє науковцю виокремити чотири складові цього поняття: наявність уповноваженого суб’єкта, імперативний (обов’язковий до виконання) характер веління, адресованого другій стороні публічного правовідношення, забезпеченість такої вимоги законом, наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень і стабільній діяльності державних органів (зокрема, корпус професіоналів, здатних здійснювати управління на високому професійному рівні) [1112, с.102-104].

Зазначені ознаки властиві органам адміністрування виборів (виборчим комісіям). Саме як суб’єктів владних повноважень їх кваліфікують більшість вітчизняних дослід­ників [85, с.3; 463, с.144; 1066, с.15; 1082, с.5; 1112, с.103]. Вищий адміністративний суд України також визнавав виборчі комісії та їх членів суб’єктами владних повноважень (пункт 4 Постанови Пленуму ВАСУ № 15 від 1 листопада 2013 р. [688]).

Загальнообов’язковий (імперативний) характер організаційно-розпорядчих та кон­трольних повноважень виборчих комісій є чіткою ознакою їх належності до суб’єктів владних повноважень. Встановлення законом імперативних повноважень виборчих комісій в Україні відповідає конституційній вимозі, щоб суб’єкти владних повноважень діяли «лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (частина друга статті 19 Конституції [432]).

Російські дослідники вказують, що виборчі комісії - це єдині суб’єкти, наділені влад­ними повноваженнями щодо організації виборчого процесу [1187, с.59, 85]. Імперативний характер рішень виборчих комісій встановлений також російським виборчим законодав­ством. Відповідно до частини тринадцятої статті 20 Федерального закону «Про основні гарантії...», «рішення та інші акти комісій, прийняті в межах їх компетенції, обов’язкові для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації, державних установ, органів місцевого самоврядування, кандидатів, виборчих об’єднань, громадських об’єднань, організацій, посадових осіб, виборців» [85]. Така по­зиція законодавця підтримується деякими російськими правознавцями (див., наприклад, [58, с.687; 145, с.72]). Інші дослідники визнають імперативність рішень виборчих комісій лише щодо усіх суб'єктів виборчого процесу [906, с.79; 1187, с.44]; зауважимо, однак, що прийняте у російській доктрині виборчого права розуміння категорії «суб'єкт виборчого процесу»^[923], дозволяє стверджувати, що за змістом така вимога практично не відрізняєть­ся від прийнятого у вітчизняному виборчому праві розуміння загальної імперативності рішень виборчих комісій у межах їх встановленої законом компетенції. В. Бєлоновський прямо вказує, що «акти виборчих комісій, прийняті в межах їх компетенції., обов'язкові для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Федера­ції, державних установ, органів місцевого самоврядування, кандидатів, зареєстрованих кандидатів, виборчих об'єднань, громадських об'єднань, організацій, посадових осіб та виборців» [58, с.689].

Дещо інший підхід демонструє польське виборче право. Відповідно до § 1 стат­ті 161 Виборчого кодексу Польщі, Державна виборча комісія видає керівні вказівки, які є зобов'язальними для виборчих комісарів та виборчих комісій нижчого рівня, а також скеровує роз'яснення до органів урядової адміністрації та органів одиниць територіального самоврядування та підпорядкованих їм організаційних одиниць, які виконують завдання, пов'язані з проведенням виборів, до виборчих комітетів та радіо- і телевізійних мовників [1380].

Щоправда, виборчі органи у Польщі мають певний вплив на діяльність органів публічної адміністрації стосовно виконання покладених на них повноважень у сфері під­готовки і проведення виборів; проте такі повноваження належать не виборчим комісіям, а виборчим комісарам - посадовим особам, які є представниками Державної виборчої комісії у воєводствах (частинах воєводства) відповідно до статті 17 та § 1 статті 167 Ви­борчого кодексу Польщі. А. Кісєлєвіч вказує, що виборчий комісар має повноваження реагувати «на бездіяльність чи порушення строків органами публічної адміністрації., якщо відповідні органи не виконують завдань у строк чи у спосіб, визначений правом» [1381, 8.412]. Такі повноваження слід визнати природними, оскільки без відповідного ефективного контролю з боку виборчої адміністрації остання не буде спроможна виконати свою основну функцію - організувати належне проведення виборів.

Свої управлінські повноваження органи адміністрування виборів здійснюють у відносно вузькій сфері, пов'язаній з організацією підготовки і проведення виборів. Вод­ночас така вузька спеціалізація цих органів характеризуються повнотою (їм належать практично усі владні повноваження з організації і підготовки відповідних виборів) і виключністю (жоден інший орган влади не уповноважений здійснювати повноваження, надані виборчим комісіям, чи втручатися у здійснення ними цих повноважень, якщо вони реалізуються правомірно). У першу чергу це стосується організаційно-розпорядчих повноважень. Таким чином, не може бути перетину (конфлікту) компетенцій виборчих комісій з повноваженнями будь-яких інших адміністративних органів (у тому числі ор­ганів місцевого самоврядування).

Що стосується нормативно-методичних повноважень, відповідні акти виборчих ко­місій, без сумніву, мають підзаконний характер. Проте і в цій сфері повноваження органів адміністрування виборів не перетинаються з іншими органами управління, уповноваженими здійснювати нормотворчу діяльність. У тих випадках, коли окремі підзаконні акти покли­кані регулювати певні аспекти правовідносин, суміжні з виборчими, вони приймаються відповідним уповноваженим органом спільно з Центральною виборчою комісією^[924]. Так, наприклад, порядок відкриття і закриття рахунків виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу «встановлюється Національним банком України за погодженням із Центральною виборчою комісією» (частина четверта статті 48 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина п'ята статті 51 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина друга статті 70 Закону «Про місцеві вибори» [808]); перелік виборчої та іншої документації, що підлягає зберіганню в архівних установах та порядок її передачі до цих установ «визначаються Центральною виборчою комісією за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері архів­ної справи» (частина друга статті 115 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]; див. також частину другу статті 88 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину другу статті 101 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Відповідно до вітчизняного виборчого законодавства, нормативно-методичні пов­новаження належать лише Центральній виборчій комісії, яка видає помітний масив таких актів стосовно загальнонаціональних виборів. Проте значний обсяг правотворчих та правотлумачних повноважень реалізує Центральна виборча комісія у сфері місцевих виборів (див., наприклад, [494, с.75-76]).

Слід, проте, підкреслити існування певного перетину сфер компетенції виборчих комісій та судової влади у сфері контрольних повноважень, зокрема стосовно розгляду виборчих спорів; це питання в аспекті конкуренції юрисдикцій було розглянуто вище (див. підрозділ 5.2.5). Вітчизняне законодавство забезпечує перевагу судової юрисдикції стосовно виборчих спорів порівняно з адміністративною (яка здійснюється органами адміністрування виборів). Проте й ця перевага не порушує повноти і виключності органі­заційно-розпорядчих чи нормативних повноважень органів адміністрування виборів: хоча адміністративні суди уповноважені розглядати виборчі спори, за підсумком їх розгляду суд може зобов'язати виборчу комісію прийняти відповідне рішення чи вчинити відповідні дії, однак сам не уповноважений приймати рішення з питань, віднесених до компетенції виборчих комісій [558, с.363]. Такий висновок безпосередньо випливає з положень За­кону «Про вибори народних депутатів України» зокрема, частини п'ятнадцятої статті 33 та частини сьомої статті 114, відповідно до яких, у разі скасування рішення виборчої комісії судом як протиправного, інше рішення з цього питання приймає ця ж комісія або комісія вищого рівня [734]; аналогічну норму містить Закон «Про вибори Президента України» (частина вісімнадцята статті 28, частина друга статті 98 [739]) та Закон «Про місцеві вибори» (частина восьма статті 99 [808]). М. Смокович дещо критично оцінює це нормативне положення, вважаючи, що воно звужує компетенцію суду щодо вирішення виборчого спору [1030, с.450]. Зауважимо, проте, що таке положення закону стало реак­цією законодавця на зафіксовані раніше випадки прийняття судами рішень, які за своїм змістом належали до виключної компетенції виборчих комісій (див. [47, с.36]), зокрема, щодо встановлення результатів голосування виборців і змісту підсумкового протоколу.

Зауважимо, що виключність контрольно-наглядових повноважень виборчих комісій, наданих їм виборчим законом^[925], остаточно закріплена фактом позбавлення прокуратури функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів^[926] внаслідок прийняття у 2014 р. нової редакції Закону «Про прокуратуру» (див. статтю 2 [838]) та статті 131¹ Конститу­ції в редакції 2016 р. Проте слід підкреслити, що прокуратура втратила повноваження нагляду у сфері виборів значно раніше, з набранням чинності Конституцією України 1996 р. Це випливає з формулювання пункту 9 Перехідних положень Конституції, який передбачав можливість здійснення прокуратурою функції нагляду «до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів» [430]. Законодавчі норми, які надають виборчим комісіям функцію контролю за додержанням виборчого законодавства, містилися ще в законах 1993 та 1994 років [728; 736], були повторені у законах 1997 та 1999 років [729; 737] і з того часу присутні у всіх виборчих законах України.

Контрольні функції виборчих комісій передбачені також російським виборчим за­конодавством. Відповідно до пункту «а» частини восьмої статті 21 Федерального закону «Про основні гарантії...», Центральна виборча комісія «здійснює контроль за дотриманням виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації»; анало­гічне повноваження у відповідних територіальних межах належить виборчим комісіям суб'єктів федерації (пункт «а» частини десятої статті 23), виборчим комісіям муніци­пальних утворень (пункт «а» частини десятої статті 24), окружним виборчим комісіям (пункт «а» частини восьмої статті 25 того ж закону [582]). Водночас способи здійснення цих повноважень законом не конкретизовані.

У Росії поряд із виборчими комісіями «нагляд за виконанням законодавства про вибори на всіх стадіях виборчого процесу суб'єктами, які беруть у них участь» здійсню­ють органи прокуратури в межах своїх повноважень загального нагляду [179, с.140]. На відміну від вітчизняного законодавства, у Росії роль прокуратури стосовно нагляду за проведенням виборів залишається важливою. Як зазначають російські науковці, «практика органів прокуратури свідчить про їх активну позицію у забезпеченні законності у сфері підготовки і проведення виборів» [1187, с.153]; у зв'язку з цим вони відносять органи прокуратури до «допоміжних суб'єктів виборчого права», оскільки, за їх оцінкою, органи прокуратури «включаються у розгляд і вирішення правових питань, які виникають внаслідок порушення виборчих законів, прав учасників виборчих правовідносин» [1187, с.49, 150].

Порівняння формулювання обсягу відповідних повноважень, передбачених російським законодавством, - контроль за дотриманням виборчих прав у виборчих комісій та нагляд за дотриманням законодавства у прокуратури - засвідчує, що обсяг об'єкта нагляду у другому випадку значно ширший та охоплює також діяльність виборчих комісій. Так, Генеральна прокуратура РФ рекомендує органам прокуратури звернути особливу увагу на дотримання законодавчих норм при утворенні виборчих округів, складанні списків виборців, висуванні кандидатів, проведенні передвиборної агітації, фінансування вибор­чої кампанії [179, с.141], тобто у питання, які в українському виборчому законодавстві віднесені до виключної компетенції виборчих комісій. Такий перетин повноважень від­криває можливості для втручання органів прокуратури у діяльність виборчих комісій, що робить останні залежними від прокуратури. Беручи також до уваги відсутність гарантій безсторонності і політичної нейтральності органів прокуратури у пострадянських дер­жавах, вважаємо, що вітчизняний шлях вирішення проблем нагляду у виборчому процесі засадничо більше відповідає демократичному характеру виборів.

Наглядові повноваження виборчих комісій передбачені також польським виборчим законодавством. Так, пункт 1 § 1 статті 160 Виборчого кодексу Польщі відносить до повноважень Державної виборчої комісії «здійснення нагляду щодо дотримання ви­борчого права» [1380]. А. Сокаля зауважує, що така формула на перший погляд означає повноваження нагляду «за всіма суб’єктами, які беруть участь у виборчому процесі», у тому числі «виборчих органів нижчого рівня, виборчих комітетів, кандидатів, засобів масової інформації та органів державної та самоврядної адміністрації, які виконують певні завдання у виборах» [1438, 8.144]. Проте з огляду на обмеженість імперативності рішень Комісії, зазначену вище, здійснення цього нагляду має значно вужчу сферу, оскіль­ки у Комісії відсутні законодавчо визначені засоби впливу на таких суб’єктів. Як вказує А. Кісєлєвіч, «нагляд охоплює повноваження вивчення діяльності суб’єкта, який підлягає нагляду (елемент контролю), пов’язане з можливістю впливу на діяльність такого суб’єкта з метою його коригування (елемент владності)»^[927] [1381, 8.386]. А. Сокаля звертає увагу на відсутність нормативного уточнення сутності і способів здійснення такого нагляду [1438, 8.158]. Доктринальна позиція польських правознавців полягає в тому, що нагляд Державної виборчої комісії щодо дотримання виборчого права лише незначно виходить за межі системи виборчих органів, однак в обмеженому обсязі; наприклад, такий нагляд повинен поширюватися на органи, уповноважені вести реєстри виборців і складати списки виборців. Проте в основному він поширюється на діяльність виборчих комісарів, окружних та районних виборчих комісій і їх членів [1381, 8.386]. Що ж стосується інших виборчих комісій, то наглядові повноваження окружних виборчих комісій обмежують­ся «здійсненням нагляду щодо дотримання виборчого права відповідно районними чи дільничними виборчими комісіями» (пункт 1 § 1 статті 172 Виборчого кодексу Польщі [1380]); районних виборчих комісій - дільничних виборчих комісій без можливостей владного впливу (районна комісія не може скасовувати рішень дільничної комісії) [1381, 8.427]. Такі обмежені можливості нагляду, які не поширюються поза межі системи ор­ганів адміністрування виборів, повинні спиратися на високий рівень дотримання вимог законності іншими суб’єктами виборчих правовідносин і їх правової культури.

9.1.2.