Місце виборчих комісій у системі поділу влади
Визнання статусу усіх виборчих комісій як державних органів ставить питання про їх місце у системі поділу влади в державі. Постановка цієї проблеми спричинена, зокрема, поширеною в російській правовій доктрині ідеї про те, що виборчі комісії утворюють самостійну галузь державної влади - виборчу владу[931], яка перебуває поза межами трьох класичних галузей - законодавчої, виконавчої та судової[932] [4, с.86; 58, с.663; 270, с.53; 1070, с.17].
Під впливом цієї доктрини ідея виокремлення «виборчої влади» як окремої гілки (галузі) влади у системі державної влади зустрічаються і в публікаціях вітчизняних дослідників[933] [87, с.162; 611, с.97]. Проявом цієї ж тенденції слід вважати відмову віднесення Центральної виборчої комісії до категорії органів виконавчої влади [1103, с.57] чи до сфери державного управління [8, с.241].Відзначимо змістовну некоректність застосування до системи виборчих комісій самого терміна «виборча влада». За природним розумінням цього терміна, це мала б бути «влада, яка обирає». Проте виборчі комісії жодним чином не можуть претендувати на таку функцію. Зауважимо, що деякі дослідники розглядають вибори як здійснення «виборчої влади» громадянами [1390, р.27], а не владними суб’єктами. З іншого боку, Р. Максакова відносить вибори до форми здійснення народом установчої, а не виборчої, влади[934] [505, с.375]; очевидно, що органи адміністрування виборів до установчої влади жодного відношення не мають.
У науковій літературі можна знайти ідеї щодо існування більше ніж трьох гілок (галузей) влади в державі і відповідних інституцій у складі державного механізму (див., наприклад, [226, с.243; 444, с.4]). Так, у межах різних національних правових систем розглядають існування окремих «президентської»[935] [66], «контрольної» [1096], «виборчої», «інформаційної» та деяких інших видів державної влади; як особливу, «четверту» («самоврядну») владу часом розглядають місцеве самоврядування.
Пошуки нових гілок (галузей) державної влади призводять до спроб дати визначення цьому поняттю. Така спроба визначення належить німецькому правознавцю Р. Циппеліусу: «гілки державної влади - це організаційно відособлені й функціонально спеціалізовані частини державного апарату, його складники, фундамент діяльності якої становлять відповідні основні функції» (цит. за: [903, с.69]). М. Цвік, коментуючи статтю 6 Конституції, запропонував подібне, хоча менш чітке (а отже, і менш зобов’язальне щодо наслідків) визначення: «У системі поділу влади гілка влади виглядає як орган або уособлена група державних органів певного функціонального спрямування, які задля встановлення їх рівноваги, співробітництва і успішного розв’язання суперечностей, що виникають, взаємодіють з органами іншого функціонального спрямування» [433, с.38]. Потенційні небажані наслідки такого визначення щодо пошуку специфічних «уособлених груп державних органів» нейтралізуються посиланням науковця на диспозицію статті 6 Конституції, згідно з якою в Україні існують три гілки влади - законодавча, виконавча і судова.Проте деякі правознавці розвивають положення про поділ влади далі. Так, В. Чиркін запропонував «загальну формулу поняття галузь державної влади»: це «відокремлена організаційно-функціональна система в цілісному механізмі (апараті) здійснення державної влади, спеціалізовані органи і посадові особи якої реалізують певну функцію управління у суспільстві» [1179, с.88]. Подібне визначення запропонував російський науковець О. Автономов: «Під галуззю державної влади розуміється один або декілька державних органів, які утворюють в рамках єдиного державного механізму здійснення влади самостійну систему, що наділена владними повноваженнями для виконання властивих тільки їй функцій» [4, с.74-75].
Аргументація апологетів ідеї «виборчої влади» сконцентрована на цитованих визначеннях гілки (галузі) влади, запропонованих О. Автономовим та В. Чиркіним за прямою аналогією з визначенням Р. Циппеліуса; небезпідставно вважається, що система виборчих комісій цілком відповідає таким визначенням.
Однак, на наше переконання, хибність цієї ідеї полягає саме в придатності таких визначень для розуміння гілки (галузі) влади, яке неминуче призводить до штучного подрібнення державної влади на багато дрібних «гілочок влади». Підкреслимо, що таке роздрібнення стосується лише сфери, яку традиційно відносять до виконавчої влади, оскільки її функції (функції управління) є достатньо широкими; ідеї виділення окремих гілок влади в межах традиційної законодавчої чи судової галузей відсутні, хоча у рамках системи судочинства існують інституційно відокремлені спеціалізовані системи адміністративних та господарських судів.Підкреслимо, що в державі існують органи, які, здійснюючи функції управління, водночас володіють певною автономією [96, с.115] і не входять до системи органів, підпорядкованих Кабінету Міністрів України, маючи власну управлінську вертикаль. Дійсно, запропонованим В. Чиркіним чи О. Автономовим дефініціям відповідають не лише «контрольна» чи «виборча» влада, але й ніким не визнані сьогодні «антимонопольна влада» - система органів Антимонопольного комітету, передбачена частиною третьою статті 6 Закону «Про Антимонопольний комітет України» [719], чи «медіальна влада» - Національна рада з питань телебачення і радіомовлення (разом із своїми представниками в областях), яка є незалежним державним органом у сфері телерадіомовлення (частина перша статті 1 Закону «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» [810]); зрештою, така ідеологія може призвести до сумнівних уявлень про «фінансову» («грошову») владу, ієрархію якої очолює Національний Банк (див. [1179, с.86]). Деякі науковці відносять до центральних органів виконавчої влади, не підпорядкованих Кабінету Міністрів України, також Пенсійний фонд України [455, с.106], який має власну систему місцевих органів.
Незважаючи на існуючі пропозиції деяких дослідників «розмножити» галузі влади, ідея виходу за межі класичної тріади галузей влади в основному сприймається негативно. Як стримано зауважує В.
Шаповал, «спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, аніж ті, котрі є конституційно зумовленими, навряд чи є конструктивними... Конструювання будь-якої четвертої, п'ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей щодо удосконалення функціонування державного механізму» [1192, с.27]. А. Крусян вважає такий підхід «темпорально зайвим і необгрунтованим у світлі теорії і практики сучасного конституціоналізму» [464, с.346]. На думку І. Процюка, «будь-яке нарощування гілок влади, а значить, і функцій держави, - це не тільки ревізія класичної теорії, а й заперечення самого принципу поділу державної влади» [903, с.87]. З дещо інших позицій критикують ідею виборчої влади російські дослідники А. Зінов'єв та І. Поляшова [266, с.112].Хоча систему органів адміністрування виборів немає підстав розглядати як окрему гілку (галузь) державної влади, важливо підкреслити встановлений законом статус виборчих комісій (від Центральної до дільничної) як органів, не підпорядкованих іншим органам виконавчої влади. Незалежність (автономність) виборчих комісій як органів адміністрування виборів вважається важливою складовою європейських стандартів демократичних виборів (див. пункт ІІ.3.1.Ь Кодексу належної практики у виборчих справах [363, с.150]). Ступінь дотримання вимоги незалежності виборчих комісій може бути предметом лише політичних оцінок; проте за своїм змістом незалежність виборчих комісій є елементом системи стримувань і противаг - необхідною складовою загальноконституційного принципу поділу влади. Так, в Україні на виборчий процес чинить вплив законодавча влада, однак лише шляхом встановлення відповідного нормативного регулювання. Судова влада відіграє важливу роль у виборчому процесі як механізм розв'язання виборчих спорів, гарантія дотримання прав та інтересів суб'єктів виборчого процесу, забезпечення належного правозастосування. Водночас участь у виборчому процесі уряду та системи підпорядкованих йому органів виконавчої влади, як і децентралізованої адміністрації - органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування - мінімізована; до їх компетенції належить вирішення лише технічних питань організаційного та матеріально-фінансового забезпечення діяльності органів адміністрування виборів - виборчих комісій.
Внаслідок положення пункту 20 частини першої статті 92 Конституції нормативний вплив на регулювання виборчого процесу з боку Кабінету Міністрів та інших центральних органів виконавчої влади практично відсутній (за винятком окремих випадків організаційно-технічного плану). Судовий контроль щодо виборчих комісій за умови неприпустимості адміністративного втручання у їх діяльність забезпечує потрібний баланс гілок (галузей) влади в умовах присутності у виборчих правовідносинах ще одного повноважного суб'єкта - громадянина-виборця.Незважаючи на інституційну незалежність органів адміністрування виборів, основні функції виборчих комісій як організаторів виборів належать до кола функцій виконавчої влади. Певним підтвердженням цього є те, що, як вказує Венеціанська комісія, «у багатьох старих та усталених західних демократіях... вибори (та референдуми) організовуються спеціальною гілкою виконавчої влади, що перебуває у віданні Міністерства внутрішніх справ або Міністерства юстиції» [204, с.146]. Передання цих повноважень до виборчих комісій як органів, не підпорядкованих урядові, не змінює змісту функції держави, яка ними реалізується, а отже, юридичної природи відповідних органів. Таким чином, виборчі комісії як органи адміністрування виборів слід відносити до галузі (гілки) виконавчої влади1* [80, с.119].
Зауважимо, що у цьому випадку поняття «виконавча влада» слід розуміти широко - як сукупність усіх органів державної влади, які здійснюють адміністративні функції (організаційно-розпорядчу, регуляторну, функцію контролю в державному управлінні і т.п.), однак не законодавчу і не судову функції державної влади. Це дещо суперечить загальноприйнятому поняттю органів виконавчої влади як системи органів, підпорядкованих урядові; останнє базується на положенні частини першої статті 113 Конституції, відповідно до якого «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» [432]. При такому («вузькому») розумінні виконавчої влади дійсно може виникнути спокуса шукати місце державних органів, які не є органами законодавчої чи судової влади і не підпорядковані уряду, у самостійних «гілках влади».
Однак не треба забувати, що природа компетенції таких органів (їх організаційно-розпорядчих, контрольних чи регуляторних повноважень), по суті, зводиться до діяльності, в основному типової для виконавчої влади.Виходячи з обсягу компетенції системи виборчих комісій як органів адміністрування виборів, беручи до уваги їх повноваження забезпечувати підготовку та проведення виборів та додержання й однакове застосування законодавства про вибори не лише суб’єктами виборчого процесу, але й іншими органами виконавчої влади, підприємствами, закладами установами, організаціями, засобами масової інформації, тобто широким колом суб’єктів права, доходимо висновку про належність цих державних органів до галузі виконавчої влади (у її широкому розумінні). Водночас слід визнати, що виборчі комісії є специфічними («спеціальними», за визначенням законодавця) органами виконавчої влади з огляду на незалежність від інших органів виконавчої влади, тимчасовий характер більшості з них та спосіб формування їх складу.
Деякі науковці вважають виборчі комісії виборними органами (див. [405, с.93]). На думку О. Марцеляка, «виборність виборчих органів України полягає в особливому порядку формування та обмеженому строку їх повноважень» [512, с.350]. Вважаємо, що тимчасовість («обмежений строк повноважень») комісій не має відношення до виборності, яка мала б бути способом формування складу виборчих комісій. Однак існуючий спосіб комплектування виборчих комісій не можна назвати виборністю. Так, наприклад, стосовно членів Центральної виборчої комісії Конституція України кваліфікує його як призначення (пункт 21 частини першої статті 85 Конституції [432]). Стосовно членів окружних та дільничних комісій виборче законодавство не використовує термінів «обрати» чи «призначити»; в межах розпорядчого способу прийняття відповідних рішень Центральна виборча комісія застосовує формулу «включити до складу комісії» (див., наприклад, додатки до Постанови ЦВК № 1423 від 1 жовтня 2014 р. [802]), що не дає підстав говорити про виборність виборчих комісій чи їх членів.
18 У деяких країнах Латинської Америки організація виборів покладається на спеціально створені судові органи (див., наприклад, [1349]), хоча вони тоді отримують певну частку організаційних повноважень, невластивих судовій владі.
9.1.4.