ОБСЯГ ТА ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА КОДИФІКАЦІЇ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ

Опису пропонованої структури майбутнього акта, який має за мету кодифікувати виборче законодавство України, повинне передувати визначення обсягу матеріалу, який підлягає кодифікації.

Насамперед зазначимо, що розглядаємо кодифікацію виборчого законодавства як галузеву кодифікацію.

Стосовно співвідношення існування галузі законодавства та кодифікації відповідного нормативного матеріалу висловлюються достатньо суперечливі позиції. Так, наприклад, Т Коломоєць вважає, що, «як правило, кодифікований акт є джерелом певної галузі права» [397, с.31]. Вважаємо, що такого однозначного змістовного причинно-наслідкового зв'язку між кодифікацією та формуванням галузі законодавства немає; слушним є зауваження В. Бєлоновського, що «існують... галузі права, які в своїй основі не мають самостійного кодексу» [58, с.215], а значить, можна розглядати завдання кодифікації в межах такої «некодифікованої» галузі.

Вважаємо, що умови кодифікації певного нормативного масиву виникають тоді, коли відповідна галузь починає формуватися. Так, на думку Р. Кабріяка, «виникнення нових галузей права супроводжується їх кодифікацією» [284, с.160]. Науковець не стверджує при цьому, що кодифікація створює нову галузь. Проте можна стверджувати, що формування галузі права з властивою їй системою базових принципів та відносно відокремленим предметом регулювання тісно пов'язане з кодифікацією відповідних законодавчих актів, яка стає потребою, породженою фактичним формуванням (виокремленням) нової галузі.

При обговоренні предмета кодифікації, який близький за змістом до предмета галузі виборчого права, необхідно зробити певне зауваження стосовно уявлень про «комплексний» характер виборчого права, який дослідники часом переносять на систему виборчого законодавства «як комплексного інституту законодавства» [1061, с.34, 79-80].

Дійсно, правові норми, які регулюють виборчі правовідносини (тобто правовідносини, пов'язані з виборами), незважаючи на відмінності у конкретному предметі регулювання, формують певну єдність. Зокрема, свою «виборчу» специфіку мають такі правовідносини, які регулюються, взагалі кажучи, нормами, що походять з інших сфер (галузей, інститу­тів) права (конституційного, адміністративного, інформаційного, трудового, цивільного та ін.). Цим визначається специфічний характер виборчого права, яке «перетинається» за предметом регулювання із суміжними галузями та інститутами, і межу з якими ча­сом встановити важко. Однак якщо розглядати законодавство як джерело відповідних правових норм, подібна межа проводиться значно більш очевидним чином. По суті, такі «суміжні» норми регулюють не типові виборчі правовідносини, а відносини іншої правової природи (фінансові, інформаційні, адміністративні і т п.), які складаються на «периферії» виборчих правовідносин. Тому відповідні нормативні приписи, навіть якщо вони стосуються правовідносин, пов'язаних певним чином з виборами, не перестають належати до відповідної галузі законодавства; так, наприклад, питання бюджетного фі­нансування виборів в основному визначаються приписами бюджетного законодавства.

Таким чином, предметом приписів виборчого законодавства мають бути власне виборчі правовідносини. Отже, питання існує лише щодо обсягу законодавчого регу­лювання, тобто того, які саме правовідносини слід розглядати як виборчі, а отже, мають бути предметом регулювання приписами виборчого законодавства.

У цілому, правовідносини, які регулюються виборчим законодавством, виникають при проведенні усіх виборів, передбачених Конституцією України, - народних депутатів України, Президента України, а також місцевих виборів (тобто виборів депутатів Вер­ховної Ради АРК, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, старост); такі вибори іноді, хоча й не зовсім точно, називають «політичними».

Однак такого загального окреслення недостатньо; слід взяти до уваги слушне за­уваження: «при кодифікації окремих галузей права слід чітко визначити, які законодавчі акти мають бути опрацьовані» [1016, с.145].

З одного боку, треба вирішити, чи доцільно включати у предмет кодифікації вибор­чого законодавства усе, що має відношення до виборів?

На думку Д. Ковриженка, «кодифікація всіх положень, пов’язаних із виборами, є неможливою - певні питання все одно мають регулюватися окремими законами» [124, с.4]. З цією думкою у певному сенсі можна погодитися, якщо мова йде про суміжні законо­давчі акти: як ми вже зазначали вище, не лише питання кримінальної та адміністративної відповідальності чи судового розгляду виборчих спорів, але й низка інших аспектів, що більшою мірою відносяться до суміжних сфер регулювання, має залишитися за межами кодифікації виборчого законодавства. Виключення із предмета кодифікації нормативного матеріалу, який регулює суміжні (а не власне виборчі) правовідносини, тобто правовід­носини, які виникають і можуть існувати не в безпосередньому зв’язку з підготовкою і проведенням виборів (наприклад, щодо здійснення повноважень органами публічної влади чи діяльності засобів масової інформації), є природним. Проте інший можливий аспект цієї проблеми полягає в тому, чи у сфері виборчого законодавства (яке регулює виборчі правовідносини) кодифікований акт має бути єдиним законодавчим актом, чи деякі питання мають бути виключені з предмета кодексу і залишені для регулювання спеціальними законами. Вище ми вже дали відповідь на це питання на користь єдиного кодифікованого акта, який би максимально повно регулював усі виборчі правовідносини.

Ідею часткової кодифікації виборчого законодавства також обстоює О. Богашов, вва­жаючи хибним «уявлення, що кодекс повинен обов’язково охоплювати усі правові норми певної галузі або правового інституту».

Такий підхід не можна визнати достатньо послідовним. Насамперед зауважимо, що до предмета «Виборчого процесуального кодексу» науковцем пропонується відне­сти регулювання правового статусу (права, свободи та обов’язки) суб’єктів виборчого процесу, територіальної організації виборів, списків виборців, тобто інститутів, радше матеріальних за своїм характером. Водночас дослідник не зауважує, що регулювання виборчої системи в її матеріальному аспекті виборче законодавство у кращому випадку лише декларує (див., наприклад, частину третю статті 1 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]), а, наприклад, у Законі «Про вибори Президента України» таке «матеріальне» визначення виборчої системи взагалі відсутнє. Законодавча конкретизація виборчої системи здійснюється саме через процедурні норми, які регулюють, зокрема, висування кандидатів та встановлення результатів виборів. Взагалі кажучи, критично оцінюючи пропозицію виокремлення процесуальної частини виборчого права, слід мати на увазі обґрунтоване твердження В. Федоренка, що «переважна більшість основних ін­ститутів конституційного права України об'єднують у своєму складі як матеріальні, так і процесуальні норми конституційного права» [1135, с.93]. У більш загальному контексті І. Суходубова зазначає: «Матеріальні і процесуальні приписи об'єднані єдністю принци­пів, сферою правового регулювання, а також кінцевими цілями правового регулювання» [1092, с.23].

З іншого боку, існує низка пропозицій щодо розширення предмета регулювання майбутнього виборчого кодексу. Так, В. Погорілко розглядав можливість розробки не лише Виборчого кодексу, але й «Кодексу України про вибори і референдуми» [126, с.10]. Розвиваючи цю позицію, В. Федоренко пропонує ідею «розроблення єдиного кодифіко­ваного акта, який би урегулював не тільки виборчі правовідносини у їх вузькому розу­мінні, а й усі конституційно-правові відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народного суверенітету в Україні» [1132, с.23]. М. Ставнійчук пропонує обґрунтування такого розширеного підходу, виходячи із «широкого розуміння виборчого права» як сис­теми норм, «котрі регулюють відносини, що виникли у зв'язку з проведенням виборів і референдумів як основних форм безпосереднього народовладдя» [195, с.507]. Думку про необхідність єдиного кодифікаційного акта, який охоплював би як виборче законодавство, так і законодавство про референдуми, висловлювали й інші науковці [161, с.158; 1085, с.34]. Іноді предмет регулювання Виборчого кодексу пропонується розширити ще більше. Зокрема, на думку І. Коліушка, такий кодифікований акт «має регулювати партії, вибори та референдуми» [394].

Вважаємо такий розширений підхід нераціональним. Справа не лише в тому, що подібність між виборами і референдумом досить поверхова, а їх відмінності є глибокими з огляду на принципово різну роль цих двох суспільно-політичних інститутів у функціо­нуванні держави^[1066].

Зазначимо, що попередньо (не без впливу російського виборчого законодавства) нами була здійснена невдала спроба з єдиних позицій підійти до регулювання як виборів, так і референдумів^[1067] (див. проект Закону «Про гарантії виборчих прав громадян» [892]). Проте основною причиною неможливості їх об'єднання як єдиного предмета регулювання за­лишається те, що надто багато питань, у тому числі доктринального розуміння багатьох аспектів референдуму, все ще є дискусійними не лише в Україні, чому сприяє достатньо суперечлива практика референдумів останніх років у Великій Британії, Нідерландах, Туреччині та деяких інших європейських державах.

Таким чином, конкретної відповіді вимагає питання: який саме нормативний матеріал підлягає кодифікації, консолідації в єдиний законодавчий акт? Пропонуючи відповідь на це питання, виходимо з нашого досвіду розробки проектів Виборчого кодексу України [875; 878].

У рамках запропонованого нами підходу кодифікації підлягають передусім п'ять виборчих законів (див. підрозділ 10.4.4) з урахуванням міжнародних виборчих стандар­тів (у тому числі позицій Венеціанської комісії та рішень ЄСПЛ), окремих положень підзаконних актів (в основному постанов ЦВК) і правових позицій Конституційного Суду України та адміністративних судів. Що ж стосується законодавчого регулювання референдумів, вважаємо, що воно має (принаймні поки що) залишитися поза межами кодифікації виборчого законодавства.

Предмет та обсяг кодифікації тісно пов'язаний із назвою кодексу. Вітчизняні науковці не приділяють цьому питанню значної уваги. Проте, як підкреслює Р. Кабріяк, «мова йде далеко не про безневинне питання, незважаючи на те, що найменування кодексу само по собі, як виглядає, позбавлене прямої юридичної сили» [284, с.349]. Науковець посилається на позицію французького правознавця Ж. Карбоньє, який стверджував, що «заголовок кодексу... має філософську цінність, тому що є вираженим назовні узагальненим відно­шенням законодавчого письма до реальності, маючи на увазі фрагмент реальності фізичної, соціальної, людської» (див. [284, с.350]). О. Рогач слушно зазначає: «Заголовок [кодексу] повинен достатньо чітко, точно, лаконічно і правильно відобразити предмет, тематику кодифікаційного акту. У цілому заголовок повинен виконувати наступні взаємозумовлені та взаємопов'язані функції: називну, інформативну та орієнтаційно-нормативну, систе­матизуючу та облікову» [982, с.14].

Вважаємо, що назва кодексу повинна бути, по-перше, лаконічною (а значить, зруч­ною у вживанні), а по-друге, відображати об'єкт і предмет кодифікації (межі охоплення кодексом). У зв'язку з другою позицією не може йти мова про «Кодекс законів про вибо­ри і референдуми» (зрештою, вважаємо дещо архаїчною історично виправдану раніше формулу «кодекс законів», яка може наводити на думку, що кодекс складається з окремих законів). Виходячи з розуміння значення назви кодифікованого акта та базуючись на описаному вище баченні предмета кодифікації виборчого законодавства, вважаємо бе­зальтернативною коротку і вже традиційну назву майбутнього акта - «Виборчий кодекс України», а не «Кодекс про вибори» чи «Кодекс виборчого законодавства». Зрештою, саме така лаконічна і чітка назва прийнята для відповідних кодифікованих актів у більшості держав, де такі акти існують.

Однак, хоча питання референдуму не повинні регулюватися виборчим кодексом, в окремих розділах необхідно залишити окремі положення, що стосуються референдумів. Це перш за все стосується повноважень Центральної виборчої комісії щодо ініціювання та організації всеукраїнських референдумів: повнота регулювання обсягу повноважень ЦВК, забезпечена чинним Законом «Про Центральну виборчу комісію», повинна бути збережена і не може бути повністю віднесена до предмета Закону «Про всеукраїнський референдум», тим більше у його чинній редакції. Подібні міркування стосуються і положень чинного Закону «Про Державний реєстр виборців», якими передбачається використання його для складання списків громадян-виборців, які мають право голосу на референдумах; без цих положень регулювання завдань і функцій Державного реєстру виборців було б фрагментарним.

Враховуючи необхідність новелізації (чи навіть реформування) виборчого законо­давства, у процесі його кодифікації доцільно провести критичну оцінку також і наявних законопроектів, що перебувають чи перебували на розгляді Верховної Ради України; окремі ідеї цих законопроектів заслуговують на те, щоб бути врахованими при розробці проекту Виборчого кодексу України.

Окрім розмежування виборчого та референдного права, при кодифікації виникає проблема «перетину галузей, їх накладання у деяких місцях одна на одну» [284, с.429] у зв'язку з так званими «суміжними» предметами регулювання, Вище ми вже відзначили роль «суміжного законодавства» у регулюванні виборчих правовідносин, підкресливши його субсидіарний характер. У більшості випадків неважко розділити власне виборчі правовідносини від тих, які належать до предмета суміжних галузей права. Частково таке регулювання має здійснюватися виборчим законодавством^[1068]; однак більш раціональним є розміщення таких приписів у відповідному галузевому законодавчому акті із супрово­дженням відсильною нормою у виборчому законі.

За спостереженням Р. Кабріяка, «перетин галузей» має місце найчастіше «між правовими нормами, що належать певній галузі, та санкціями за їх невиконання, чи порядком їх [судового] застосування, що відноситься вже до сфери регулювання відпо­відно кримінального права чи права процесуального» [284, с.429]. Тому, звертаючись до предмета кодифікації виборчого права, не можна погодитися в повному обсязі з пози­цією М. Рябця щодо того, що «норми застосування цього [виборчого] законодавства, як і норми, що передбачають відповідальність за його порушення, повинні бути зібрані в єдиному нормативному акті з тим, щоб уникнути розбіжностей і неузгодженостей при їх застосуванні» [991, с.79].

Зазначимо, що подібний підхід частково реалізовано у польському Виборчому кодексі [1380], розділ ІХ якого «Карні приписи» містить склади низки виборчих правопорушень (як злочинів, так і проступків) і встановлює відповідні санкції (штраф, арешт, обмежен­ня чи позбавлення волі). Однак, з огляду на те, що Кримінальний кодекс Польщі також містить розділ «Злочини проти виборів та референдумів», таке законодавче розв'язання критикується польськими правознавцями як суперечливе і непослідовне [1381, 8.959-960]. Вітчизняним правознавцям також слід враховувати принципову позицію кримінального права, відповідно до якої особа може бути притягнута до кримінальної відповідальності лише за вчинення злочину, передбаченого Кримінальним кодексом України^[1069] (частина перша статті 2 КК України [461]).

Вважаємо, що опис тих виборчих деліктів, які можуть бути кваліфіковані як злочини чи адміністративні правопорушення (кримінальні проступки), повинен бути розділений між виборчим кодексом (як кодексом галузевим) та відповідними карними кодексами (Кримінальним чи Кодексом про адміністративні правопорушення відповідно). Положення виборчого кодексу мають визначати природу (зміст) діянь, які складають правопорушен­ня відповідного типу, та контекст їх вчинення (зокрема, підстави для оцінки суспільної небезпеки подібних діянь), тоді як кваліфікація складів таких злочинів (правопорушень) та зміст відповідних санкцій має бути віднесений до предмета регулювання відповідними карними кодексами.

Водночас слід зауважити, що не всі виборчі правопорушення можуть бути ква­ліфіковані як злочини чи адміністративні правопорушення; значну їх частину можна охарактеризувати як конституційно-правові порушення. Відповідні санкції конститу­ційно-правової відповідальності не повинні виноситися до окремого нормативного акта, а мають міститися безпосередньо у виборчому кодексі. Проте специфіка таких санкцій ставить юридико-технічну проблему: чи така санкція разом із іншими складовими від­повідної норми (гіпотезою та диспозицією) має бути викладена у вигляді окремої статті, чи вона може міститися у переліку інших заходів з подібними наслідками. У виборчому законодавстві традиційно застосовується другий підхід; його прикладом може бути перелік підстав дострокового припинення повноважень члена виборчої комісії (див., наприклад, частину третю статті 27 Закону «По вибори народних депутатів України» [734]), деякі з яких є ініціативними (організаційними) чи дискваліфікаційними, і лише підстави, передбачені пунктами 9 та 10 зазначеної частини, містять склад правопорушен­ня і встановлюють конституційно-правову санкцію [557, с.182]. Вважаємо, що з мотивів зручності користування нормативно-правовим актом такий підхід, заснований на єдності наслідків застосування різних підстав (дострокове припинення повноважень), має бути збережений і при кодифікації.

Розмежування між різними нормативними актами необхідне також стосовно порядку розгляду виборчих спорів адміністративним та судовим шляхом. Оскільки адміністра­тивний шлях вирішення виборчого спору реалізується у діяльності виборчих комісій, ці питання мають бути врегульовані виборчим кодексом. Що ж стосується судового шляху, існування Кодексу адміністративного судочинства України як єдиного нормативного акта, який визначає судові процедури адміністративного процесу, виключає можливість регулювання відповідних процесуальних правовідносин поза його межами^[1070].

Проблема «перетину галузей» найбільш природно розв’язується через систему посилань на інші нормативні акти. Технічне, однак важливе питання, яке виникає при цьому, стосується форми посилання - загального (наприклад, «в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України») чи конкретного (з вказівкою на статті іншого нормативного акта). Другий спосіб істотно полегшує не лише пошук відповідної норми, але й розуміння, які саме положення іншого акта має на увазі відсильна норма; проте такий підхід вимагає високої уваги законодавця щодо забезпечення узгодженості відповідних норм двох актів при внесенні змін до одного з них. Перший підхід більш «безпечний» у тому сенсі, що нечутливий до змін у суміжному законодавстві (саме він застосовується у більшості випадків в Україні), проте страждає надмірною абстрактністю і, як наслідок, недостатньою визначеністю, а тому незручний для користувачів.

Нарешті, потрібно визначитися, чи у виборчому кодексі мають кодифікуватися лише положення виборчих законів, чи також і підзаконні акти (тобто акти нижчої юридичної сили порівняно з законом)? Деякі дослідники вважають, що кодифікація повинна бути «упорядкуванням нормативного матеріалу, що міститься в нормативних актах різної юридичної сили» [110, с.110]. Проте слід взяти до уваги, що включення положень підза- конних актів у систематизований документ при збереженні їх юридичної сили передбачає використання лише такого способу систематизації, як інкорпорація. Як відомо, «під інкорпорацією розуміють об’єднання за спеціальними ознаками однакових або різних нормативних актів в один збірник, видання», і лише в окремих випадках норми різної юридичної сили (які походять від законів та підзаконних актів відповідно) можуть зу­стрічатися і в консолідованих актах^[1071] [1016, с.167, 170].

Прийняте в Україні розуміння кодифікації виключає такі можливості: відповідно до вітчизняної правової доктрини, кодекс є законом, і його приписи мають юридичну силу, принаймні не нижчу, аніж у інших законів. Однак при кодифікації можливе включення окремих положень чинних підзаконних актів до кодифікованого акта, якщо розробники кодексу вважають це за доцільне^[1072], зокрема, з метою заповнення прогалин; слід лише мати на увазі, що внаслідок цього юридична сила відповідних приписів зростає до рівня сили приписів закону.

Вище ми вже зазначали, що окремі положення підзаконних актів у сфері регулюван­ня виборів (особливо актів ЦВК) доцільно включати до нормативного матеріалу, який підлягає кодифікації; це відповідає ідеології, закладеній пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції.

10.6.