СТРУКТУРА ПРОЕКТУ ВИБОРЧОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ

Питання структури кодифікаційного акта ми розуміємо в широкому сенсі; ця проблема включає і загальну побудову акта (пандектну чи інституційну), і конкретну структуру його складових (книг, глав, розділів), а також певні особливості юридичної техніки (структура статей, місце дефініцій, ступінь деталізації регулювання і т.

Наступне завдання процесу кодифікації (після визначення обсягу кодифікованого матеріалу) полягає у розробці структури кодексу, тобто системи та послідовності викладу нормативного матеріалу. За образним висловом Р. Кабріяка, «у загальному плані [кодексу] міститься душа будь-якої кодифікації, оскільки його не можна відділити від самої ідеї раціоналізації права» [284, с.361].

Перший крок у вирішенні проблеми «плану» кодексу полягає у виборі загальної схеми його структури - пандектної чи інституційної. Як відомо, за пандектної системи викладу нормативного матеріалу правові норми розміщуються послідовно за принци­пом «від загального до окремого». Такий підхід завжди базується на системі спільних принципів відповідної галузі, які викладаються явно і служать основою для розбудови структури кодифікованого акта. Для пандектної системи побудови кодексу характерною є наявність «загальної частини».

При інституційній системі викладу нормативного матеріалу правові норми гру­пуються за предметом правового регулювання (однорідними правовідносинами), що відповідає поділу матеріалу на окремі інститути. Загальна частина при цьому відсутня, а узагальнені норми викладаються у рамках окремих інститутів^[1073]. Зазначимо, що відсут­ність загальної частини при інституційній побудові кодексу часто викликає незручності в правокористуванні.

Реальні кодифікації часто поєднують обидва підходи. При цьому в основу кладеться пандектна система з її поділом кодифікованого акта на «загальну» та «особливу» частини; водночас в межах цих частин, а особливо в «особливій» частині, виклад нормативного матеріалу здійснюється за інституційним підходом.

У науковій літературі поширена думка, яка надає абсолютну перевагу пандектній побудові. Так, на думку Т Коломоєць, «для вітчизняної правової науки є характерним умовний поділ будь-якої галузі права на Загальну та Особливу частини» [397, с.31]. Деякі правознавці навіть абсолютизують вимоги до змісту цих двох частин. Так, ствер­джується, що «загальна частина нормативного акта містить фундаментальні положення (завдання, принципи, нормативні узагальнення, визначення понять..., інші вихідні нормативні положення, які характеризуються високою узагальненістю, комплексністю, підвищеною стабільністю і становлять правову основу застосування норм Особливої частини. В Особливій частині нормативного акта містяться норми, що визначають вид і міру (правила) можливої та неможливої поведінки (юридичні права та обов'язки), вид і міру негативних наслідків за можливі порушення правових норм (юридичну відпові­дальність)» [1016, с.120]. Д. Чухвичов стверджує, що галузеві кодекси повинні містити дві частини: «Перша частина (яку в чинних кодексах за традицією звичайно називають загальною) слугує для вираження загальних положень, єдиних для всієї галузі права. Друга складова галузевого кодексу (її часто ще називають особливою частиною) містить у собі безпосередні приписи щодо поведінки учасників правовідносин. Викладаються ці приписи з використанням казуального способу» [1183, с.226, 227].

Зауважимо, що такий дефінітивний опис співвідношення змісту загальної та особли­вої частин кодексу, побудованого за пандектною системою, є надмірно обмежувальним і заснованим на надмірній і невиправданій абсолютизації класичної структури Криміналь­ного кодексу (особливо в тому, що стосується опису змісту особливої частини).

Тим не менше вважаємо, що оптимальним шляхом побудови змісту проекту вибор­чого кодексу має бути використання пандектної структури з обов'язковим виокремленням загальної частини.

Такий підхід знаходить свою підтримку у науковій літературі. Так, Д. Вергелес вва­жає, що «формою прояву кодифікаційної діяльності, як найскладнішої й досконалішої форми систематизації законодавства, є створення єдиного юридично і логічно цілісного, внутрішньо узгодженого нормативно-правового акта. Він у своїй структурі, як правило, має загальну частину, в якій знаходять відображення галузеві принципи, що визначають характер і зміст даної галузі права в цілому» [119, с.13]. На думку М. Малишка, «до За­гальної частини [виборчого кодексу] увійдуть міжнародні та конституційні положення щодо виборчих прав громадян та їх прав щодо участі в управлінні державними справами, виборчі принципи, системи та ряд інших загальних положень. Особлива частина може складатися з окремих розділів, у яких мають знайти місце особливості організації та проведення виборів та референдумів різного рівня» [507, с.110].

Деякі дослідники пропонують більш детальний зміст загальної та особливої частин. Так, М. Рябець вважає, що «положеннями Загальної частини Виборчого кодексу мають бути врегульовані: основні засади і принципи виборів; система, порядок утворення, правовий статус виборчих комісій та осіб, які входять до їх складу; організація роботи виборчих комісій; порядок утворення виборчих дільниць; порядок складання й уточнення списків виборців; організація голосування на виборах; порядок встановлення підсумків і результатів виборів; статус спостерігачів на виборах; порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій і вирішення інших спорів; відповідальність учасни­ків і суб'єктів виборчого процесу за порушення законодавства про вибори; фінансове й матеріально-технічне забезпечення виборів.

На думку В. Нестеровича, «структурно Виборчий кодекс повинен складатися із двох частин:

I. Загальної частини - має визначати спільні засади щодо проведення різних виборів в Україні: 1) види виборів та порядок обчислення строків при їх проведенні; 2) загальні принципи виборчого права; 3) засади, етапи, суб'єктів виборчого процесу та гарантії їх діяльності; 4) систему та порядок утворення виборчих округів та виборчих дільниць;

5) систему виборчих комісій, порядок їх утворення, склад, повноваження та припинення діяльності; 6) порядок ведення Державного реєстру виборців; 7) засади інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації; 8) фінансування і матеріаль­но-технічне забезпечення підготовки та проведення виборів; 9) порядок голосування та встановлення результатів виборів; 10) порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються виборів.

II. Особливої частини - має встановлювати особливості при проведенні кожного виду виборів: виборів Президента України, виборів народних депутатів України та міс­цевих виборів. До числа специфічних рис, які притаманні окремим видам виборів, варто віднести: 1) вид виборчої системи, за якою проводяться вибори; 2) строки та підстави проведення виборів; 3) порядок висування та реєстрації кандидатів, а також їх довірених або уповноважених осіб; 4) особливості територіальної організації виборчого процесу та діяльності виборчих комісій; 5) особливості фінансування виборів; 6) особливості голо­сування та встановлення результатів виборів; 7) інші особливості та виборчі процедури, які застосовуються на тому чи іншому виді виборів» [566, с.76-77].

Зазначені переліки предметів регулювання, віднесених до загальної чи особливої частин, можна критикувати. Так, наприклад, система виборчих округів не може бути спільною для загальнонаціональних та місцевих виборів, оскільки істотно залежить від території проведення виборів та відповідної виборчої системи, а отже, мала б регулюва­тися положеннями Особливої частини. Тим не менше в основному цитовані пропозиції заслуговують на увагу.

Проте не всі науковці підтримують пандектну побудову майбутнього виборчого кодексу. О. Ковальчук, поділяючи доцільність прийняття виборчого кодексу, пропонує: «бажано, щоб його структура відповідала кількості стадій виборчого процесу України з урахуванням особливостей кожного з видів виборів» [354, с.72]. Таку пропозицію, засновану на перебільшенні ролі етапів у структурі виборчого процесу, слід визнати неприйнятною. Побудова структури відповідно до стадій (етапів) виборчого процесу не реалізується і в чинних виборчих законах; навіть у рамках загальної пандектної кон­струкції виборчого кодексу більш адекватним є внутрішнє інституційне (а не стадійне) структурування нормативного матеріалу.

Виборчі кодекси (чи інші кодифіковані акти) різних держав мають різну структуру, однак пандектна більш поширена. Хоча обсяг і предмет регулювання загальних частин у них істотно відрізняються, відповідна частина міститься у виборчих кодексах Азербайджа­ну [1326], Албанії [1328], Болгарії [1325], Грузії [275], Молдови [1302], Польщі^[1074] [1380], Акті про вибори Швеції [1449], Конституційному законі про вибори Казахстану [413]. Водночас цілком інституційну структуру мають виборчі кодекси Бельгії [1330], Франції [1299], Акт про вибори Канади [1259], Акт про представництво народу Сполученого Ко­ролівства [1427]. По суті інституційну структуру має Виборчий кодекс Білорусі [276]; за оцінкою білоруських правознавців, «низка прийнятих у Білорусі кодексів (у т.ч. Виборчий) не є такими у справжньому сенсі, оскільки вони створені шляхом простого укрупнення нормативно-правових актів та посилення зв'язків у відповідних масивах без належної змістовної та наукової переробки.

Російські дослідники також пропонують пандектну побудову майбутнього виборчого кодексу Російської Федерації (див. [492]); щоправда, Т. Кашаніна при цьому пропонує, щоб такий кодекс складався з трьох частин: «Загальної, Особливої (Процедурної) і Проце­суальної»; остання частина мала б регулювати розгляд виборчих спорів [297, с.319-324].

Очевидні переваги пандектної побудови для галузевої кодифікації у випадку виборчого кодексу підкріплюються особливістю структури чинних виборчих законів України, які обов'язково містять перший розділ, присвячений загальним засадам, які за своїм змістом є особливо важливими порівняно з іншими положеннями. Р. Кабріяк вказує на залежність значення норми від її розміщення у тексті кодексу: «Порядок розміщення в тексті кодек­су одних норм відносно інших використовується також як аргумент для обґрунтування пріоритету положень, розміщених ближче до початку кодексу» [284, с.373]. Найбільш очевидною є пріоритетність положень, які є галузевими принципами чи розкривають зміст таких принципів. Саме тому їх, як правило, розміщують у перших розділах кодексу.

Саме цими міркуваннями обґрунтовується, що усі проекти Виборчого кодексу Укра­їни, які вносилися на розгляд Верховної Ради України, по суті, мали пандектну структуру (див. [873; 874; 876; 877]). Цей же підхід використаний в обох проектах Виборчого кодексу України, розроблених під керівництвом автора^[1075] [875; 878].

Однак відкритим залишається питання щодо конкретного змісту загальної частини проекту Виборчого кодексу України. Окрім обов'язкового включення основних принципів виборчого права, необхідно визначити, який саме нормативний матеріал тих розділів, які є типовими (спільними) для окремих виборчих законів, потрібно включити до загальної частини й описати в категоріях та поняттях, спільних для усіх виборів, а який є настільки специфічним, що не може бути викладений у спільних категоріях і потребує залишення в особливій частині як характерний лише для відповідного конкретного типу виборів. Таку специфіку демонструють передусім складові виборчих систем, які застосовуються на тих чи інших виборах^[1076].

Як практика, так і пропозиції науковців демонструють широку різноманітність варі­антів такого розподілу нормативного матеріалу між загальною та особливою частинами. Тому при виробленні позиції з цього приводу об’єктивно можуть існувати дві протилежні тенденції.

З одного боку, природне намагання знайти якомога більше загальних положень, більш-менш спільних для усіх типів виборів, і віднести їх до загальної частини кодексу. Це цікаво з доктринальної точки зору, оскільки підкреслює єдність галузі виборчого права, закріплює уніфікованість регулювання. Однак при цьому в рамках кожного інсти­туту залишаються окремі положення, які мають специфічний характер, а отже, повинні бути віднесені до особливої частини. Це може спричинити незручності у користуванні кодексом, оскільки цілісне регулювання певної групи правовідносин буде розділене між двома різними частинами (розділами), розміщеними у тексті достатньо далеко одне від одного. З іншого боку, для забезпечення цілісного регулювання інститутів, що відносяться до конкретного типу виборів, з’являється тенденція якомога повніше і чіткіше виписати положення особливої частини; при цьому виникає небезпека настільки збіднити загаль­ну частину, що її існування фактично втрачатиме сенс (див. [319, с.70-71]). Між цими тенденціями слід шукати компроміс.

Виходячи з авторського досвіду робіт з кодифікації виборчого законодавства України у 2008-2015 роках, пропонуємо загальну побудову проекту Виборчого кодексу України.

Приймаючи за основу пандектний підхід до кодифікації, вважаємо за необхідний поділ нормативного матеріалу на Загальну й Особливу частини. Наявність Загальної частини слугує не лише для закріплення засад законодавчого регулювання усіх типів виборів, але й досягнення максимально можливої уніфікації такого регулювання.

Однак Особлива частина не може бути єдиною: особливості регулювання загальнона­ціональних і місцевих виборів істотно відрізняються. Тому пропонується поділ Особливої частини на дві книги, присвячені відповідно загальнонаціональним та місцевим виборам.

Отже, на найбільш загальному рівні проект Виборчого кодексу передбачає поділ на три книги:

Книга перша. Загальна частина

Книга друга. Загальнонаціональні вибори

Книга третя. Місцеві вибори

Внутрішня побудова кожної з книг, взагалі кажучи, ґрунтується на інституційному підході, однак має свою специфіку. Кожна книга внаслідок достатньо широкого обсягу повинна ділитися на підрозділи принаймні двох рівнів. Відповідно до вітчизняної традиції побудови кодифікованих актів, вищим рівнем структурування пропонується вважати глави, які, у свою чергу, складаються з розділів. При цьому вважаємо за доцільне застосувати наскрізну нумерацію глав і розділів.

Структура Книги першої, на наше переконання, повинна в основному відображати загальну інституційну побудову виборчого права, а отже, може базуватися на усталеній структурі чинних виборчих законів, включаючи інститути, спільні для всіх типів вибо­рів. Без сумніву, вся кодифікація виборчого законодавства і, зокрема, Книги першої має здійснюватися шляхом покладення в основу фундаментальних принципів виборчого права. Звідси впливає така її побудова:

Книга перша. Загальна частина

Глава І. Загальні засади виборів

Розділ І. Типи і види виборів

Розділ ІІ. Основні принципи виборчого права

Розділ ІІІ. Виборчий процес

Розділ IV. Територіальна організація виборів

Глава ІІ. Органи адміністрування виборчих процесів

Розділ V. Виборчі комісії

Розділ VI. Центральна виборча комісія

Розділ VII. Формування складу, повноваження та форми діяльності інших виборчих комісій

Розділ VIII. Попередня підготовка членів виборчих комісій

Глава ІІІ. Реєстрація виборців. Списки виборців

Розділ ІХ. Загальні засади Державного реєстру виборців

Розділ Х. Ведення Державного реєстру виборців

Розділ ХІ. Списки виборців

Розділ ХІІ. Зміна місця голосування без зміни виборчої адреси

Глава IV. Фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборів

Розділ ХІІІ. Бюджетне фінансування виборів

Розділ XIV. Виборчі фонди суб'єктів виборчого процесу

Глава V. Інформаційне забезпечення виборів та передвиборна агітація

Розділ XV. Інформаційне забезпечення виборів

Розділ XVI. Передвиборна агітація

Глава VI. Підготовка і проведення голосування та підрахунку голосів виборців

Розділ XVII. Офіційні спостерігачі

Розділ XVIII. Виборчі бюлетені

Розділ ХІХ. Підготовка та проведення голосування виборців

Розділ ХХ. Підрахунок голосів та встановлення підсумків голосування Розділ ХХІ. Зберігання виборчої документації

Глава VII. Оскарження порушень виборчого законодавства

Розділ ХХІІ. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються виборчого процесу, та результатів виборів

Розділ ХХІІІ. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності Центальної виборчої комісії, територіальних виборчих комісій та органів Державного реєстру виборців поза виборчим процесом

Книги Особливої частини, які стосуються загальнонаціональних та місцевих виборів, теж мають будуватися за інституційним принципом; вони повинні містити законодавчі положення, зміст яких специфічний для відповідних виборів, а отже, такі положення не можуть бути включені до Загальної частини (Книги першої). Проте їх специфіка визнача­ється передусім типом виборів, що й визначає структуру цих частин: глави мають відпо­відати типу виборів, а розділи - відповідним інститутам виборчого права. У зв'язку з цим структура обох глав дуже подібна; принципова відмінність полягає лише у необхідності розділу, який передбачає особливості позачергових виборів народних депутатів України^[1077].

На цій підставі до Книги другої входять лише дві глави, які присвячені виборам Президента України та виборам народних депутатів України; ця книга має таку структуру:

Книга друга. Загальнонаціональні вибори

Глава VIII. Вибори Президента України

Розділ XXIV. Загальні положення стосовно виборів Президента України Розділ XXV. Висування та реєстрація кандидатів на пост Президента України Розділ XXVI. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах Президента України

Розділ XXVII. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів Президента України

Глава IX. Вибори народних депутатів України

Розділ XXVIII. Загальні положення стосовно виборів народних депутатів України Розділ XXIX. Висування та реєстрація кандидатів у народні депутати України Розділ XXX. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах народних депутатів України

Розділ XXXI. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів народних депутатів України

Розділ XXXII. Особливості підготовки позачергових виборів народних депутатів України

Структура Книги третьої аналогічна до описаної вище структури Книги другої, про­те враховує наявність більшої кількості типів місцевих виборів. По суті, Конституцією передбачено проведення десяти типів місцевих виборів:

1) вибори депутатів представницького органу Кримської автономії^[1078];

2) вибори депутатів сільської ради;

3) вибори депутатів селищної ради;

4) вибори депутатів міської ради;

5) вибори депутатів районної у місті ради

6) вибори сільського голови;

7) вибори селищного голови;

8) вибори міського голови;

9) вибори депутатів районної ради;

10) вибори депутатів обласної ради.

Крім того, стаття 14¹ Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» додатково запроваджує вибори старости у селах, селищах, які увійшли до складу об’єднаних громад [807].

Зауважимо, що немає необхідності виокремлювати у Книзі третій десять глав (за числом типів місцевих виборів); деякі з цих виборів достатньо подібні за своєю сутністю та організацією, що дозволяє регулювати їх проведення єдиним чином. Найбільш при­родно за критерій такого спільного підходу до регулювання обрати запропоновану для таких виборів виборчу систему; остання частково залежить від конституційної природи або статусу відповідного виборного органу (виборної посадової особи). Тому вважаємо небажаним об’єднання спільним регулюванням виборів депутатів міської ради (яка належить до основних представницьких органів місцевого самоврядування відповідно до статті 140 Конституції [432] і, відповідно до частини першої статті 141 Конституції, обирається територіальною громадою) та районних і обласних рад^[1079] (які, відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції, є органами, «що представляють спільні інтереси територіальних громад»). Застосування різних виборчих систем для виборів депутатів сільських, селищних, міських (невеликих міст), та виборів міських (великих міст) район­них у містах рад (мажоритарної та пропорційної відповідно) також має наслідком істотні особливості правового регулювання таких виборів, а отже, відведення їм різних глав у структурі Книги третьої. Водночас застосування виборчої системи абсолютної більшості для виборів міських голів великих міст (порівняно з системою відносної більшості для виборів голів територіальних громад в інших випадках) не породжує принципових від­мінностей (за винятком особливостей встановлення результатів виборів), які б вимагали розділити відповідне нормативне регулювання на різні глави. Відсутність принципових відмінностей дозволяє також одною главою (з мінімальними особливостями) регулювати вибори сільських, селищних старост та сільських, селищних, міських голів.

Стосовно внутрішньої (інституційної) структури відповідних глав Книги третьої зауважимо, що вона може повністю повторювати структуру глав Книги другої (зокрема, глави, присвяченої виборам Президента України).

З урахуванням наведених міркувань пропонується така структура Книги третьої:

Книга третя. Місцеві вибори

Глава Х. Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Розділ XXXIII. Загальні положення стосовно виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Розділ XXXIV. Висування та реєстрація кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Розділ XXXV. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Розділ XXXVI. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Глава XI. Вибори депутатів сільських, селищних, міських (невеликих міст) рад

Розділ XXXVII. Загальні положення стосовно виборів депутатів сільських, селищних, міських (невеликих міст) рад

Розділ XXXVIII. Висування та реєстрація кандидатів у депутати сільських, селищних, міських (невеликих міст) рад

Розділ XXIX. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах депутатів сільських, селищних, міських (невеликих міст) рад

Розділ XL. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів депутатів сільських, селищних, міських (невеликих міст) рад

Глава XII. Вибори депутатів міських (великих міст), районних у містах рад

Розділ XLI. Загальні положення стосовно виборів депутатів міських (великих міст), районних у містах рад

Розділ XLII. Висування та реєстрація кандидатів у депутати міської (великого міста), районної у місті ради

Розділ XLIII. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах депутатів міських (великих міст), районних у містах рад

Розділ XLIV. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів депутатів міських (великих міст), районних у містах рад Глава ХШ. Вибори сільських, селищних, міських голів, старост

Розділ XLV. Загальні положення стосовно виборів сільських, селищних, міських голів, старост

Розділ XLVL Висування та реєстрація кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости

Розділ XLVH. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах сільських, селищних, міських голів, старост Розділ XL/Vm. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів сільського, селищного, міського голови, старости

Глава XIV. Вибори депутатів районних, обласних рад

Розділ XLIX. Загальні положення стосовно виборів депутатів районних, обласних рад

Розділ L. Висування та реєстрація кандидатів у депутати районної, обласної ради

Розділ LI. Особливості фінансування, інформаційного забезпечення та передвиборної агітації на виборах депутатів районних, обласних рад

Розділ LII. Особливості підготовки і проведення голосування та встановлення результатів виборів депутатів районних, обласних рад

Глава XV. Прикінцеві та перехідні положення

Наведена загальна структура відображає авторську точку зору і з різних причин (часом суб’єктивних) не у всіх деталях відповідає структурі проектів Виборчого кодексу, розроблених під керівництвом автора і зареєстрованих у Верховній Раді України [875; 878].

Зазначимо, що структурна ідентичність (за назвами розділів) глав Особливої ча­стини (книг другої та третьої) не означає ідентичності їх змісту. Більш детально зміст відповідних глав і розділів демонструє постатейна структура проекту Виборчого кодексу, наведена в Додатку.

10.7.