Обмеження права на свободу мирних зібрань

Як випливає з ч. 2 ст. 39 Конституції України, судом можуть встановлюватися обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань, що, як наслідок, обумовлює необхідність з'ясування категорії «обмеження».

Виходячи з аналізу практики реалізації приватними особами права на свободу мирних зібрань, а також результатів діяльності у цій сфері адміністративних судів, можна вести мову про такі можливі форми обмеження названого права, зокрема:

• повну заборону проведення запланованого зібрання;

• обмежувальні заходи;

• примусове припинення (розпуск) зібрання, що триває.

2.8.1. Повна заборона проведення зібрання адміністративним судом

Повна заборона проведення зібрання становить собою рішення, прийняте адміністративним судом з метою усунення можливості проведення заздалегідь запланованого зібрання. Заборона зібрання адміністративним судом можлива лише до його початку, тобто на стадії підготовки останнього до проведення. Такий висновок прямо випливає з положення ч. 2 ст. 182 КАС України, де зазначено, що позовна заява місцевої державної адміністрації чи органу місцевого самоврядування, яка надійшла в день проведення заходів (зібрання), залишається без розгляду. Відповідно, без розгляду має бути залишена також і позовна заява, яка надійшла від названих суб'єктів після початку зібрання. Таким чином, якщо під час проведення зібрання виникнуть підстави, що свідчитимуть про його немирний характер, рішення про припинення (заборону) може бути прийнято лише органом охорони правопорядку у позасудовому (адміністративному) порядку^[199].

Заборона на проведення зібрання може бути встановлена рішенням адміністративного суду тільки щодо конкретного зібрання, тобто вона не повинна поширюватися на потенційно можливі масові заходи, про проведення яких ще не сповіщені органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Одне з таких рішень адміністративного суду «наперед» було визнано незаконним ухвалою Судової палати з цивільних справ Верховного Суду України від 13 березня 2002 р., де зазначалося, що встановивши обмеження щодо реалізації права на проведення безстрокового пікетування із інсталяцією наметів, а також зборів, мітингів, походів і демонстрацій на вул. Хрещатик не тільки заінтересованим особам, а й іншим особам і організаціям, які матимуть намір проведення таких заходів на зазначеній території, суд фактично вирішив питання про права і обов'язки осіб, які не брали участі у справі. З огляду на це Верховний Суд України зробив висновок, що ст. 39 Конституції України не передбачає постійного характеру обмеження прав громадян на свободу мирних зібрань^[200]. З цього випливає, як наслідок, також неможливість поширення заборони суду й на відповідну територію, оскільки, наприклад, заборона проведення зібрань на Майдані Незалежності у м. Києві без «прив'язки» до конкретного зібрання виключатиме можливість проведення на цій площі масових заходів для усіх потенційно заінтересованих у цьому осіб.

Заборона проведення зібрання має видаватися в письмовій формі, тобто становити собою рішення адміністративного суду - постанову, оформлену згідно з вимогами ст.ст. 159, 160, 161, 163 КАС України. Підстави для прийняття адміністративним судом рішення про заборону зібрання чітко сформульовані у ч. 2 ст. 39 Конституції України. Перелік таких підстав є вичерпним і розширеному тлумаченню адміністративним судом не підлягає. Заборона має стосуватися усього зібрання у цілому. Якщо суд прийме рішення про обмеження лише окремих форм діяльності учасників зібрання, у такому разі слід говорити про обмежувальне рішення суду, а не про заборону.

Адресатом заборони проведення зібрання є насамперед його організатор, тобто особа, яка ініціювала підготовку до проведення масового заходу. Цей висновок випливає, зокрема, з ч. 3 ст. 182 КАС України, в якій зазначено, що відповідачем у справах за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є його організатор. Разом із тим необхідно зазначити, що постанова адміністративного суду про заборону проведення зібрання поширює свою дію і на усіх інших його потенційних учасників, які, відповідно, повинні утримуватися від зборів у місці, визначеному для проведення запланованої акції. Цей висновок випливає з положень ч. 2 ст. 14 КАС України, в якій зазначається, що постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій території України.

Вирішуючи питання про заборону проведення мирного зібрання, суддя адміністративного суду має враховувати той факт, що рішення буде правомірним лише у тому випадку, коли воно буде спрямованим на захист правового блага (права, свободи чи законного інтересу), яке за своїм значенням і роллю у суспільстві щонайменше дорівнює праву на свободу мирних зібрань. Відповідно, як зазначають німецькі фахівці з посиланням на практику судових інстанцій, для прийняття рішення про заборону мирного зібрання недостатньо лише суто факту його загрози громадському порядку^[201].

Розглядаючи позов адміністративного органу про заборону проведення мирного зібрання, суддя адміністративного суду має дотримуватися позиції, що рішення про повну заборону зібрання є допустимим лише у винятковому випадку. Відповідно, навіть якщо зібранням може бути завдано шкоди рівнозначному правовому благу, суддя, орієнтуючись на принцип співмірності втручання^[202], має прийняти таке рішення, що буде у мінімально необхідному в такій ситуації обсязі обмежувати право на свободу мирних зібрань.

Постанова суду про заборону проведення зібрання має бути належним чином обґрунтованою, тобто містити у собі чіткі фактичні дані, а також посилання на юридичні акти, рішення ЄСПЛ, з яких однозначно випливає допустимість і необхідність обмеження запланованого зібрання у формі його повної заборони.

Постанову про заборону проведення зібрання належить виконувати негайно^[203].

2.8.2. Обмежувальні заходи (обмежувальне рішення адміністративного суду)

Згідно з ч. 1 та ч. 5 ст. 182 КАС України адміністративний суд має право прийняти рішення не лише про заборону зібрання, а й про обмеження права на мирні зібрання. Тобто у разі прийняття адміністративним судом обмежувального рішення зібрання не забороняється у цілому, проте щодо нього запроваджуються певні обмеження. Відповідно, обмеження роблять можливим проведення певного зібрання; натомість без застосування цих обмежень воно було б заборонене для проведення. Необхідність запровадження обмежень може викликатися різними обставинами, у тому числі фактом неправильного розуміння організатором умов проведення мирних зібрань тощо. Так, наприклад, організатор зібрання може не знати під час його планування про стан криміногенної обстановки у місті або про ухвалене рішення про початок ремонтних робіт на центральній площі селища, на якій він планує провести пікет. Зазначені обставини, як наслідок, можуть викликати необхідність прийняття адміністративним судом рішення про обмеження права на мирні зібрання. Такі обмеження можуть стосуватися питань часу, місця, форми, способу проведення зібрання, висловлювань та лозунгів, що їх мають намір використовувати його учасники, допоміжних засобів (освітлювальної техніки, звукопідсилювальної техніки). Перелік можливих обмежень не є закритим, а відтак - судом можуть запроваджуватися й інші обмеження, що відповідають обставинам конкретного зібрання.

Принагідно варто наголосити, що внесення змін до планів організатора (керівника) зібрання не обов'язково має здійснюватися на підставі рішення суду. Більш вигідним для усіх учасників процесу організації та проведення мирного зібрання було б дійти згоди щодо окремих аспектів його проведення ще на стадії розгляду місцевою державною адміністрацією або органом місцевого самоврядування сповіщення про його проведення. Організатор (керівник) зібрання, зрозуміло, має право самостійно внести зміни до свого початкового плану проведення зібрання, скоригувавши його відповідно до інформації, яку він отримає від представника уповноваженого адміністративного органу під час комунікативної взаємодії^[204] з ним. Лише у разі неможливості дійти згоди з названих питань адміністративний орган має ініціювати адміністративний позов про обмеження реалізації права на свободу мирних зібрань.

Прийняття судом обмежувального рішення, як і рішення про повну заборону зібрання, має узгоджуватися з положеннями ч. 2 ст. 39 Конституції України, з якої випливає, що будь-яке обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань може бути застосовано судом лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Інакше кажучи, обмежувальне рішення адміністративного суду буде правомірним лише у тому випадку, якщо воно приймається:

а) з метою захисту (охорони) щонайменше рівнозначного праву на свободу мирних зібрань правового блага (права, свободи, законного інтересу);

б) за обов'язкового дотримання принципу співмірності втручання;

в) як реакція на реально існуючу небезпеку для відповідного правового блага.

Отже, суд не має права в основу свого обмежувального рішення покласти, наприклад, необхідність гарантування громадянам можливості користування міським сквером, на території якого заплановано проведення зібрання, оскільки будь-яке зібрання завжди буде супроводжуватися певними незручностями для інших осіб. Без таких незручностей реалізація права на свободу мирних зібрань була б, у принципі, неможливою, а відтак - вони є допустимими і неминучими наслідками будь-якого мирного зібрання.

Необхідність урахування під час постановлення обмежувального рішення вимог ч. 2 ст. 39 Конституції України випливає також і з того, що доволі часто обмежувальні рішення суду за своїм юридичним змістом (наслідками) дуже тісно межують з рішенням про повну заборону зібрання. Так, у разі прийняття судом обмежувального рішення, відповідно до якого, наприклад, демонстрантам для проведення зібрання виділяється не уся територія Майдану Незалежності у м. Києві, а лише її частина, з огляду на заплановане відвідування цієї площі Президентом Німеччини, воно (обмеження) за своїми юридичними наслідками для приватних осіб буде дорівнювати, фактично, забороні на проведення зібрання (учасники зібрання не отримують можливість висловити публічно свою позицію у тому обсязі, в якому вони планували це зробити). Викладене так само стосується і тих обмежувальних рішень суду, на підставі яких демонстрантам не дозволяється проведення запланованої ними акції у той або інший час, який, однак, є для них надзвичайно важливим та принциповим (наприклад, зібрання планується провести у день та час початку Другої світової війни). Визначення обмежувальним рішенням суду для учасників зібрання іншої дати/часу проведення їх акції зведе нанівець надане їм Конституцією України право на свободу мирних зібрань (у частині вільного вибору дати та часу проведення зібрання). Відповідно, для прийняття таких обмежувальних рішень адміністративним судом мають існувати необхідні фактичні (юридичні) підстави, перераховані у ч. 2 ст. 39 Основного Закону та інтерпретовані суддею з огляду на практику ЄСПЛ.

Говорячи про обмежувальні рішення суду, слід наголосити також і на тому, що сформульовані у них вимоги та заборони мають можливість реалізуватися як з фактичної, так і з юридичної точок зору. Відповідно, наприклад, суд не може покладати на організатора зібрання обов'язків, реалізація яких має розпочатися вже після завершення зібрання, оскільки після зібрання його організатор вже втрачає повноваження як щодо його учасників, так і щодо власне заходу як такого. Так само не допускаються такі обмеження, що суперечать власне ідеї (змісту) права на свободу мирних зібрань. Так, скажімо, адміністративний суд не має права покласти на учасників зібрання обов'язок щодо його проведення у безлюдному місці, оскільки це зробить неможливим контакт демонстрантів із суспільством та державою. Неможливими є обмеження, спрямовані не на відвернення небезпеки національній безпеці та/або громадському порядку, а на регулювання, наприклад, кількості учасників зібрання. Не допускаються обмеження, що безпосередньо не пов'язані з правом на свободу мирних зібрань як з таким (наприклад, обов'язок організатора зібрання встановити туалети на місці проведення пікету)^[205].

Чіткого переліку обмежень, що можуть бути запроваджені рішенням адміністративного суду, як вже наголошувалося вище, не існує, адже особливості кожного конкретного зібрання визначатимуть і зміст потенційно можливих обмежень. У цьому аспекті можна погодитися з думкою європейських авторів, які вважають, що під обмеженням варто розуміти будь-яке розпорядження, яке в разі його реалізації сприятиме відверненню (ненастанню) небезпеки, що загрожує громадському порядку та/або громадській безпеці у результаті проведення зібрання^[206]. Водночас необхідно звернути увагу на те, що види обмежень, що можуть бути встановлені судом, певним чином залежать від обсягу повноважень тих органів, що реалізовуватимуть їх на підставі рішення суду (нами розглядається ситуація, коли учасники зібрання не будуть добровільно дотримуватися встановлених судом обмежень). Відповідно, адміністративний суд має враховувати цей факт, адже в іншому випадку його рішення може набути «нікчемного» характеру, залишившись «розпорядженням на папері». Ще раз повторимося, що сформульована думка стосується лише тих обмежень, що вимагатимуть для їх реалізації втручання адміністративних органів. При цьому очевидним є факт того, що окремі обмеження жодним чином не можуть корелюватися з повноваженнями, скажімо, міліції, що у свою чергу не заважає адміністративному суду прийняти рішення щодо їх запровадження (наприклад, заборона громадянину Н. виступати під час зібрання).

а) Обмеження щодо місця проведення зібрання

Право на свободу мирних зібрань гарантує організатору можливість самостійно обирати місце проведення зібрання, проте така можливість може бути обмежена на підставі рішення суду. Проте далеко не усі обмеження, які можуть запроваджуватися щодо названого аспекту права на свободу мирних зібрань, будуть насправді втручанням у зазначену можливість організатора зібрання. Так, організатору зібрання, без будь- якої шкоди для можливості самостійно обирати місце проведення, скажімо, пікету, може бути заборонено судом проводити його на території атомної електростанції, оскільки у цьому місці відповідно до Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» забороняється проведення будь-яких масових акцій. Це саме стосується випадків, коли зібрання планується провести на земельній ділянці, що перебуває у приватній власності чи має особливий режим доступу. Інакше кажучи, право на свободу мирних зібрань не надає можливості (права) приватній особі вчиняти ті дії, що заборонені їй як пересічному громадянину. Відповідно, викладені вище приклади обмежень щодо місця проведення зібрання є правомірними та допустимими, оскільки вони не мають наслідком втручання у право на свободу вибору місця проведення зібрання.

Складнішою є ситуація, коли мирне зібрання планується до проведення, скажімо, на автомобільній дорозі. Тут виникає питання, за яких умов і в якому випадку судом, з огляду на право організатора самостійно обирати місце проведення зібрання, може бути прийнято рішення про таке обмеження.

Вихідним пунктом міркувань на задану тему є висновок про те, що організатор з огляду на зміст права на свободу мирних зібрань має можливість обрати як місце проведення зібрання, зокрема, ділянку місцевості, призначену для руху автомобілів (проспект, площу, автостраду тощо). Доволі часто власне так і відбувається, що, зрозуміло, тягне виникнення незручностей (уповільнений рух транспортного потоку чи взагалі його зупинення тощо) для учасників дорожнього руху, насамперед водіїв. Проте такі незручності, викликані проведенням мирного зібрання, є допустимими, адже вони є його неминучим наслідком. Підтримання іншої позиції означало б блокування можливості проведення масштабних мирних зібрань, які завжди у разі, якщо вони проводяться у межах населеного пункту, будуть пов'язані з певним перешкоджанням руху транспортних засобів. Разом із тим право на свободу вільного вибору місця проведення зібрання не надає його організатору правомочності вимагати від держави виділення йому для цілей зібрання ділянку, щодо якої він не наділений правом вимоги. Таким чином, зі ст. 39 Конституції України не випливає обов'язок публічної влади надавати організатору зібрання для його проведення будь-яку ділянку, що має публічно-правовий статус. Відповідно, названа стаття Основного Закону не змінює і загальних принципів землекористування, визначених Земельним кодексом України. З огляду на це постановлення адміністративним судом рішення про обмеження/ необмеження місця проведення мирного зібрання має здійснюватися крізь призму оцінки та порівняння значення інтересів учасників зібрання, з одного боку, та інтересів інших осіб, які можуть зазнати обмежень у результаті його проведення, - з іншого. Так, наприклад, бажання невеликої групи громадян провести зібрання на центральній автомагістралі місця у «годину пік» має бути проігнороване судом на користь інтересів учасників дорожнього руху, сукупні права та інтереси яких у цій ситуації переважатимуть право на свободу мирних зібрань. У наведеній ситуації рішення адміністративного суду про обмеження місця проведення зібрання буде правомірним. Однак адміністративний суд під час постановлення такого рішення має орієнтуватися і на інтереси учасників зібрання, а відтак - їм для проведення запланованої акції має надаватися таке місце, що максимальною мірою буде відповідати їх потребам, дасть змогу привернути до своєї проблеми (питання) увагу достатньої кількості людей. Позбавлення учасників зібрання такої можливості шляхом, наприклад, надання їм для проведення зібрання території не автомагістралі, а «промзони», зробить рішення суду про обмеження місця проведення мирного зібрання неправомірним.

Водночас рішення адміністративного суду про обмеження місця проведення зібрання буде правомірним, якщо воно буде спрямоване на перешкоджання умисному та повному блокуванню учасниками зібрання автомобільних доріг, проїздів тощо, оскільки такі дії за рівнем своїх наслідків значно перевищують допустимі незручності, які можуть супроводжувати мирні зібрання. Правомірним є обмеження мирних зібрань, що плануються до проведення на автомобільних дорогах державного чи міждержавного значення, а також тих акцій, що можуть викликати повний «параліч» руху автомобільного транспорту. Проте і у таких ситуація суд має розглянути можливість надання учасникам акції альтернативного місця для її проведення.

Як певний проміжний висновок із викладеного можна навести правило, сформульоване європейськими авторами: чим вищим є рівень законного інтересу третьої особи, тим більш допустимим є обмеження щодо місця проведення зібрання^[207].

Питання про обмеження місця проведення зібрання є важливим також і в аспекті проблематики конкуруючих зібрань. Так, практиці відомі численні випадки, коли одному заявнику дозволяється проведення зібрання, наприклад, біля пам'ятника Т.Г. Шевченку, тоді як іншому, який має намір провести аналогічне зібрання у цьому самому місці і в той самий час, - забороняється. Така заборона, що реалізується на підставі рішення адміністративного суду, є формою обмеження права на свободу мирних зібрань у частині вільного вибору місця його проведення. З огляду на це необхідним є вироблення критерію, який би завжди і усюди брався до уваги адміністративними судами під час вирішення подібних спірних ситуацій. На нашу думку, до оцінки конкуруючих зібрань, які претендують на один час та на одне місце для їх проведення, не можна підходити ані з позиції значення того або іншого з них для суспільства, для демократії чи держави тощо, ані з позиції кількості заявлених учасників. Такі оцінки будуть страждати на високий рівень суб'єктивізму. Адміністративний суд має розглядати учасників зібрання крізь призму принципу рівності перед законом та принципу недискримінації. З огляду на це можна погодитися з тими авторами, які вважають, що у подібних ситуаціях варто керуватися принципом пріоритетності, який вимагає надання дозволу на проведення зібрання тому заявнику, який раніше повідомив уповноважений орган про намір його проведення^[208]. У подібних випадках адміністративний суд може прийняти рішення про обмеження права на вільний вибір місця проведення зібрання для масового заходу, про який сповіщення надійшло у більш пізній строк.

б) Обмеження щодо часу проведення зібрання

Як обмеження щодо часу проведення зібрання можна розглядати насамперед рішення суду, яким організатору масового заходу може приписуватися зменшити тривалість зібрання чи розпочати або закінчити його в інший, аніж ним було заплановано, час (день). Перенесення за рішенням суду початку мирного зібрання на інший час (день) може бути правомірним лише у тому випадку, якщо його проведення у раніше запланований час (день) створить загрозу для національної безпеки, громадського порядку чи прав і свобод громадян. Проте за таких умов суд зазвичай може прийняти рішення і про повну заборону проведення зібрання, що також буде правомірним, оскільки за цієї ситуації під загрозу можуть ставитися важливі правові блага.

Логічним та обґрунтованим з правової точки зору може бути, наприклад, рішення суду про перенесення дати мирного зібрання прихильників Української повстанської армії з 9 травня на інший день, оскільки проведення такого заходу саме 9 травня неминуче призводитиме до виникнення сутичок з громадянами, які з принципово інших позицій оцінюють роль УПА в українській історії. Проте, знову ж таки, зазначимо, що таке рішення суду буде допустимим лише у випадку наявності беззаперечних доказів того, що заплановане зібрання відбуватиметься в немирному, тобто небезпечному для національної безпеки і громадського порядку режимі.

Обмеження тривалості зібрання, що заявлялося організатором як безстрокова акція протесту, є неприпустимим, оскільки таке рішення обмежує організатора у гарантованій йому Конституцією України можливості самостійно визначати тривалість мирного зібрання. Відповідно, адміністративний суд має право визначити тривалість такого зібрання лише у тому випадку, якщо його безстроковий характер створюватиме загрозу національній безпеці, громадському порядку та/ або правам і свободам громадян. Саме по собі безстрокове зібрання, якщо воно носить мирний характер, навряд чи становитиме загрозу національній безпеці та/або громадському порядку. Воно може призвести лише до створення перешкод для пішоходів і водіїв. У такій ситуації адміністративний суд може прийняти рішення про обмеження місця проведення зібрання, зобов'язавши його учасників звільнити частину зайнятої вулиці (площі) для забезпечення безперешкодного функціонування транспорту, пересування пішоходів тощо.

в) Обмеження щодо виду та теми зібрання

Під обмеженнями щодо виду зібрання маються на увазі насамперед ті, що зобов'язують організатора (керівника) зібрання до чітко визначеного способу висловлювань, виступів або навпаки, забороняють використання окремих з них. Вибір названих можливостей перебуває під охороною права на свободу мирних зібрань, а відтак - таке обмеження дозволено, якщо воно не перетнуло допустимої межі співмірності втручання у це право. Принциповим у цьому аспекті є те, як і з якою метою застосовується учасниками зібрання та або інша форма висловлювання поглядів. Наприклад, суд може заборонити представникам політичної партії використовувати під час зібрання барабани, якщо вони використовуються не для привертання уваги громадськості до проблеми, що обговорюється, а з метою завдати певних незручностей іншим особам. Проте, знову ж таки, будь-яке обмеження щодо виду зібрання (форми висловлювання поглядів) є допустимим у разі, якщо запланований спосіб дій несе у собі безпосередню загрозу національній безпеці та/або громадському порядку^[209].

Більш суттєвим (з точки зору наслідків для права на свободу мирних зібрань) є обмежувальне рішення адміністративного суду щодо змісту (теми) зібрання, оскільки таким рішенням суд втручається у власне суть цього права. Однак таке обмеження є необхідним, оскільки під час зібрання можуть поширюватися думки і позиції, що нестимуть загрозу національній безпеці та/або громадському порядку, а також правам і свободам інших людей. З огляду на викладене можна зробити висновок, що адміністративний суд має право прийняти рішення про обмеження змісту (теми) зібрання у тому випадку, коли у його межах будуть формулюватися та висловлюватися думки, які не можуть очікувати на охорону з боку права на свободу думки і слова, на вільне вираження поглядів і переконань. Наразі йдеться про образи, наклепи, а також про заклики (висловлювання), що підпадають під ознаки складу злочину, передбаченого ч. 2 ст. 109, ч. 1 ст. 110, ст. 258­2, ст. 295, ст. 436, ч. 2 ст. 442 КК України. Під заборону адміністративного суду можуть потрапити також і думки (висловлювання), які пропагують завідомо невірні ідеї, формують у населення викривлене сприйняття офіційно встановлених фактів. Так, скажімо, адміністративний суд може обмежити своїм рішенням публічне обговорення тем, спрямованих на переконання громадськості у тому, що в Україні у 30-х роках ХХ століття не було голодомору.

Адміністративний суд своїм рішенням може заборонити також і виступи окремим особам, щодо яких є достовірні відомості, що вони пропагують екстремістську, неонацистську чи іншу заборонену в Україні ідеологію.

2.8.3. Примусове припинення (розпуск) зібрання, що триває

Масові зібрання, заявлені їх організаторами як мирні, у процесі проведення можуть втратити такий характер, що, як наслідок, буде вимагати відповідної (необхідної) реакції та втручання з боку публічних органів у вигляді їх примусового припинення та розпуску. Відповідно, виникає важливе питання визначення, який саме публічний орган має право прийняти рішення про примусове припинення та розпуск зібрання, що триває.

Аналіз чинного законодавства (КАС України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а також зроблені нами попередні висновки свідчать, що таке рішення на сьогодні може бути прийнято лише органами охорони правопорядку - міліцією. Для обґрунтування такої точки зору додатково наголосимо на такому.

Одним та власне єдиним приводом для прийняття рішення про примусове припинення (розпуск) зібрання є втрата ним мирного характеру, що може діставати вияв у вчиненні його організатором (керівником) та/або учасниками правопорушень та злочинів, які створюють загрозу національній безпеці, громадському порядку, завдають шкоди правам та свободам інших осіб. Проведення зібрання, про яке завчасно не були сповіщені відповідні адміністративні органи, у разі, якщо воно носить мирний характер, не може бути приводом для його примусового припинення (розпуску). Вчинення учасниками зібрання правопорушень та/або злочинів становить необхідні фактичні передумови для початку примусової діяльності підрозділів міліції, основними завданнями якої відповідно до ст. 2 Закону України «Про міліцію»^[210] є:

• забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

• запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку;

•захист власності від злочинних та кримінально протиправних посягань тощо.

Для розв'язання перелічених завдань у складі міліції створені відповідні підрозділи, в яких центральну роль у справі забезпечення та підтримання громадського порядку та громадської безпеки під час проведення масових заходів відіграють підрозділи міліції' громадської безпеки, до яких, зокрема, належать підрозділи міліції громадської безпеки особливого призначення та патрульно-постова служба міліції. Так, відповідно до Положення про підрозділи міліції громадської безпеки особливого призначення^[211] останні зобов'язані забезпечувати громадську безпеку та здійснювати охорону громадського порядку під час проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів. Подібні положення містяться також і у Статуті патрульно-постової служби міліції України^[212], де зазначено, що служба зобов'язана охороняти громадський порядок, безпеку і вести боротьбу з правопорушеннями на вулицях, площах, в парках, на транспортних магістралях, портах, в аеропортах та інших громадських місцях, а також при проведенні масових заходів. Виконуючи покладені на названі органи обов'язки, останні мають керуватися у своїй діяльності насамперед Законом України «Про міліцію», який дозволяє працівникам міліції громадської безпеки: для захисту громадян і самозахисту від нападу та інших дій, що створюють загрозу їх життю або здоров'ю; для припинення масових безпорядків і групових порушень громадського порядку; для відбиття нападу на будівлі, приміщення, споруди і транспортні засоби, незалежно від їх належності, або їх звільнення у разі захоплення; для затримання і доставки в міліцію або інше службове приміщення осіб, які вчинили правопорушення; для захисту громадян від нападу, що загрожує їх життю і здоров'ю, а також звільнення заручників тощо,^[213]- застосовувати до правопорушників заходи фізичного впливу, спеціальні засоби (наручники, гумові кийки, засоби зв'язування, сльозогінні речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні й транспортні засоби) та вогнепальну зброю.

Отже, як проміжний висновок зазначимо, що у разі втрати зібранням мирного характеру та виникнення обставин, перерахованих у ч. 2 ст. 39 Конституції України, що дають право на обмеження права на свободу мирних зібрань, уповноважений представник органу міліції, який здійснює на місці проведення зібрання оперативне управління силами та засобами органів міліції, зобов'язаний прийняти рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск. Неприйняття уповноваженим представником органу міліції такого рішення, у разі наявності необхідних для цього підстав, має кваліфікуватися як дисциплінарний проступок чи навіть злочин (залежно від наслідків, що настали).

З моменту прийняття рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск останнє вважається закінченим та перетворюється із зібрання на скупчення людей, яке, відповідно, позбавлене охорони положеннями ст. 39 Конституції України.

Аналіз нормативних актів, що регулюють діяльність міліції взагалі та підрозділів міліції громадської безпеки зокрема, засвідчує, що нині у нормативному порядку, на жаль, не закріплено процедури прийняття уповноваженими посадовими особами міліції рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск. Це є суттєвим недоліком, який неодмінно має бути виправлений шляхом внесення відповідних змін та доповнень до Закону України «Про міліцію».

Разом із тим очевидним є те, що відсутність процедури прийняття рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск не може стати підставою для бездіяльності з боку правоохоронців у ситуаціях, коли масові зібрання набувають немирного характеру. Рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск (адміністративний акт)^[214], у разі наявності необхідних для цього підстав, має прийматися уповноваженим представником органу міліції з дотримання загальних принципів права, принципів діяльності публічної адміністрації, рекомендацій і резолюцій Комітету міністрів Ради Європи^[215] та рішень ЄСПЛ, що стосуються процедур діяльності адміністративних органів взагалі та у сфері мирних зібрань зокрема. Узагальнений аналіз перерахованих документів зумовлює висновок про те, що процедура прийняття рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск повинна мати такий вигляд:

• аналіз ситуації, що складається, на місці проведення мирного зібрання. Встановлення та фіксація факту (фактів) порушення організатором (керівником) та/або учасниками зібрання обмежень, визначених у ч. 2 ст. 39 Конституції України. Водночас слід наголосити, що у такому разі йдеться про системне порушення громадського порядку чи вчинення злочинних дій, тобто діяльність, у яку «залучена» значна частина учасників зібрання чи зібрання у цілому. Якщо небезпека для охоронюваних законом інтересів походить лише від одного учасника зібрання, то органи охорони правопорядку не мають права приймати рішення про визнання усього зібрання немирним. У такій ситуації працівники міліції мають локалізувати порушника, не перешкоджаючи подальшому перебігу зібрання. Подібним чином мають діяти працівники міліції також і у випадку, скажімо, блокування автомобільної дороги. Достатнім заходом реагування у цій ситуації може бути примусове витіснення учасників зібрання з автомобільної дороги з наданням приватним особам можливості для подальшого проведення відповідного заходу. Проте такі «вибіркові» заходи не повинні мати на меті повне припинення зібрання або унеможливлення його проведення, оскільки в такому разі вони будуть незаконними з огляду на відсутність необхідних для цього підстав. Інакше кажучи, вони будуть кваліфіковані як безпідставне (незаконне) рішення про примусове припинення мирного зібрання. При застосуванні названих вище «вибіркових» заходів варто враховувати те, що їх застосування має бути якнайбільш відповідальним за обов'язкової орієнтації на принцип співмірності втручання, адже вони у багатьох випадках

можуть застосовуватися за наслідками вчинення дій, які в принципі не порушують обмеження, визначені у ч. 2 ст. 39 Конституції України (наприклад, блокування є допустимою з точки зору змісту права на свободу мирних зібрань формою останнього^[216]);

• прийняття рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск. Доведення цього рішення до відома учасників зібрання^[217] (за необхідності - з використанням засобів підсилення гучності мовлення, спеціальних плакатів тощо) з чітким формулюванням вимог (залишити місце проведення зібрання; припинити порушення громадського порядку; розблокувати будівлю тощо). Попередження учасників зібрання про можливість застосування до них заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї. Фіксація факту доведення рішення про примусове припинення зібрання та його розпуск до учасників зібрання за допомогою засобів звуко- та відеофіксації. Без сповіщення приватних осіб про рішення щодо примусового припинення зібрання та його розпуск останнє не отримає конклюдентної згоди з боку громадян, що може, як наслідок, поставити під сумнів законність подальших дій працівників правоохоронного органу. Інформування учасників зібрання про прийняте рішення є необхідним також і з огляду на те, що ст. 39 Конституції України, як вже зазначалося вище, гарантує охорону не лише власне зібрання, а й тісно пов'язаних з ним дій його учасників, вчинюваних як до його початку (агітація щодо участі у зібранні, безперешкодний рух до місця проведення зібрання), так і після його завершення (можливість вільно залишити місце проведення зібрання). З огляду на це учасники зібрання, які не вчиняють протиправних дій, повинні отримати можливість залишити місце його проведення до початку застосування органами охорони правопорядку примусових заходів;

•застосування до учасників незаконного зібрання заходів фізичного впливу та/або спеціальних засобів, вогнепальної зброї з метою припинення порушень громадського порядку, громадської безпеки, припинення правопорушень і злочинів та затримання осіб, які вчинили протиправні дії. Зазначені заходи мають бути застосовані працівниками міліції до учасників розпущеного зібрання у суворій відповідності до вимог ст.ст. 12-15¹ Закону України «Про міліцію», а також інших нормативних актів, що регулюють це питання. Названі примусові заходи мають застосуватися лише у винятковому випадку, тобто у разі, коли учасники розпущеного зібрання не бажають добровільно виконувати розпорядження уповноваженого представника органу охорони правопорядку, за умови вичерпання усіх інших можливих засобів впливу на них;

• застосування інших організаційних та технічних заходів, що унеможливлюють подальше проведення незаконного зібрання (встановлення парканів, облаштування контрольно-перепускних пунктів, обмеження доступу громадян на певні ділянки місцевості тощо).

Рішення уповноваженого представника органу міліції, а також будь- які інші дії працівників органу охорони правопорядку, вчинені під час примусового розпуску зібрання та його припинення, відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України та п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України можуть бути оскаржені до адміністративного суду особами, права, свободи чи законні інтереси яких були ними порушені.

2.9.