Нейтральність (безсторонність) влади

Для дотримання принципу справедливих (тобто чесних у широкому сенсі) вибо­рів недостатньо самих лише законодавчих норм: закон може лише забезпечити (або не забезпечити) відповідні нормативні передумови та засоби.

Заборону втручання суб’єктів владних повноважень у виборчий процес (окрім здійснення повноважень щодо фінансово-матеріального та зрідка організаційного його забезпечення) іноді кваліфікують як принцип нейтральності влади; цей принцип, без сумніву, слід розглядати як інституційний принцип виборчого процесу (див., наприклад, [512, 277-278]) - «проекцію» принципу чесних (справедливих) виборів на правовий ін­ститут виборчого процесу (див. підрозділ 5.2.2); водночас, як уже зазначалося вище, ця вимога знаходить свій вияв і в контексті принципу вільних виборів як заборона участі суб’єктів владних повноважень у проведенні передвиборної агітації (див. підрозділ 4.2.2).

Вимога нейтральності, безсторонності, неупередженості влади стосовно виборів у цілому належить до міжнародних виборчих стандартів. Нейтральність органів влади щодо виборчого процесу в термінології Венеціанської комісії вважається однією з проце­суальних гарантій дотримання основних стандартів демократичних виборів. Так, Кодекс належної практики у виборчої справах Венеціанської комісії коротко проголошує: «дер­жавні органи зобов’язані дотримуватися нейтральності» [363, с.148].

Доцільно звернути увагу, що вимога нейтральності (безсторонності) влади виводиться Венеціанською комісією у зазначених документах із різних принципів виборчого права: якщо Кодекс належної практики у виборчих справах пов’язує цю вимогу з принципом вільних виборів, то Доповідь про зловживання адміністративними ресурсами під час виборчих процесів - із принципом рівного виборчого права. Подібні міркування сто­совно включення вимог чесних виборів до складу принципів вільних виборів чи рівного виборчого права як вимоги недискримінації ми вже наводили вище. Неважко побачити, що дискримінація кандидатів та суб’єктів їх висування порушує також і принцип загаль­ного виборчого права (в аспекті пасивного та номінаційного виборчих прав). Це слугує ілюстрацією того, що принцип справедливих виборів дійсно має своїм змістом вимогу дотримання усіх основних принципів виборчого права, а отже, неявно виступає у вигляді узагальненого, комплексного принципу виборчого права.

Неприпустимість втручання органів державної влади у перебіг виборчого процесу підкреслив Конституційний Суд України. Аналізуючи на предмет відповідності Консти­туції України Постанову Верховної Ради України «Про Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради України з питань моніторингу реалізації законодавства про вибори Президента України» [862], Суд зазначив: «При здійсненні такого моніторингу Комісія не має права втручатися у виборчий процес» [958]. Тим не менше заборона втручання у виборчий процес у першу чергу має стосуватися органів та посадових осіб виконавчої влади. Участь депутатів представницьких органів (у тому числі народних депутатів України), заборонити неможливо через те, що вони завжди є безпосередніми учасниками політичних відносин і політичної конкуренції.

Заборона втручання суб'єктів владних повноважень у перебіг виборчого процесу прямо передбачена вітчизняним виборчим законодавством. Так, Закон «Про вибори на­родних депутатів України» забороняє «втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у виборчий процес, за винятком випадків, передбачених цим Законом»^[688] (пункт 2 частини п'ятої зазначеної статті) та вимагає рівного і неупередженого (тобто нейтрального) ставлення зазначених органів, їх посадових та службових осіб до суб'єктів виборчого процесу (пункт 3 части­ни п'ятої зазначеної статті) [734]. Аналогічні положення містять пункти 2 та 4 частини четвертої статті 3 Закону «Про вибори Президента України» [739], пункти 2 та 3 частини четвертої статті 4 Закону «Про місцеві вибори» [808]. Хоча ці положення формулюють­ся законодавством у контексті принципу рівного виборчого права, тим не менше, вони мають більш широке значення і конкретизуються в інших приписах виборчого законо­давства. Так, наприклад, пункт 6 частини другої статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] (та, аналогічно, пункт 7 частини другої статті 11 Закону «Про вибори Президента України» [739], пункт 6 частини другої статті 11 Закону «Про місцеві вибори» [808]) формулює цю вимогу як інституційний принцип виборчого процесу. У рамках інституту виборчих комісій вимога нейтральності (безсторонності) влади також набирає форми інституційного принципу - заборони втручання у їх діяльність і навіть заборону присутності представників влади на засіданнях виборчих комісій (див. частину четверту статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] та аналогічні положення інших виборчих законів).

Вимога невтручання органів публічної влади та їх посадових і службових осіб харак­терна для виборчого законодавства багатьох держав; проте обсяг відповідного регулювання національними виборчими законами істотно відрізняється. Так, Федеральний закон РФ «Про основні гарантії...» вимагає невтручання владних суб'єктів у діяльність виборчих комісій (частина сьома статті 3 зазначеного закону [582]); А. Борисов називає цю вимогу «принципом» [97, с.68], кваліфікуючи її по суті як принцип інституту органів адміністру­вання виборів. Слід зазначити, що російська доктрина виборчого права відносить органи державної влади, органи місцевого самоврядування до кола суб 'єктів виборчого процесу¹⁰ (див., наприклад, [58, с.661; 67, с.25; 266, с.158; 273, с.240]). У межах такого розуміння і визнання за владними суб'єктами виборчо-процесуальної дієздатності уявлення про не­втручання органів влади у виборчий процес навряд чи може бути послідовно реалізоване.

Виборчий кодекс Польщі не приділяє значної уваги вимозі нейтральності суб'єктів владних повноважень у виборчому процесі (за винятком заборони агітації у приміщеннях органів державної влади чи самоврядування, а також питань фінансування виборів). Вод­ночас польські науковці не оминають цього питання. Так, Є. Бучковський звертає увагу (в контексті принципу вільних виборів, який у польській доктрині охоплює і сферу чесних виборів) не лише на «чесне проведення усіх виборчих процедур», але й на «невтручання держави у виборчий процес» [1253, s.219]. Ґ. Кришень стверджує, що «засади рівності можливостей та чесної виборчої конкуренції детермінують. неодмінність зайняття органами публічної влади нейтрального становища щодо учасників виборчої конкурен­ції. Неприпустимо, щоб вони надавали переваги певним політичним силам або певним групам кандидатів, а тим більше їх підтримували» [1385, s.39].

До законодавчих вимог, які забезпечують нейтральність влади щодо суб'єктів ви­борчого процесу, належать також обмеження щодо участі органів влади, їх посадових і службових осіб у передвиборній агітації.

Втручання суб'єктів владних повноважень у виборчий процес поза межами їх закон­них повноважень несе серйозну загрозу демократичному характеру виборів, дотриманню основних принципів виборчого права. Як зазначають дослідники, «до визначальних чин­ників, що обумовлюють, спричиняють, гальмують чи навіть унеможливлюють процес подальшої демократизації публічної влади в Україні, варто віднести також (а можливо, й у першу чергу) втручання у виборчий процес (починаючи від надмірного адмініструван­ня і закінчуючи спробами позаправового “корегування” результатів голосування)» [190, с.97]. Протиправний вплив органів державної влади на виборчий процес кваліфікується як «деструктивна політична технологія», відома в Україні під назвою «адміністративний ресурс» [569, с.334], тобто протиправне (а в деяких випадках і злочинне) втручання у процес народного волевиявлення.

Як зазначає Венеціанська комісія, «одним з найбільш важливих структурних повто­рюваних викликів, на які регулярно звертається увага у звітах місій зі спостереження за виборами у більшості країн, де проводиться спостереження, є зловживання під час виборчих процесів адміністративними ресурсами, які також називають публічними ресурсами. Ця практика є стійким і поширеним явищем у багатьох європейських країнах, у тому числі в країнах з усталеними традиціями проведення демократичних виборів» [217, с.415].

Звернемо увагу на певні особливості термінології зазначеного документа. Під ад­міністративними ресурсами Венеціанська комісія розуміє матеріальні і нематеріальні ресурси, які перебувають у розпорядженні посадових осіб органів влади та державних

²⁰ Очевидно, під впливом російської доктрини виборчого права цю позицію повторюють і деякі вітчизняні дослідники; див., наприклад, [732, с.121].

службовців внаслідок їх посадового становища: людські, фінансові, матеріальні, нату­ральні (як окремі послуги за соціальними програмами, у тому числі товари та матері­альні ресурси) та інші нематеріальні ресурси, а також ресурси, які вони мають у формі престижу або впізнаваності громадськістю за рахунок їхнього становища як виборних або публічних посадових осіб, що можуть трансформуватися в політичну та інші форми підтримки [217, с.419-420]. Європейські дослідники відносять до зазначених ресурсів такі категорії: законодавчі ресурси; регуляторні ресурси; інституційні ресурси (у тому числі людські); ресурси примусу; фінансові ресурси; ресурси засобів масової інформації, ресурси публічної власності [1360, р.15]. Подібне розуміння адміністративних ресурсів пропонує А. Селіванов, який говорить про «наявні і доступні владі “адміністративні ре­сурси”: фінансові, матеріальні, контрольні, ревізійні, благодійні, розрахункові, фіскальні, соціально-адресні. Вагому роль відіграють і адміністративно-правові ресурси» [1002, с.255]. Цікавим у контексті виборів є підкреслення науковцем існування «законодавчого адмінресурсу» з метою отримання переваг під час виборів [1002, с.257]. На таку мож­ливість звертають увагу й інші дослідники: «правлячі партії можуть зловживати своєю владою для прийняття виборчих законів із такими положеннями, які надають перевагу їх власним політичним інтересам» [1360, р.16].

Запропоноване розуміння адміністративних ресурсів (у всій їх сукупності) ставить проблему розмежування «використання адміністративних ресурсів для належного функ­ціонування інституцій та їх розподілу для підтримки чи проти певної політичної партії чи кандидата» [1350, р.9]; іншими словами, правомірного (легального) та протиправного використання ресурсів, що перебувають у розпорядженні суб'єктів владних повноважень.

Проте у вітчизняному політичному дискурсі і науковій літературі поняття «адміні­стративний ресурс» прийнято вживати виключно у негативному сенсі, як явище проти­правних діянь під час виборчого процесу (див., наприклад, [125, с.188]) з боку тих, хто не має статусу суб'єкта виборчого процесу, а отже, не має власних суб'єктивних прав і законних інтересів у виборчому процесі, із використанням власного службового стано­вища. У цьому контексті мова йде перш за все про органи влади та їх посадових осіб, а також про керівників (посадових осіб) підприємств, закладів, установ, організацій.

Одне з перших визначень «адмінресурсу» у такому сенсі належить О. Барабашу, який позначав цим терміном «вплив [на перебіг виборчого процесу. - Ю.К] силою владних повноважень або владного авторитету посадових осіб органів державної вла­ди, місцевого самоврядування, будь-яких підприємств, організацій установ» [42, с.55]. А. Селіванов пропонує розглядати «“адмінресурс” як силу влади, здатної спрямувати процес виборчої кампанії у потрібному напрямі» [1002, с.258]. За Ю. Шведою, адміні­стративний ресурс - «комплексне поняття, яке характеризує набір чинників і механізмів, що сприяють активному впливу владних структур на хід та результати виборів» [1208, с.124]. М. Бучин відносить протиправне втручання суб'єктів владних повноважень у виборчий процес чи, ширше, політичний процес у цілому, до «адміністративного ресурсу у широкому значенні»; у вузькому значенні, за поглядами дослідника, - це «наявність у суб'єкта виборчого процесу у силу його приналежності до влади додаткових ресурсів, які дозволяють йому здійснювати законний чи незаконний вплив на виборчий процес і волевиявлення виборців з метою досягнення особистих чи групових цілей» [102, с.56, 57]. За визначенням Н. Ніколаєнко, «адміністративний ресурс - це реалізація особою, яка перебуває на державній службі, своїх владних можливостей з метою надання не передбачених законом переваг або обмежень суб'єктам виборчого процесу та суттєвий вплив в силу своїх повноважень на весь хід виборів» [569, с.41]. У цьому сенсі прийняте в Україні поняття «адміністративний ресурс» відповідає поняттю «зловживання адміні­стративними ресурсами» у термінології Венеціанської комісії.

Законодавча заборона «адмінресурсу» у такому значенні відповідає вимозі нейтраль­ності (безсторонності) суб'єктів владних повноважень у виборчому процесі та встановлена уже згаданим вище положенням, яке забороняє втручання суб'єктів владних повноважень у перебіг виборчого процесу. У зв'язку з цим «адміністративний ресурс» повинен квалі­фікуватися як протиправне явище. Дослідники слушно вказують на безпосередній зв'язок адміністративного ресурсу і корупції, кваліфікуючи адмінресурс як «один із головних механізмів реалізації політичної корупції» [569, с.45]. Це цілком узгоджується з позицією Венеціанської комісії, яка стверджує: «У своєму найгіршому вигляді зловживання адмі­ністративними ресурсами під час виборчих процесів (коли здійснюється обмін послуг на переваги) є злочином і серйозним виявом корупції в країні» [217, с.454]. Неважко ба­чити, що запропоноване визначення адміністративного ресурсу безпосередньо корелює із змістом диспозиції статті 364 («Зловживання владою або службовим становищем»^[689]) Кримінального кодексу України [461]. На цій підставі розглядаємо термін «адміністра­тивний ресурс» як евфемізм, який «прикриває» здійснення службового злочину.

Спорідненим із «класичним» адмінресурсом явищем є використання можливостей суб'єкта владних повноважень посадовими особами, які балотуються на виборах. Вене­ціанська комісія не розрізняє цих двох ситуацій, розглядаючи «зловживання публічними ресурсами» як «протиправну поведінку державних службовців, посадових осіб, політичних кандидатів та партій, спрямовану на використання службового становища чи зв'язків з владними інституціями [курсив наш. - Ю.К.], метою якої є вплив на результати виборів», і спеціально підкреслює, що «публічні посадові особи, які балотуються на такі [вибор­ні. - Ю.К.] посади, не повинні користуватися своїми посадовими можливостями при агітації чи коли вони діють як кандидати» [217, с.418, 421]. Тим не менше, незважаючи на спільну мету і близький характер, вважаємо, що такі дві ситуації відрізняються прин­ципово (з точки зору їх кваліфікації) через різних суб'єктів цих зловживань: у другому випадку мова йде про діяльність суб'єкта виборчого процесу, тоді як у першому («кла­сичний» адмінресурс) - про дії суб'єктів, які не мають власних прав і законних інтересів у виборчому процесі і яким втручання у виборчий процес прямо заборонено. Проте слід зазначити, що така відмінність проявляється, по суті, лише у проведенні передвиборної агітації; у всіх інших відношеннях (у тому числі у фінансуванні виборчих заходів, тиску на членів виборчих комісій чи підкупі виборців) кваліфікація протиправного втручання у виборчий процес не повинна залежати від наявності у правопорушника статусу суб'єкта виборчого процесу.

Вітчизняне законодавство містить окремі прямі заборони щодо зловживань посадо­вих та службових осіб, зареєстрованих кандидатами на виборах, із використанням свого службового становища під час виборчого процесу. Так, Закон «Про вибори народних депутатів України» забороняє використовувати для агітаційних цілей службові примі­щення, засоби транспорту і зв'язку чи інші матеріальні ресурси «за місцем роботи»^[690], а також інформаційні і людські ресурси - наради, збори колективу і т. п. Проте заборона використовувати для діяльності, пов'язаної з передвиборною агітацією, інших працівни­ків (посадових та службових осіб) органів публічної влади поширюється виключно на їх робочий час (частина двадцять друга статті 74 [734]). Таке послаблення природного обмеження прямо пов'язане із розглянутою вище (у контексті принципу вільних виборів) проблемою обмеження права на участь у передвиборній агітації посадовців органів влади лише робочим часом (див. підрозділ 4.2.2). Аналогічне послаблення заборони на вико­ристання «трудових ресурсів» (лише в межах «робочого часу») передбачене пунктом 2 частини першої статті 64 Закону «Про вибори Президента України» [739], пунктом 3 частини першої статті 60 Закону «Про місцеві вибори» [808].

У будь-якому варіанті - прямий «адміністративний ресурс» чи зловживання службо­вим становищем посадової особи, зареєстрованої кандидатом, - такі дії є безпосередньою загрозою демократичним виборам. Вони за своєю суттю є порушенням кількох основних принципів виборчого права (насамперед принципів загального та рівного виборчого права і вільних виборів), засад проведення виборчого процесу, а отже, порушують прин­цип справедливих виборів. Така оцінка поділяється як вітчизняними дослідниками, так і міжнародними експертами. Так, А. Селіванов зазначає: «Підтримка владою виборчого процесу дає на практиці величезні можливості і високу результативність використання “адмінресурсу”» [1002, с.260]. Н. Ніколаєнко стверджує: «адмінресурс є серйозною за­грозою побудови демократичної держави, оскільки він відкидає її основний принцип - чесні та прозорі вибори» [569, с.336]. Венеціанська комісія підкреслює необхідність чітко «розмежовувати діяльність, властиву державі, та діяльність політичних партій і кандидатів, передусім посадових осіб», наголошуючи, що «політичні партії, кандида­ти, публічні засоби масової інформації та публічні посадові особи, які зловживають адміністративними ресурсами, повинні зазнавати санкцій» [217, с.458, 459]. Вважаємо, що виборче законодавство повинне встановлювати повну заборону втручання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб (державних службовців та службовців місцевого самоврядування) у виборчий процес поза межами їх безпосередніх повноважень, встановлених законом^[691].

5.2.3.