Законодавчі засоби забезпечення принципу справедливих виборів

Ю. Тодика стверджував: «Можливість реального волевиявлення народу в процесі виборчої кампанії значною мірою залежить від якості виборчого законодавства, його відповідності демократичним стандартам [тобто принципам виборчого права.

Виходячи із визнання того, що для практики правозастосування явне закріплення принципів є більш ефективним, вважаємо, що першочерговим завданням виборчого закону має бути формулювання і надання ясного розуміння змісту кожного з основних принципів виборчого права, сприйнятих вітчизняним виборчим правом [305, с.43; 1375, р.18]. Безпосереднє законодавче формулювання принципів виборчого права важливе не лише для нормативного закріплення цих фундаментальних доктринальних положень. Достатньо ясний (наскільки це можливо для загального принципу) нормативний зміст принципів права дозволяє відповідним чином тлумачити у правозастосуванні конкретні (матеріальні чи процедурні) приписи закону як у позитивній їх реалізації у виборчому процесі, так і в юрисдикційній діяльності при вирішенні виборчих спорів.

Ця вимога забезпечення справедливих виборів сприйнята вітчизняним виборчим законодавством: перші розділи усіх трьох виборчих законів традиційно містять окремі статті, присвячені викладу змісту основних принципів виборчого права (див. статті 2-8 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], статті 2-8 Закону «Про вибори Президента України» [739], статті 3-8 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Такого ж підходу дотримуються законодавці і деяких інших пострадянських держав. Російське виборче законодавство присвячує викладу основних принципів виборчого права статті 3-7 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]. Виборчий кодекс Республіки Білорусь містить виклад прийнятого національним виборчим правом переліку принципів у статтях 3-9 [276]; Виборчий кодекс Грузії - статті 4-8¹ [275]. Виборчий кодекс Польщі більш лаконічний і викладає лише переліки основних засад виборчого права стосовно окремих типів виборів^[679] (щодо виборів до Сейму - стаття 192; до Сенату - стаття 255; щодо виборів Президента РП - стаття 287; до Європейського Парламенту - стаття 328; щодо місцевих виборів - статті 369 та 471 [1380]); розкриття змісту цих принципів польське виборче право залишає правовій доктрині, а також (меншою мірою, в рамках розгляду конституційності окремих законодавчих положень) Конституційному трибуналу.

Інші держави - члени Європейського Союзу практично не приділяють уваги окре­мому законодавчому закріпленню змісту принципів виборчого права (перелік таких принципів, як правило, міститься у конституціях цих держав). Так, відповідні статті відсутні у виборчому законодавстві Естонії [1428], Латвії [1451], Хорватії [1466], Великої Британії [1427]; Виборчий кодекс Франції у статті 1 фіксує лише принципи загального виборчого права і прямих виборів [1299]. Можна припустити, що така відмінність у під­ходах пов'язана з рівнем правової і політичної культури відповідних країн, розвиненими стійкими традиціями праворозуміння у межах консолідованої демократії європейських держав, закріпленням змісту відповідних вимог у правосвідомості не лише юристів, але й широких мас громадян.

Друга вимога до виборчого законодавства полягає в тому, що закон має визначити чіткі й однозначні процедури реалізації прав суб'єктів виборчого процесу, через які знаходять своє вираження основні принципи виборчого права. Як зазначає О. Мельник, «врегулювання процедурних питань має першочергове значення для забезпечення про­зорих та демократичних виборів» [528, с.68].

Серед таких процедур особливої уваги вимагають: процедури обліку і реєстрації виборців, складання й уточнення списків виборців як способу реалізації права голосу, забезпечення рівності виборців, їх одноразового голосування; процедури висування і ре­єстрації кандидатів; діяльності кандидатів та партій - суб'єктів їх висування у виборчому процесі як способу реалізації пасивного та номінаційного виборчого права, принципу вільних виборів; процедури формування і діяльності виборчих комісій як органів адміні­стрування виборів; процедури підготовки, проведення голосування і підрахунку голосів як способу реалізації чи не всього комплексу принципів виборчого права - загального і рівного виборчого права, вільного волевиявлення, таємного, особистого й одноразового голосування і, зрештою, принципу чесних виборів у його вузькому розумінні.

Підкреслимо важливість ясного й однозначного нормативного регулювання про­цедур не лише з огляду на загальноправовий принцип юридичної визначеності, але й перш за все як законодавчого засобу забезпечити взаємоузгоджену реалізацію прав і законних інтересів усіх суб'єктів виборчого процесу, усунути надмірну дискреційність повноважень виборчих комісій, з метою перешкодити прийняттю свавільних рішень та здійсненню зловживань, що порушують правомірний характер виборчого процесу, права суб'єктів виборчого процесу та у підсумку призводять до нечесних результатів виборів; обидві позиції важливі в аспекті забезпечення дотримання принципу верховенства права (див. [385]).

Численні проблеми з точки зору чесних виборів породжує нечіткість («спрощений характер», неясні формулювання чи прогалини) приписів виборчого законодавства щодо регулювання окремих виборчих процедур, що призводить до неоднозначного чи навіть свавільного їх тлумачення при правозастосуванні.

Вітчизняне виборче законодавство поступово розвивалося у бік щораз більш повної і точної регламентації виборчих процедур. На необхідність цієї тенденції свого часу вказу­вав тодішній Голова ЦВК М. Рябець, зазначаючи, що положення виборчого закону, щодо яких не передбачено механізмів їх реалізації, «були найбільшою перешкодою в реалізації Закону на практиці, що зумовило цілу низку проблем» [993, с.12]. Спроби «спростити» виборчий закон, залишивши неврегулюваними «очевидні речі» або дозволяючи виборчим комісіям приймати дискреційні рішення чи чинити дії на власний розсуд, призводять до порушення обох обговорюваних аспектів чесних виборів. Ілюстрацією цього служить положення частини третьої статті 27 Закону «Про вибори народних депутатів», яким доручається Центральній виборчій комісії встановити на свій розсуд порядок проведен­ня самою Комісією жеребкування щодо включення поданих осіб до складу окружних виборчих комісій [734]. Повна дискреція, яка виразилася у відсутності будь-яких напе­ред встановлених параметрів такого жеребкування, надала свого часу можливість ЦВК встановити такий порядок (див. [833]), який призвів до очевидних порушень прав та законних інтересів низки партій - суб'єктів виборчого процесу під час виборів народних депутатів України 2012 р.

Серед недоліків законодавчого регулювання особливу небезпеку становлять зако­нодавчі колізії (щодо окремих прикладів таких колізій див. [81]).

Прикладів конфліктів, породжених нечіткістю законодавства, практика виборів в України продемонструвала багато. Так, наприклад, пункт 1 частини першої статті 60 За­кону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2011 р. передбачив як підставу у відмові реєстрації кандидата (кандидатів) «відсутність документів», подання яких до ЦВК передбачене Законом для реєстрації кандидатів. Серед таких документів, зокрема, частина друга статті 55 зазначеного Закону передбачала: заяву особи про самовисування із зобов'язанням у разі обрання скласти представницький мандат, несумісний з мандатом народного депутата України, та передати в управління іншій особі належні кандидату підприємства та корпоративні права (пункт 1 зазначеної частини), а також автобіографію кандидата, яка мала містити встановлений перелік відомостей про кандидата (пункт 2 зазначеної частини) [733].

По-перше, Закон не передбачив, що саме повинно бути зазначено у заяві про само­висування у разі, якщо кандидат не має представницького мандата чи не має у власності підприємств чи корпоративних прав. У зв'язку з цим деякі особи, що подавали заяви про самовисування, не зазначали відповідних зобов'язань у своїй заяві. По-друге, Закон не встановлював ступеня обов'язковості зазначення відповідних відомостей в автобіографії кандидата, не враховував, що деякі з таких відомостей підтверджуються іншими доку­ментами, подання яких передбачене частиною другою статті 55 зазначеного Закону; так, наприклад, громадянство кандидата підтверджувалося ксерокопією паспорта (пункт 6 цієї частини). По-третє, Закон встановлював деякі вимоги, які можна кваліфікувати як надмірні; так, наприклад, заява про самовисування мала бути датована саме днем подання документів до ЦВК. Такі недосконалості законодавчих положень дозволили ЦВК виробити правову позицію (яку застосовувала під час виборів народних депутатів України 2012 та 2014 років), згідно з якою найменша невідповідність поданого документа вимогам Закону розглядалася як відсутність документа, передбаченого Законом, що мало наслідком відмову у реєстрації кандидата (приклади застосування цієї позиції наведені у підрозділі 2.2.4). Оскільки така практика, породжена значною мірою нечіткістю відповідних положень Закону (тобто браком юридичної визначеності), стала перешкодою у реалізації пасивного виборчого права грома­дян, її слід кваліфікувати як порушення принципів загального і рівного виборчого права (в аспекті права бути кандидатом), а більш загально - вимоги справедливих виборів.

Інший приклад пов'язаний із зниженням рівня регулювання процедури партійного висування кандидатів на виборах. Попередні редакції виборчих законів встановлювали певні нормативні вимоги щодо проведення з'їзду партії, на якому передбачається висування кандидата (кандидатів). Так, Закон «Про вибори Президента України» у редакції 2010 р.

Проте Закон «Про вибори народних депутатів України» з 2011 р. відмовився від встановлення подібних вимог: частина перша статті 53 зазначеного Закону встановлює, що висування кандидатів «здійснюється партією на з'їзді (зборах, конференції) у порядку, встановленому статутом партії» [733]; аналогічна зміна внесена до статті 47 Закону «Про вибори Президента України у 2014 р. [739]. Така відмова від законодавчого регулювання суспільно важливої процедури номінації кандидатів на загальнонаціональних виборах і передання відповідного предмета до статутного регулювання кожної політичної партії^[680], по суті, створила законодавчу прогалину (відсутність нормативного регулювання). Дійсно, внаслідок таких кроків законодавця сьогодні не суперечить закону, наприклад, проведення закритих (без допуску засобів масової інформації) з'їздів партії з висування кандидатів чи з'їздів з висування кандидатів за участі всього десятка делегатів^[681].

Зазначена норма закону ставить також цікаву проблему: чи повинен здійснюватися контроль за дотриманням вимог статуту при скликанні і проведенні з'їзду, присвяченого здійсненню номінаційної функції і чи можливе оскарження рішення партії про висування кандидатів у разі порушення статуту партії?

Формально контроль за дотриманням політичною партією вимог статуту партії покладений на орган реєстрації політичних партій (пункт 1 частини першої статті 18 Закону «Про політичні партії в Україні» [822]). Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», таким органом є Міністерство юстиції України [775]. Проте процедура такого контролю законом не встановлена (див. [73, с.302-304]). Раніше перевірка дотримання статуту партії при проведенні її з'їзду проводилася у порядку, встановленому наказом Міністерства юстиції № 1828/5 від 8 липня 2011 р. [791] у разі внесення змін до програми чи статуту партії або зміни складу її керівних органів, що вимагає їх державної реєстрації. Проте зазначений наказ втратив силу після прийняття наказу Міністерства юс­тиції № 359/5 від 9 лютого 2016 р. [789]; останнім наказом жодних перевірок дотримання статуту партії не передбачено. Таким чином, за підсумком проведення з'їзду політичної партії щодо висування кандидатів на виборах перевірка дотримання вимог статуту полі­тичною партією з боку органу реєстрації не проводиться. Що ж стосується Центральної виборчої комісії, то до її повноважень віднесене здійснення контролю «за додержанням політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі» (пункт 2 частини першої статті 18 Закону «Про політичні партії в Україні» [822]) у частині, вста­новленій виборчим законодавством (пункт 9 статті 17 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]), а отже, ЦВК не уповноважена перевіряти дотримання статуту політичної партії при висуванні нею кандидатів на виборах. Таким чином, внаслідок внесених змін до виборчого законодавства жодного контролю за дотриманням статуту партії у процесі здійснення надзвичайно важливого суспільно-політичного завдання, основної конститу­ційної функції політичних партій - номінації кандидатів - у принципі, не існує. Навряд чи такий стан стосовно суспільно чутливого інституту висування політичними партіями кандидатів на виборах може вважатися задовільним. Вважаємо, що тут необхідне рішуче втручання законодавця з метою запровадження відповідного нормативного регулювання.

Достатньо спірним є також питання про те, чи можливе оскарження порушення статуту партії при висуванні нею кандидатів у порядку виборчого спору. З одного боку, проведення з'їзду відповідно до статуту партії - вимога закону; її порушення може, у принципі, бути оскаржене (якщо такий факт буде встановлений). З іншого боку, статут політичної партії є її внутрішнім нормативним (але не нормативно-правовим) актом і, як такий, не має юридичної сили [73, с.189]. У зв'язку з цим традиційно чинне законодавство відмовляло у праві оскарження порушень статуту об'єднання громадян (у тому числі статуту політичної партії) до суду^[682]. Аналогічне обмеження юрисдикції виборчих комісій щодо рішень чи дій політичних партій встановлене частиною сьомою статті 108 Закону «Про вибори народних депутатів України»^{[683] [684] [734] (див. також пункт 2 частини другої та пункт 4 частини третьої статті 94 Закону «Про місцеві вибори» [808]); що ж стосується виборів Президента України, то чинна редакція відповідного закону взагалі не передба­чає поширення юрисдикції виборчих комісій на рішення чи дії політичних партій [739].}

Слід взяти до уваги, що Конституційний Суд України, даючи оцінку аналогічного положення, яке містилося у статті 248³ ЦПК України [1165], наголосив на забороні «втру­чання органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у... внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків, крім випадків, передбачених... Законом» [«Про політичні партії в Україні» - Ю.К.]; проте у разі «ви­никнення спору щодо порушення об'єднаннями громадян, їх посадовими і службовими особами прав і свобод громадянина останній має право на підставі статті 55 Конститу­ції звернутись за їх захистом до суду» [950]. Відмова партії у висуванні певної особи кандидатом на виборах не може розглядатися як порушення суб'єктивного пасивного виборчого права: обов'язку висувати кожного, хто виявив таке бажання, партія не має, а актом висування кандидата (кандидатів) реалізує власне номінаційне виборче право. Адже висування кандидата є актом одночасної узгодженої реалізації своїх виборчих прав двома суб'єктами - потенційним кандидатом як носієм пасивного виборчого права та політичною партією як суб'єктом права висувати кандидатів (див. підрозділ 2.1.3). Тим більше не може вважатися порушенням будь-чийого суб'єктивного права недотримання вимог статуту при скликанні і проведенні з'їзду партії. Таким чином, незважаючи на вимогу закону і суспільну потребу, можливості оскарження порушень статуту партії при висуванні кандидата (кандидатів) фактично відсутні. Проте, базуючись на цитованій вище правовій позиції Конституційного Суду України, цю проблему можна розв'язати, безпосередньо передбачивши законом можливість оскарження до суду порушень статуту партії при здійсненні нею своїх номінаційних повноважень у виборчому процесі.

Питання про правову кваліфікацію порушень статуту партії при висуванні канди­датів має практичний характер. Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 52 Закону «Про вибори Президента України», підставою для відмови у реєстрації кандидата на пост Президента України є «порушення встановленого цим Законом порядку вису­нення кандидата» [739]. Оскільки порядок висування кандидатів партією встановлений статтею 47 цього Закону, частина четверта якої вимагає дотримання статуту партії при висуванні кандидата з'їздом партії, можна вважати, що подібне порушення статуту партії (яке одночасно є порушенням вимоги закону) повинні мати наслідком відмову у реєстра­ції висунутого партією кандидата^⁵. Проте механізму встановлення факту порушення статуту у такому випадку закон не визначає. Таким чином, відмова від законодавчого регулювання (нехай у мінімальному обсязі) процедури номінації кандидатів політичним партіями відкриває широкі можливості для безкарних зловживань і навіть фальсифікацій при висуванні кандидатів.

На жаль, негативний досвід недосконалого регулювання відповідних процедур не був врахований при підготовці Закону «Про місцеві вибори» 2015 р., деякі положення якого допускають неоднозначну інтерпретацію. Так, наприклад, частина восьма статті 86 цього Закону встановлює, що за підсумками голосування виборців на виборах районної, міської, обласної ради відповідна територіальна виборча комісія з метою визначення черговості кандидатів, висунутих відповідною місцевою організацією партії, заново формує та затверджує відповідний виборчий список кандидатів, у якому «кандидати у депутати (крім кандидата у депутати, який не закріплений за територіальним виборчим округом) розташовуються в порядку зменшення відсотку голосів виборців», отриманих у відповідних територіальних округах [808]. Водночас норма про включення до цього списку «кандидата, який не закріплений за територіальним виборчим округом», у Законі відсутня. Звідси, буквально дотримуючись приписів Закону, можна зробити висновок, що такий кандидат, висунутий партією, прізвище якого зазначається поряд з назвою партії у всіх виборчих бюлетенях на відповідних виборах, взагалі не обирається на таких виборах. Хоча достатньо очевидно, що такий наслідок суперечить задуму законодавця, тим не менше, Закон не містить будь-яких вказівок, які засвідчують обрання такого кандидата. На вирішення цієї проблеми спрямоване Роз'яснення щодо встановлення результатів ви­борів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної в місті ради у багатомандатному виборчому окрузі, затверджене постановою Центральної виборчої комісії [842]; відповідно до абзацу другого пункту 6 зазначеного Роз'яснення, «першими депутатські мандати отримують перші кандидати в депутати, включені до виборчих списків місцевих організацій партій... (кандидати в депутати, не закріплені за територіальними виборчими округами), після чого - кандидати в депута­ти, закріплені за територіальними виборчими округами». По суті, ЦВК своїм рішенням заповнила прогалину Закону, створивши нову норму^[685].

Конфлікти під час місцевих виборів 2015 р., які набули значного суспільного роз­голосу і неоднозначного судового тлумачення, спричинила інша невідповідність Закону «Про місцеві вибори», пов'язана з тендерними проблемами (див. підрозділ 3.3.3). Виник­нення цих конфліктів було пов'язане із необхідністю тлумачення неточностей і прогалин законодавчого регулювання, чим було порушено як низку принципів виборчого права (а отже, вимогу справедливих виборів), так і принцип юридичної визначеності (складову загального принципу верховенства права).

Недоліки законодавчого регулювання негативно відображаються і на реалізації ак­тивного виборчого права. Так, зміни, внесені 2010 р. до Закону «Про Державний реєстр виборців», знизили роль органів ведення Державного реєстру виборців у забезпеченні повноти і достовірності персональних даних Реєстру, внаслідок чого ці органи стали заручниками достовірності відомостей, наданих низкою інших органів, установ закладів та посадових осіб, без можливості перевірити отримані відомості прямим зверненням до виборців. Таким чином, зазначені зміни стали причиною зниження якості та достовірності списків виборців. З іншого боку, хоча виборче законодавство достатньо чітко визначає порядок уточнення попередніх списків виборців, зокрема, за участі самих виборців та ін­ших суб'єктів виборчого процесу - кандидатів та суб'єктів їх висування (проте до кінця ці процедури не уніфіковані; див. статті 40-44 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], статті 32, 34, 36, 36¹ Закону «Про вибори Президента України» [739], статті 31-34 Закону «Про місцеві вибори» [808]), однак уточнені списки виборців, за якими і проводиться голосування, складаються з урахуванням повідомлень низки упов­новажених органів та посадових (службових) осіб, зазначених у статті 22 Закону «Про Державний реєстр виборців» [772], які надаються до органів ведення Реєстру за десять днів до дня голосування (частина перша статті 41 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина перша статті 28 Закону «Про Державний реєстр виборців» [772]). Оскільки законодавство не передбачає ознайомлення із уточненими списками виборців до дня голосування, як і повідомлення виборців, щодо яких внесено зміни порівняно з попередніми списками виборців на підставі повідомлень зазначених органів і посадових осіб, якість уточнених списків виборців часом нижча від попередніх.

Взагалі кажучи, такий порядок внесення змін до персональних даних у списках виборців, які є правовою підставою для допущення громадянина до голосування, може розглядатися як порушення конституційного права громадян на те, щоб знати про ті відомості про себе, які опрацьовуються органами державної влади і не мають характеру державної таємниці (стаття 32 Конституції [432]). Виходячи з того, що включення ви­борця до списку виборців є необхідним механізмом забезпечення можливості реалізації конституційного права голосу на виборах, вважаємо, що орган ведення Реєстру має бути зобов'язаний офіційно повідомити відповідного виборця про зміни в уточненому списку виборців (порівняно з попереднім списком), які стосуються конкретного виборця, особливо якщо вони стосуються включення чи виключення зі списку виборців; таке повідомлення має бути здійснене у строк, який допускає оскарження відповідних змін.

Внаслідок таких непродуманих законодавчих положень виникають ситуації (з числен­ними прикладами яких на практиці доводилося зустрічатися автору під час виборів 2012 та 2014 років), коли виборець, який отримав повідомлення про своє включення до списку виборців на відповідній виборчій дільниці (передбачене, зокрема, частиною другою стат­ті 40 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) і який перевірив відомості про себе у попередніх списках виборців, не знаходив себе в уточнених списках виборців у день голосування, а отже, не міг проголосувати. Таке протиправне позбавлення виборця його конституційного права голосу, тобто порушення принципу загального виборчого права (стосовно права голосу), а отже, вимоги справедливих виборів, є наслідком недо­статньо чіткого законодавчого регулювання відповідних виборчих процедур, відсутності належного ступеня узгодженості Закону «Про Державний реєстр виборців» і виборчих законів. Внаслідок цього «на стику» цих законів з'явилися прогалини. На жаль, у цьому випадку Центральна виборча комісія, яка є розпорядником Державного реєстру виборців, не взяла на себе відповідальність щодо скерування діяльності органів ведення Реєстру у напрямі сприяння реалізації права голосу виборців.

Іншим прикладом недосконалості законодавства та його застосування можуть бути розглянуті вище проблеми реалізації пасивного виборчого права, пов'язані з законодавчою невизначеністю стосовно критеріїв встановлення місця проживання та строків проживання в Україні (див. підрозділ 2.4.5).

До грубих законодавчих помилок слід віднести «lapsus calami» у частині п'ятій статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України», відповідно до якої рішення про позбавлення права бути присутніми на засіданні комісії осіб зі статусом спостерігача «приймається не менше ніж двома третинами голосів від складу комісії присутніх на засі­данні комісії» [734]. Таке відверто двозначне формулювання (від складу чи від присутніх на засіданні), яке є наслідком елементарної неакуратності законодавця, може спричиняти різну практику його застосування. Реальний задум законодавця можна встановити через аналогію з відповідними положеннями частини одинадцятої статті 28 Закону «Про вибо­ри Президента України» та частини десятої статті 27 Закону «Про місцеві вибори», які чітко передбачають прийняття такого рішення «не менше ніж двома третинами голосів від складу комісії» [739; 808].

Вище ми наводили інші приклади нормативних помилок, неточностей та колізій у виборчому законодавстві у зв'язку з відповідними конкретними проблемами, зокрема, щодо місця проживання.

Таким чином, істотні недоліки законодавчого тексту, якими грішать останнім часом вітчизняні виборчі закони, знову повертають нас у ситуацію кінця 1990-х років, коли «відсутність чіткої законодавчої регламентації норм Закону... спричинила, з одного боку, неоднозначне розуміння цих норм суб'єктами виборчого процесу та виборчими комісіями, а з другого - змушувала іноді Центральну виборчу комісію приймати рішення, керуючись лише внутрішньою правосвідомістю» [990, с.14]. Дослідники звертали увагу на практику ЦВК заповнювати власними актами прогалини в законі, часом навіть відносячи це до повноважень Комісії [111, с.198]. Російський правознавець Н. Миронов зауважив, що під час виборів Президента України 2004 р. «обсяг власного нормативного регулювання. ЦВК був дуже великим. При цьому окремі рішення Комісії носили характер нормативних правових актів, які заміняли відповідні законодавчі норми» [533, с.44].

З цього приводу слід підкреслити дві обставини. По-перше, ЦВК дійсно користува­лася (і сьогодні користується, як випливає із наведених вище прикладів стосовно місцевих виборів) цією можливістю вибірково, тобто із значним обсягом дискреції, що суперечить загальному принципу верховенства права (в аспекті обмеження дискреції органів влади). По-друге, створення нових правових норм, відсутніх у виборчому законі, навіть з метою заповнення законодавчих прогалин, не належить до повноважень Центральної виборчої комісії^[686], визначених Законом «Про Центральну виборчу комісію» [868] та відповідними положеннями виборчих законів (див., наприклад, статтю 30 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], статтю 25 Закону «Про вибори Президента України» [739], стат­тю 24 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Свого часу Голова ЦВК М. Рябець визнавав, що наділення Центральної виборчої комісії окремими законодавчими повноваженнями «однозначно суперечить Конституції України» [991, с.77]; і справа тут не лише у пункті 20 частини першої статті 92 Конституції, відповідно до якого виключно законами України визначається організація і проведення виборів в Україні, але й у тому, що питання реє­страції кандидатів та повноти і точності списків виборців стосуються гарантій реалізації конституційних прав громадян України, що повинно мати регулювання виключно на рівні закону відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції [432].

Практика прийняття нормативних актів Центральною виборчою комісією під час виборчого процесу має ще один негативний наслідок: такі акти, як правило, продовжують діяти поза межами відповідного виборчого процесу, проте у цей час (у тому числі під час наступного виборчого процесу) не можуть бути оскаржені, оскільки для рішень ЦВК, прийнятих під час виборчого процесу, встановлені перепиняльні строки оскарження, які не можуть бути продовжені чи поновлені (частина п'ята статті 270 КАС України [361]). Тим самим виникає ситуація неможливості оскарження підзаконного нормативного акта, що може порушувати права, наприклад кандидата, який балотується на наступних ви­борах, однак, не будучи кандидатом на виборах, коли приймався відповідний акт, не міг його оскаржити. Те, що нормативний акт, який впливає на реалізацію прав та законних інтересів суб'єктів виборчого процесу неможливо оскаржити (de facto такий акт набу­ває майже абсолютної юридичної сили), не відповідає принципу верховенства права і не сприяє дотриманню принципу справедливих виборів. Нагадаємо, що в загальному випадку «для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислю­ється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів» (абзац перший частини другої статті 122 КАС України [361]; курсив наш. - Ю.К). В умовах чинності нормативного акта, який неможливо оскаржити, не може йти мова про гарантії дотримання принципів виборчого права, а отже, принципу справедливих виборів. Вважаємо, що для уникнення такої ситуації необхідно або звузити застосування перепиняльних строків оскарження виключно до розпорядчих рішень ЦВК, або законодавчо заборонити приймати нормативні акти ЦВК під час виборчого процесу^[687].

5.2.2.