Муніципальна влада як категорія сучасного українського конституціоналізму

Довкола питання щодо феномена місцевого самоврядування традиційно виникали і продовжують виникати перманентні дискусії, під час яких дістають вияв насамперед спроби концептуально визна­чити його конституційно-правову природу та сутність.

Варто зазначити, що, незважаючи на активізацію дослідження феномена локальної демократії, у сучасній конституційно-правовій науці ми не знаходимо ні оптимальних дефінітивних визначень, ані єдності концептуальних підходів до з ясування правової природи, змісту та сутності місцевого самоврядування. Місцеве самоврядуван­ня становить собою настільки багатозначне та багатовимірне соціально-політичне явище, що вкласти його в рамки жорстких науко­вих дефініцій та категорій вкрай складно. Це надзвичайно рухливий об'єкт дослідження, зміст якого змінюється залежно від конкретної політичної, соціально-економічної та соціокультурної ситуації, від того соціального замовлення, яке в даний момент пред'являє суспіль­ство цьому інституту демократії.

Безумовно, усі концептуальні підходи та дефінітивні визначення місцевого самоврядування мають право на існування. Однак розробка теоретичного поняття може мати успіх, якщо вона приносить позитив­ні результати на практиці. Тому в контексті аналізу концептуальних проблем місцевого самоврядування як виду публічної влади значний інтерес становлять погляди сучасних учених, які торкалися цієї про­блеми. Наведемо та проаналізуємо деякі з них, відмічаючи при цьому, що сам термін «муніципальна влада» в більшості дефінітивних кон­струкцій, які пропонуються в сучасній муніципально-правовій літера­турі, майже не використовується або застосовується як синонім до по­нять «місцева влада» або «місцеве управління».

Так, О. О. Кутафін, В. І. Фадєєв, Н. О. Шевчик, К. С. Шугрина та деякі інші вчені, наприклад, використовують формулювання «влада місцевого самоврядування — муніципальна влада», «місцеве само­врядування (муніципальна влада)», «місцева (муніципальна) влада» чи «місцева або муніципальна влада»^[391]; М. О. Теплюк застосовує по­няття «муніципальна, або комунальна влада (влада місцевого самоврядування)»^[392]; А. А. Югов оперує терміном «місцева влада — влада муніципальних (територіальних) спільнот»^[393]; І. В. Видрін та О. М. Кокотов говорять про «місцеву владу»^[394]; Н. А. Антонова та О. А. Давиденко оперують поняттями «муніципальна влада» та «муні­ципальна публічна влада»^{[395] [396]; Л. М. Нєдокушева однозначно виступає за використання категорії «муніципальна влада»[397]; М. О. Баймуратов393 та В. А. Григор’єв[398] використовують поняття «публічна самоврядна (муніципальна) влада» та «муніципальна влада».}

Ми виступаємо за використання поняття «муніципальна влада», яке, у разі аналізу місцевого самоврядування як виду публічної влади, найбільш оптимально розкриває сутнісні, змістовні, функціональні та інші атрибути даного феномена^[399]. Стосовно поняття «місцева влада» ми вважаємо, що за своїм змістом під це поняття підпадає не тільки місцеве самоврядування, а й державна влада на місцевому рівні. У свою чергу поняття «місцеве самоврядування» в його співвідношен­ні з поняттям «муніципальна влада» є набагато ширшим за своїм змістом. Муніципальна влада — це лише один з аспектів у розумінні місцевого самоврядування.

Даний термінологічний нюанс є досить вагомим, якщо йдеться про наукову скоординованість понять у системі конституційно- правової науки, враховуючи, що будь-який юридичний термін має ви­значати жорстко визначене поняття, а системність будь-якої теорії «має прояв у тому, що між її поняттями встановлюються певні логічні від­носини і теорія набуває гіпотетико-дедуктивного характеру...

Щодо характеристики власно дефінітивних визначень «муніци­пальної влади», то в юридичній літературі були спроби розкрити по­няття цього терміна, але за деякими винятками знову ж таки, як прави­ло, через визначення поняття місцевого самоврядування та його характерних ознак.

Так, одним із найпоширеніших підходів щодо сутнісного розумін­ня місцевого самоврядування є праксеологічний підхід, який обумов­лений розумінням цього інституту як діяльності. Зокрема, можна на­вести позицію Ю. Д. Казанчева та О. М. Писарєва, які, визначаючи місцеве самоврядування як діяльність самого населення місцевої тери­торіальної одиниці — територіального колективу (співдружності) та його виборних органів з управління місцевими справами^[401], значною мірою акцентують увагу на праксеологічному (діяльнісному) вимірі досліджуваного явища. Фактично в аналогічному ключі розміркову­ють О. О. Кутафін та В. І. Фадєєв, які водночас додають, що така ді­яльність здійснюється виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій^[402]. С. Г. Соловйов узагалі розмежовує по­няття «муніципальна влада» та «місцеве самоврядування» та, говорячи про муніципальну владу, визначає її «як сукупність форм місцевої представницької демократії, які втілюються у владній діяльності муні­ципальних органів та муніципальних посадових осіб» щодо «підпо­рядкування своїй волі суб’єктів місцевого життя»^[403], тобто обмежує визначення тільки суб'єктним складом цієї діяльності, причому зводя­чи її виключно до органів місцевого самоврядування. Щодо поняття «місцеве самоврядування», то його в контексті аналізу муніципально- владних повноважень він узагалі вважає абстрактним. Можна перед­бачити, що така поверховість, а іноді, як у останньому разі, і парадок­сальність визначень поняття «муніципальна влада» пов язана з тим, що зазначені вчені не ставили це основною метою своїх досліджень, а тільки частково торкалися питання.

Прихильники інституціональної позиції виходять із розуміння місцевого самоврядування з точки зору його організації. Так, В. О. Баранчиков, використовуючи у своїх працях поняття «місцеве самоврядування», «місцева (муніципальна) влада», «муніципальна влада», «публічна влада на місцях», «місцева публічна влада», «влада місцевого населення», «низовий рівень організації публічної влади», «муніципальне управління»^[404], констатує, що місцеве самоврядуван­ня — це децентралізована форма організації територіальної публічної влади, яка забезпечує виконання законів та інших нормативних актів органів державної влади в межах території різних видів поселень са­мим населенням та утворюваними ним самостійно органами місцевого самоврядування та обраними чи призначуваними посадовими особа­ми^[405]. Незважаючи на те що «організаційний» підхід, який запропону­вав В. О. Баранчиков, з позицій публічно-владної природи місцевого самоврядування є досить продуктивним, зазначимо, що орієнтація на «забезпечення виконання законів та інших нормативних актів органів державної влади» фактично нівелює найважливішу об єктну ознаку муніципальної влади — вирішення питань місцевого значення. Тому більш чіткою та адекватною з точки зору сутності місцевого самовря­дування в його інституціональній інтерпретації є позиція тих дослід­ників, які розглядають місцеве самоврядування як організацію влади на місцях, яка передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого значення^[406].

На наш погляд, з точки зору інституціонального підходу до розу­міння місцевого самоврядування найбільш продуктивним є погляд на організацію влади на місцевому рівні як певну систему елементів та взаємозв язків між ними. Так, російський дослідник С. М. Брата- новський, розглядаючи місцеве самоврядування як форму самооргані­зації населення для вирішення питань місцевого значення та форму здійснення публічної влади, влади народу, абсолютно вірно визначає місцеве самоврядування як систему, яка включає в себе основні еле­менти організації управління щодо здійснення функцій, завдань і ці­лей місцевого значення.

Оригінальною є позиція вчених, які виходять з процесуального розуміння місцевого самоврядування^[408]. Так, заслуговує на увагу точка зору І. В. Видріна та О. М. Кокотова, які визначають місцеве самовря­дування як процес управління низовими територіальними спільнотами жителів, який заснований на таких принципах: розумне поєднання представницьких інститутів та інститутів безпосередньої демократії, а також представницько-професійного управління та самоздійснення людьми своїх запитів, надання всім суб’єктам місцевих спільнот ши­роких можливостей із заяви, відстоювання та впровадження в життя власних інтересів; політико-правова прив'язка органів місцевого само­врядування до корінних запитів жителів^[409]. Підтримуючи прагнення авторів концептуалізувати місцеве самоврядування як різновид управ­лінського процесу, вважаємо, що в дефініції, яку вони пропонують, певною мірою проігноровано принцип первинності територіального колективу в системі суб'єктів місцевого самоврядування та самоуправ- лінського процесу.

Поширеним є підхід до з'ясування сутності місцевого самовряду­вання як виду суспільних відносин. Так, розглядаючи місцеве само­врядування як об'єкт правового регулювання, Т. М. Бялкіна говорить про сукупність суспільних відносин, які складаються в процесі діяль­ності місцевих територіальних колективів із самостійного та відпові­дального вирішення закріплених за ними питань місцевого значення, які встановлюються та регулюються нормами права^[410], що, на наш по­гляд, у цілому адекватно відображає суб'єктно-об'єктний склад муні­ципальної влади.

Вважаємо, що аналіз місцевого самоврядування через призму суспільно-політичних та правових відносин у цілому заслуговує на увагу. Так, наприклад, досліджуючи місцеве самоврядування з інсти- туціональних позицій, І. В. Бабічев справедливо вважає, що місцеве самоврядування є системою правових відносин, у якій є суб'єкти, об'єкти, відносини між суб'єктами й об'єктами, суб'єктивна та об'єктивна сторона цих відносин^[411], а Л. М. Нєдокушева тлумачить категорію «муніципальна влада» як вольове соціальне відношення, виникнення якого обумовлено потребами управління певною терито­рією в інтересах населення цієї території з урахуванням її історичних та культурних особливостей, яке здійснюється в рамках загальнодер­жавної політики^[412]. Такі концептуальні підходи дозволяють оптималь­но усвідомити не тільки зміст муніципальної влади як особливого виду владовідносин — муніципальних владовідносин, в основі яких коре­ляція між суб'єктами муніципальної влади, насамперед місцевими жителями та територіальною громадою як первинними суб'єктами місцевого самоврядування, з приводу питань місцевого значення — об'єктної основи муніципальної влади, а розкрити його сутнісні аспек­ти як вольового відношення, волевиявлення територіальних громад.

Зокрема, у цьому плані найбільш розгорнутою та такою, що оптимально поєднує широкий асортимент ключових характеристик муніципальної влади, є дефініція, яку пропонує О. А. Давиденко, який під час аналізу муніципальних владних відносин визначає муні­ципальну публічну владу як владу, яка виходить від населення муні­ципального утворення, є самостійною, підзаконною, універсальною, такою, що здійснюється безперервно та безпосередньо населенням та (або) опосередковано через утворювані органи, які наділені законом та статутом муніципального утворення компетенцією щодо вирішен­ня питань місцевого значення, а у випадках, установлених законом, і окремих державних повноважень, а також і можливістю застосування мір примусу^[413].

Можна навести десятки інших підходів, визначень та позицій, ав­тори яких акцентують увагу на різних аспектах феномена місцевого самоврядування, підкреслюють ті чи інші ракурси та прояви означено­го суспільно-політичного явища, але існує єдине, у чому солідарні між собою дослідники, а саме: найоптимальніше феномен місцевого само­врядування можна зрозуміти, якщо розглядати його через призму вза­ємовідносин із державною владою. Адже питання про віднесення те­риторіальних громад до держави та форми їх взаємодії стало актуальним з появою перших держав. Більшість держав утворювалися саме шляхом інтеграційних процесів (об єднання місцевих спільнот), а також унаслідок ускладнення соціальних відносин усередині них.

На нашу думку, феномен місцевого самоврядування оптимальною мірою можна визначити через його громадівську природу. У цьому контексті місцеве самоврядування — це самостійний та незалежний, інституціонально відокремлений від держави вид публічної влади — муніципальна влада чи публічна самоврядна влада територіальної громади, яка забезпечує вирішення місцевими жителями безпосеред­ньо або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення.

Означений аспект має колосальне теоретико-методологічне зна­чення в контексті наукового аналізу проблем сучасного конституціо­налізму та ідентифікації в його інституціональній системі інституту муніципальної влади. Адже саме громадівське муніципальне право- розуміння вперше знайшло своє втілення в перших конституційних актах на європейському континенті. Власне кажучи, поняття «само­врядування» вперше стало вживатися у зв'язку з управлінням на міс­цях вже наприкінці XVIII — на початку XIX століття і було обумовле­но проголошенням принципу самостійності громади від держави. 1831 року проблема місцевого самоврядування набула практичного характеру: у Конституції Королівства Бельгії було закріплено грома­дівську владу, яка існувала поряд із законодавчою, виконавчою та су­довою властями і була рівноправною з ними. Таким чином, на рівні Основного Закону було визнано теорію «вільної громади». Дана тра­диція зберігається в бельгійському конституціоналізмі й у даний час, що підтверджує аналіз Конституції Королівства Бельгії (у ред. 2007 р.). Бельгійська конституційно-правова доктрина без застережень визнає політичний характер муніципальної влади комун і провінцій. Разом із тим у даний час реалізація теорії «вільної громади» в практиці муніци­пального будівництва в Бельгії здійснюється з певними застереження­ми, оскільки передбачає політичне протиставлення державної і муні­ципальної влади.

Згадаємо муніципальний досвід і інших країн сучасної Європи. Так, у даний час у найбільш чистому вигляді «громадівську (господар­ську)» концепцію місцевого самоврядування втілено в законодавстві Австрійської республіки. Концепція місцевого самоврядування, яка склалася в науці конституційного права Швейцарської Конфедерації, становить собою синтез теорії «вільної громади» та «громадівської (господарської)» теорії місцевого самоврядування. На розвиток кон­цепцій місцевого самоврядування, що панують у державно-правовій доктрині Швейцарської Конфедерації, суттєво вплинули особливості конституційного розвитку даної держави. Швейцарські конституціо­налісти переконані в тому, що автономне місцеве самоврядування є основою швейцарського федералізму та народовладдя^[414].

Ілюстративним у цьому аспекті є і вітчизняний конституційний досвід. Прикладом впливу на розвиток законодавства громадівського муніципального праворозуміння можна вважати прийняття Конституції України, яка в частині щодо місцевого самоврядування переважно ви­ходить саме з громадівської ідеї. Конституція заклала основи запрова­дження лібералізованої моделі місцевого самоврядування, що зумови­ло визнання прав територіальних громад на самоврядування та створило певні правові межі інституціоналізації муніципальної влади як самостійного виду публічної влади в Україні.

Так, наприклад, за ст. 7 Конституції в Україні «визнається» місцеве самоврядування, що зводить даний інститут у ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первин­ний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір у нашій країні було зроблено на користь громадівської теорії. Про це ж свідчить і те, що місцеве самоврядування здебільшого само­стійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як «природних» населених пунктах.

«Візитною карткою» прихильників підходу, які виходять з кон­цептуального визнання місцевого самоврядування як різновиду влади народу, тобто муніципальної влади, яка є публічною та не є державною за своєю природою, є висновок щодо існування муніципальної та дер­жавної влади як самостійних видів публічної влади. Вони виходять з тези про те, що у вічному спорі про природу місцевого самоврядуван­ня — державне воно чи громадське — перебувають, по-перше, карди­нальні відмінності в суб'єктному складі цих видів публічної влади; по-друге, різниця в правовій природі місцевого та державного інтересу, а внаслідок цього — відмінності в об'єктному складі цих влад, та, по- третє, причини тотальної недовіри «верхів» до самоврядування та культивація опозиційності самоврядування до «верхів». Причому, як, наприклад, свідчить діалектика вітчизняного варіанта місцевого само­врядування, опозиційний характер місцевого самоврядування допус­кається тільки в умовах громадсько-політичного підйому. Вітчизняний досвід є тому яскравим прикладом. В умовах реакції, переходу до мир­ного зрощення еволюціонуючих суспільних відносин в існуючий дер­жавний порядок місцеве самоврядування як «незалежний» від держави інститут, як правило, цілеспрямовано трансформується державою в різновид державного управління. Аналізуючи деякі конституційно- проектні пропозиції внесення змін до Основного Закону України в частині щодо місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що вони повною мірою відображають політику, спрямовану на інтеграцію місцевого самоврядування до загальнодержавної системи.

Для теми даної частини цього видання важливо відзначити, що громадівській напрям у муніципальній науці чітко визначив природно- правовий, громадянський та соціально-економічний аспект самовря­дування. Він був пов'язаний не тільки з пошуками критерію відмін­ності владовідносин у сфері місцевого самоврядування від державної влади, а й осмисленням його ролі в процесах становлення класичного конституціоналізму. Ідеологи відповідних громадівських концепцій уперше вказали на роль інституту місцевого самоврядування в процесі виникнення та розвитку демократичної державності, інституціоналіза- ції громадянського суспільства та реалізації громадянських свобод.

Як свідчить зарубіжний досвід, поважне ставлення до громадів- ського місцевого самоврядування як до цінності в країнах із розвину­тою локальною демократією поєднується з раціональним підходом, покликаним забезпечити умови для підтримання активного й ефектив­ного місцевого самоврядування. Актуалізація цього аспекту справи дозволяє говорити про онтологічну й екзистенціальну складову буття місцевих спільнот, пов'язану вже не тільки з визначенням їх ролі у здійсненні управління, але і з організацією сучасних ефективних форм життєдіяльності населення в цілому, виробленням ціннісних орієнти­рів, спрямованих не тільки на реалізацію приватних інтересів, але і на збереження і розвиток групових цінностей^[415].

Отже, означений аспект має важливе теоретико-методологічне значення не тільки в процесі осмислення правової природи муніци­пальної влади та її функцій, її ролі в механізмі реалізації конституцій­них прав та свобод людини і громадянина та в цілому осмислення сутності місцевого самоврядування та його місця в демократичному суспільстві, його політичній, економічній, соціальній та інших систе­мах, а й з позиції теорії сучасного конституціоналізму.

Місцеве самоврядування, як принципово нова система організації публічної влади на місцях, є одним із тих атрибутів сучасного консти­туціоналізму та соціально-правової демократичної державності, що в контексті європейського вектора розвитку української держави вима­гає свого всебічного конституювання та інституціоналізації на прин­ципах гуманізму, людського виміру влади та верховенства права. Адже визнання державою інститутів місцевого самоврядування стало гас­лом реформаторських дій усіх без винятку постсоціалістичних держав Європи, у тому числі й України. Фундаментальними принципами про­ведення сучасних реформ проголошується децентралізація публічної влади та субсидіарність у наданні публічних послуг.

Саме тому, на наш погляд, визнання на конституційному рівні як одного з ключових принципів конституційного ладу та сучасного кон­ституціоналізму інституту місцевого самоврядування стало як кон­ституційно-легальним підтвердженням того, що одним із концептуаль­них орієнтирів на шляху до формування в Україні соціально-правової та демократичної державності мають стати ідейні засади класичного муніципалізму, так і конституційним обов язком держави всебічно га­рантувати муніципальні права особи.

Слід зазначити, що, незважаючи на колосальний науковий інтерес до питань місцевого самоврядування в сучасній Україні, проблематика класичного муніципалізму, його сутності, змісту та системи залиша­ється майже не дослідженою у вітчизняній юридичній науці, хоч сам термін «муніципалізм» використовується доволі активно вже трива­лий час.

Сучасний етап розвитку інститутів муніципалізму в Україні обу­мовлений істотними змінами в механізмі конституційно-правового регулювання суспільних відносин та якісним оновленням системи, структури та змісту конституційного права та теорії сучасного консти­туціоналізму.

На наш погляд, сутність та зміст класичного муніципалізму необ­хідно розглядати та розуміти з різних позицій:

- аксіологічної, яка розкриває ціннісний потенціал феномена му­ніципалізму як політико-правової ідеології, що становить собою сис­тему ідеалів та ідей про фундаментальні цінності муніципальної демо­кратії та прав людини (їх генезис, систему, форми вираження, методи та ступінь реалізації і захисту) та генетично пов язана з феноменом муніципальної влади, в основі якої перебуває симбіоз муніципально- правової теорії та практики. Так, наприклад, свобода, солідарність, рівність, моральність, альтруїзм, самоорганізація, самодисципліна, самовідповідальність, субсидіарність є сенсоутворюючими цінностя­ми демократії, прав людини та сучасного муніципалізму. Саме в цьому сенсі варто сприймати концептуальне установлення, закріплене в пре­амбулі Європейської Хартії про місцеве самоврядування: «Органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму». Допоки в кожній територіальній громаді відповідні цінності та принципи не знайдуть свого всебічного втілен­ня, місцеве самоврядування залишатиметься лише привабливою демо­кратичною декларацією. Ціннісні характеристики змушують звернути увагу й на цивілізаційно-історичний контекст розвитку місцевого са­моврядування. Без цього важко зрозуміти сучасну модель організації місцевого самоврядування, відповісти на питання про причини уосо­блення в суспільстві місцевого самоврядування як виду публічної влади, розглянути еволюцію тих чи інших форм залежності між політико-правовою моделлю місцевого самоврядування та детерміну­ючими її соціально-економічними, духовно-культурними, цивілізацій- ними чинниками;

- гносеологічної (епістемологічної), що дає знання про процеси визнання, становлення та перманентного розвитку муніципалізму, місцевого самоврядування та інститутів локальної демократії в окре­мих європейських державах, європейському континенті в цілому та загальноцивілізаційному значенні з точки зору формування україн­ського, європейського та світового конституціоналізму, процесів демо­кратизації глобалізації та європейської міждержавної інтеграції. У цьому аспекті й варто розуміти зафіксований у преамбулі Європейської Хартії про місцеве самоврядування мотив її прийняття: «Охорона і посилення місцевого самоврядування в різних країнах Європи є важливим внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади»;

- онтологічної, що концептуалізує феномен муніципалізму як особливу форму існування суспільної свідомості та механізму втілен­ня в буття людини ідеалів муніципальної демократії та ідей високого авторитету людської особистості, поваги до її гідності, прав та свобод, а саме — муніципальної свідомості, побудованої на свідомій перекона­ності в необхідності, корисності, функціонально-телеологічній цін­ності інститутів муніципальної влади та правових норм, на основі яких вони визнаються державою та моделюють можливості досягнен­ня соціальної справедливості, захисту різнопланових інтересів людини за місцем проживання за допомогою дій та кроків влади, заснованих на нормах природного права та правового закону. Ми вважаємо, що озна­чений аспект є одним із ключових як у процесі формування сучасного муніципалізму в Україні в цілому, так і в плані розвитку муніципальної влади зокрема. Адже найголовнішою передумовою зрушень у справі муніципалізації місцевої влади має бути формування специфічних муніципально-правових настанов та муніципального мислення сус­пільства, розвиток масової культури самоврядування, витребуваність у народі самого муніципального принципу;

- вітальної, яка фіксує такі детермінанти та телеологічні орієнти­ри існування муніципалізму та локальної демократії, які мають життє- утворююче значення. Саме місцеве самоврядування оптимально фік­сує в собі як елементарні проблеми людської життєдіяльності, так і політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досяг­нення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Внаслідок цього відносно невеликі територіальні розміри територіальних громад, локальність діяльності їхніх органів, здебільшого безпосередній ха­рактер взаємовідносин жителів між собою та з органами місцевого самоврядування, природний характер проблем життєдіяльності — усе це в цілому обумовлює особливу муніципальну соціальність. Народження людини, її здоров'я, дорослішання, навчання, працевла­штування, шлюб та сім'я, старіння, смерть — у рамках цих життєвих циклів в основному замикається життєдіяльність місцевого співтова­риства;

- цивілізаційної: осмислення як історичного, так і сучасного до­свіду муніципалізму через призму цивілізаційного підходу дозволяє зрозуміти перспективи місцевого самоврядування в Україні у віддале- йому майбутньому. Цивілізаційний підхід дозволяє зрозуміти сенс на­ціонального досвіду муніципалізму та порівняти його з досвідом муні- ципалізму на Заході, де він став стійкою цивілізаційною традицією. У цьому аспекті, зокрема, розкривається процес формування парадиг- мальної конструкції муніципалізму як теоретичного відображення со­ціальної стратегії та практики розвитку локальних цивілізацій.

Муніципалізм, як доводять сучасні філософи, — це цивілізацій­ний потенціал ідеї и практики місцевого самоврядування. Муні­ципалізм, на їхній погляд, є свого роду метатеорією, в якій акумулю­ються різні цивілізаційні варіанти, громадівські та державницькі моделі місцевого самоврядування, особливості локальної соціальної організації. Внаслідок цього муніципалізм має кілька сутнісних сторін. По-перше, муніципалізм виступає як соціально-ідеологічна конструк­ція, яка відображає домінантну цивілізаційну традицію устрою систе­ми місцевого самоврядування. По-друге, йдеться про сукупність науково-теоретичних поглядів на розвиток локального співтовариства в даному регіонально-державному контексті. По-третє, муніципалізм пояснюється як ретроспективний стан ситуаційно-динамічної моделі місцевого самоврядування (стан муніципального світу)^[416];

- праксеологічної, яка дає знання про сучасний муніципалізм як практику організації та функціонування муніципальної влади та реалі­зації прав людини у сфері місцевого самоврядування, яка склалася під впливом загальновизнаних ідей та принципів муніципальної демокра­тії. У даний час найбільш актуальним завданням місцевої влади стає не тільки реалізація нею своїх самоврядних функцій та повноважень, а й утворення та послідовна реалізація різноманітних організаційно- правових форм, способів, засобів, напрямів безпосередньої публічно- самоврядної діяльності, які б сприяли якомога більш повному вклю­ченню населення в процес вирішення місцевих проблем, стимулюванню інтересу й ініціативи до самоорганізації. Саме ця обставина формує як практичне значення ефективної, побудованої на європейських стан­дартах муніципальної демократії, організації та діяльності муніци­пальної влади, так і науково-дослідницький інтерес до зазначеної проблематики, враховуючи колосальний соціальний запит на методо­логічно осмислену інформацію, яка б висвітлювала багатогранні ас­пекти публічно владної діяльності місцевого самоврядування;

- функціональної, яка передбачає відображення ролі й значення місцевого самоврядування як динамічної системи та цілеспрямованої діяльності, через яку, власне кажучи, виражається сутність муніци­пальної влади та практична підвалина сучасного муніципалізму. Так, держави-члени Ради Європи, які підписали Європейську Хартію про місцеве самоврядування, виходили з того, що «існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управлін­ня» (преамбула Європейської Хартії про місцеве самоврядування). Йдеться як про діяльність окремих елементів, які складають механізм місцевого самоврядування (органи та посадові особи місцевого само­врядування, територія, нормативно-правові акти, комунальна влас­ність тощо), так і цілеспрямовану діяльність усієї соціально-політичної системи суспільства та демократичної державності в цілому, яка зво­диться до вирішення важливіших завдань та досягнення глобальних цілей, що виникають у даний історичний період перед суспільством та державою в цілому. Це дозволяє більш глибоко осмислити трива­лий історичний процес виникнення, розвитку, зміни, організації, мо­дернізації різних моделей, типів, видів муніципальних систем та форм здійснення місцевого самоврядування, тобто процес формуван­ня та еволюції муніципалізму та муніципальної влади як іманентної ознаки соціально-правової державності та сучасного конституціона­лізму. Поняття муніципалізму якраз і характеризує наявність демо­кратичної організації суспільства, різні етапи, які це суспільство проходить у своєму історичному бутті, та найголовніше — різні функції, які виконує місцеве самоврядування;

- організаційної, що дає інформацію про інституціональні осо­бливості сучасного муніципалізму в контексті виникнення, формуван­ня і розвитку та системні якості суб’єктів та організаційних структур місцевого самоврядування. Адже, незважаючи на своє конституційне закріплення з позиції суб’єктного складу, за своєю сутністю система місцевого самоврядування є цілісною природною системою що само- організується. її формування тісно пов’язано не тільки з демократич­ною організацією публічної влади й управління, але і з вибором век­тора розвитку громадянського суспільства в Україні, а отже, і з визначенням пріоритетних форм соціального буття, що перебуває у стадії перманентного становлення в умовах державної незалежності України. Внаслідок чого має прийти усвідомлення того, що розвиток місцевого самоврядування — життєво важливе завдання для розвитку всього українського суспільства як відкритої системи, заснованої та організованої на принципах демократії.

Багатогранні прояви муніципальної влади, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади — це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити. Вона лише визнає, створює (у тому числі й органі­заційні) умови для їх перспективного розвитку. Розуміння того, що територіальна громада, будь-то великого мегаполісу або невеликого провінціального міста, села або селища, є, власно кажучи, самооргані­зованою системою, життя якої так чи інакше «самоналагоджується» без держави стосовно місцевих умов: самоорганізація має прояв опо­середковано, через поведінку індивідів, груп, спільностей, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне, відкриває нові шляхи вивчення феномена муніципальної демократії, а в подаль­шому — шляхи оптимізації процесів інституціоналізації муніципаль­ної влади в Україні. Предметом уваги при цьому виступають не фраг­менти реальності (органи публічної влади, люди, територія, власність, нормативні акти тощо), а скоріше сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів та явищ, процеси функ­ціонування муніципальної влади як цілісної системи;

- комунікативної, що дозволяє розглядати місцеве самоврядуван­ня як інструмент реалізації одного з головних завдань сучасності — поєднання в єдине ціле інтересів держави, суспільства та особи, оскільки головний сенс та сутність місцевого самоврядування поляга­ють у тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особи здійснювати гар­монізацію прав та свобод людини і громадянина з інтересами держави та суспільства. Варто відзначити й те, що серед багатьох турбот сучас­ного суспільства одна з найгостріших проблем — проблема відчужен­ня людей, ксенофобія, патологічний егоцентризм та індивідуалізм. У поєднанні з гострими кризовими явищами в економічному та полі­тичному житті ця проблема спричиняє існування цілої низки песиміс­тичних поглядів на долю людства взагалі, свідченням чого є офіційно визнана ООН «стратегія виживання». Людська цивілізація протягом своєї історії накопичила цінний досвід подолання ворожнечі й взаємо- ненависті, досвід, який акумулювався в такій соціальній та духовній цінності, як людська солідарність. Головним засобом забезпечення со­лідарності стає культура людських взаємин, цивілізований спосіб спілкування, або так звана «комунікативна культура»^[417]. У змістовно- термінологічному сенсі поняття «комунікація» перебуває в одному ряду з близькими за змістом поняттями «взаємодія» (взаємини), «людські стосунки», «взаємообумовленість», «взаємовплив» тощо, зміст яких оптимально характеризує процеси самоорганізації людей за місцем проживання;

- конститутивної, муніципалізм та розвинуте і дієздатне місце­ве самоврядування виступає не тільки як локальний вимір вітчизняно­го, європейського та світового конституціоналізму в цілому, а є систе­моутворюючою детермінантою його виникнення, існування та перспективного розвитку. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання. Зокрема, прийнят­тя Європейської Хартії про місцеве самоврядування в першу чергу детерміновано метою Ради Європи досягнути «більшого єднання між її членами для збереження та втілення в життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням» (преамбула Європейської Хартії про місцеве самоврядування). Муніципалізація конституційного життя та конституційного права, передусім маючи вихід на локальний рівень, торкається всіх процесів трансформації та модифікації публічної вла­ди в умовах демократизації держави та суспільства.

У цьому аспекті муніципалізм (поряд із парламентаризмом^[418]), акумулюючи всі ідейні настанови, системні якості, ознаки та атрибути конституціоналізму, є його концептуальним та інституціональним ба­зисом: муніципалізм — на локальному рівні, а парламентаризм — на загальнонаціональному (загальнодержавному). Саме такий вимір му­ніципальної демократії, як продукт локальної громадянської актив­ності самого населення, автоматично програмує демократичний по­літичний режим у державі та суспільстві. Тільки в тій країні, в якій визнається, існує, практикується та всебічно гарантується місцеве самоврядування та основоположні цінності муніципалізму, як прави­ло, може сформуватися алгоритм, згідно з яким законодавча влада обирається демократично, а виконавча влада їй підконтрольна та від­повідальна. У державі, в який сформувалися основні інститути муні­ципалізму, наявне вертикальне ранжирування громадянської влади - люди обирають та контролюють як тих, хто приймає національні закони, за якими вони будуть жити, так і тих, хто ці закони здійснює на місцях;

- суб’єктної, яка виходить з того, що, незважаючи на полісуб'єкт- ність муніципальної влади, формоутворюючою основою муніци­пально-владних відносин є територіальна громада. Саме підхід до муніципальних спільнот як до основи та структуроутворюючого еле­менту системи місцевого самоврядування, а не як до її другорядного і побічного компонента, дозволяє відродити розуміння місцевого само­врядування як основної форми реалізації народовладдя в буквальному смислі слова.

Найважливіші суспільно значущі характеристики територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади мають прояв у тому, що вони формують уявлення кожної людини як жителя свого на­селеного пункту про особливості ментальності суспільства та держа­ви, демократичні інститути публічної влади та механізм її здійснення. Усі публічно-владні самоврядні інститути не нав язуються населенню згори, а уходять своїми коріннями в сутнісні природно правові ознаки територіальної громади як первинної суб'єктної основи громадянсько­го суспільства. Стан правової держави, ефективної державності, циві­лізованого громадянського суспільства та муніципалізму залежить від рівня розвиненості та самоорганізованості місцевого населення в ді­єздатні територіальні громади, якості їх функціонування.

Обґрунтування і конкретизація місця територіальної громади в системі сучасного муніципалізму обумовлює потребу виокремлення низки критеріїв первинності територіальної громади: по-перше, істо­ричного (унікальність історії становлення та розвитку інституту тери­торіальної громади полягає в тому, що вона має власні глибинні корені та давні історичні традиції; історія територіальної громади та само­врядування в Україні становить собою процес формування суспільної цінності, яка здатна акумулювати інші політичні, правові та соціальні цінності — демократію, законослухняність, права людини, соціальний, релігійний, мовний плюралізм, забезпечити громадянську самоіденти- фікацію та засади громадянського суспільства в Україні); по-друге, правового (територіальна громада є первинним суб'єктом права на здійснення місцевого самоврядування); по-третє, владного (територі­альна громада є первинним суб'єктом муніципальної влади); по- четверте, системоутворюючого (територіальна громада є первинним, системоутворюючим елементом системи місцевого самоврядування); по-п'яте, матеріально-фінансового (територіальній громаді належить право комунальної власності) тощо;

- об’єктної: основними об'єктами муніципальної влади виступа­ють питання місцевого значення, тобто питання (справи), які виплива­ють із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого са­моврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади України. Така телеологічна спрямованість діяльності муніципальної влади логічно випливає з положень ч.ч. 2 і З ст. 4 Європейської Хартії про місцеве самоврядування, згідно з якими «органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучено із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином». Лише ле­галізація державою згідно з даним принципом соціальної сфери дії місцевого самоврядування стане не лише свідченням визнання місце­вого самоврядування як виду публічної влади, а й телеологічною де­термінантою формування та перспективного розвитку вітчизняного муніципалізму.

Означений аспект підтверджує, що ефективна модель взаємовід­носин державної влади та місцевого самоврядування в контексті ста­новлення об'єктної основи муніципальної влади може бути побудована лише за умови чіткого розподілу функцій: органи державної влади ви­рішують питання державного значення, населення та громадські ін­ститути вирішують питання громадського характеру. Тому найбільш правильним в умовах нерозвинутого громадянського суспільства в Україні слід визнати збереження та зміцнення механізму реалізації певних громадських функцій за місцевим самоврядуванням як інсти­тутом, що гарантується державою. З цього логічно випливає висновок щодо необхідності, по-перше, розумного самообмеження держави в процесі «вбудування» місцевого самоврядування у свою систему та, по-друге, чіткої регламентації об'єктної основи муніципальної влади.

У цьому аспекті слід мати на увазі й те, що одним із визначальних критеріїв ефективності державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування має стати визнання та чітке визначення предметності відання місцевого самоврядування не тільки відносно поточних, по­всякденних інтересів територіальних громад, але й відносно зростання їх людського потенціалу (інформаційних, освітніх, культурних активів території, які сприяють особистісному розвитку людини, засвоєнню привабливих інтелектуальних, комунікативних, психологічних компе- тенцій, які забезпечують людині «впевнену зустріч з майбутнім»), а також відносно всебічного розвитку громадського виміру життя місце­вих спільнот.

Звернемо увагу й на те, що правові основи місцевого самовряду­вання — як у західній, так і вітчизняній традиції правосвідомості та праворозуміння — доволі тісно пов'язані з уявленнями про природні, невідчужувані права людини в рамках різних традиційних інститутів, які розглядаються так саме як природні. Такими, зокрема, є інститути сім’ї, інститути релігійної й етнокультурної солідарності тощо, які мають колосальне значення в процесах становлення та розвитку ло­кальної демократії, у тому числі й в аспекті формування об єктного складу місцевого самоврядування;

- дефінітивної (категоріальної), що базується на припущенні здатності муніципалізму як понятійного елементу виокремити систему категорій сучасного муніципального права («муніципальна влада», «муніципальні права особи», «муніципальний лад», «муніципальний процес», «муніципальні правові конструкції», «муніципальний ре­жим», «муніципальна демократія», «муніципально-правова доктри­на», «муніципальна традиція», «муніципальна культура», «муніци­пальна правосвідомість», «муніципально-правова настанова» тощо).

Так, наприклад, виділення в системі категорій сучасного консти­туційного права поряд із категорією «муніципалізм» таких категорій, як «муніципальна влада» та «муніципальні права особи», детермінова­но, по-перше, тим, що обидві категорії існують у сфері муніципально- правових відносин та отримують правове оформлення в нормах відпо­відної галузі. Тому збігається предметна сфера, в якій складаються та мають прояв ці категорії. По-друге, їх щільний взаємозв'язок обумов­лений співвідношенням та збігом інтересів носіїв муніципальної влади та інтересів власників муніципальних прав.

На наше переконання, тільки у своїй єдності означені та інші ас­пекти в розумінні сутності муніципалізму (у тому числі в контексті ідей та цінностей світового конституціоналізму, його змістовних та системно-структурних характеристик, серед яких: демократія, консти­туційно-правова свобода, конституція, конституційне законодавство, конституційні правовідносини, конституційна правосвідомість, кон­ституційний правопорядок^[419]) дозволяють говорити про існування да­ного феномена не тільки як привабливої концептуальної моделі, а й об'єктивної реальності, яка має аксіологічні, гносеологічні, онтологіч­ні, цивілізаційні, інституціональні, конститутивні, нормативні, функ­ціонально-телеологічні, історичні, національні та ментальні параме­три, які еволюційним шляхом склалися під впливом відповідних ідей та принципів.

У рамках сучасного світового конституціоналізму саме через при­зму функціонування муніципалізму, який забезпечує якісно новий рі­вень розвитку і взаємодії автономії і колективізації інтересів людини на локальному рівні функціонування соціуму, територіальне співтова­риство в перспективі розвивається і трансформується на активного продуцента конституційної свідомості та культури, що є телеологічно- стратегічними критерійними ознаками ідеології національного і світо­вого конституціоналізму^[420].

Такий симбіоз сутнісних, змістовних та системно-структурних характеристик сучасного муніципалізму дозволяє, насамперед, зрозу­міти зміст європейської концепції місцевого самоврядування як права і спроможності органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (ст. З Європейської Хартії про місцеве самоврядування). Тому тільки їх концептуальна, інституціональна та функціональна ін­сталяція в механізмі демократичного конституційного ладу та інституціонально-нормативної системи сучасного конституціоналізму є оптимальною та, по суті, універсальною основою для вирішення зна­чної кількості суспільних справ, у тому числі та в першу чергу прав людини, що свідчить про колосальний гуманістичний потенціал інсти­тутів муніципальної влади та локальної демократії.

Внаслідок цього муніципалізм не повинен протиставлятися або ототожнюватися виключно з місцевим самоврядуванням. Муніципалізм є багатовимірним соціальним явищем: це і ідея, і теорія, і науковий напрям, і глобальна соціальна та муніципальна практика, і регіонально-державницька форма існування місцевого співтовариства, і історичний стан певної локальної цивілізації тощо. Також це мета- теоретичне соціальне явище, предтечею якого є численні спроби тео­ретичного осмислення досвіду розвитку місцевого самоврядування в різних країнах. Саме тому вкрай важливим є узагальнення різноплано­вих досліджень муніципальних систем, однаково як і акумулювання різних наукових традицій у рамках муніципалізму та сучасного кон­ституціоналізму^[421].

Також варто розуміти, що муніципальна влада становить собою аж ніяк не державницьке (у вузькому сенсі цього слова), а громадське явище, яке продукується соціальним середовищем, хоч і в державно- організованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в ткани­ну політико-адміністративних і соціально-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі. Муніципальна влада є іманент­ною ознакою демократичної державності та інституційно-нормативною основою сучасного конституціоналізму, але за своєю конституційно- правовою природою — недержавним інститутом. За своїми сутнісни- ми ознаками — генетичними, субстанційними, динамічними — муні­ципальна влада якісно відрізняється від державної влади.

Безумовно, було б помилковим та шкідливим абстрактне (поза за­лежності від умов, місця та часу) протиставлення «чистої» державнос­ті «чистому» самоврядуванню як абсолютного зла абсолютному благу. У соціально-політичній реальності такої дихотомії немає. Світовий досвід наочно демонструє неминучість співіснування елементів влас­но державницьких з елементами самоврядними. Причому вони не просто окремо співіснують, а постійно та щільно взаємодіють, своє­рідно доповнюючи одне одного. Однак про ідентичність державної та муніципальної влади говорити не можна. Кожна з них опосередковує особливий вектор руху суспільного організму. Державність обумовле­на доцентровими тенденціями, наявністю в ній поряд з явищами ієрар- хієзації збільшенням інтегративно-субординаційних зв язків у сус­пільстві тощо. Держава, — зазначає С. А. Авак'ян, — завжди — від свого виникнення до наших днів та на майбутнє — була, є та зали­шиться централізованою субстанцією. Централізм органічно прита­манний державі та об єктивується в тому, що певні функції можуть та повинні бути притаманними тільки їй як цілому та ніяк не можуть бути віддані територіальним одиницям як частинам держави^[422]. Самоврядування уособлює переважно зовсім іншу, відцентрову тен­денцію. Остання має свій прояв у процесах диференціації, фактах се­паратистського та автономістського характеру^[423]. Саме в протиборстві уніфікації та диференціації, загального та локального (особливого, окремого) відображаються дві основні тенденції розвитку держави — тенденції централізації та децентралізації^[424].

Відзначені суперечності, тобто єдність і боротьба доцентрової та відцентрової тенденцій, внутрішньо властиві суспільному організму, первісно закладено в природі соціуму. У зв'язку з цим значний науко­вий та практичний інтерес становить співвідношення державної влади та місцевого самоврядування. На нашу думку, можна виділити такі ознаки, що характеризують муніципальну владу та відрізняють її від державної влади.

По-перше, це розходження в характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, здатна сама себе реформувати, то муніципальна влада — влада підзаконна, що діє в порядку і межах, визнаних за нею верховною владою, тобто законом. Саме така риса державної влади, як суверенність, не інтегрується з будь-якими інши­ми суспільними владо проявами, а тому поняття «державна влада» не включає в себе будь-які недержавні форми управління (передусім — муніципальне). У свою чергу, на відміну від держави як такої, терито­ріальна громада не володіє суверенітетом, який є визначальною і невід'ємною якістю держави. Історично розвиток ідеї державного су-

веренітету ґрунтується на визнанні неприпустимості обмеження дер­жавної влади поза волею її носія^[425]. Тобто суверенітет не підлягає будь-яким кількісним чи якісним вимірам. Місцеве самоврядування — це інститут демократії, яка, на відміну від суверенітету, може мати кількісні чи якісні параметри. Звідси походить можливість держави визнавати чи не визнавати місцеве самоврядування, звужувати чи розширювати його права. Але водночас державні структури (за умови визнання ними місцевого самоврядування) покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормотворчості у встановлених законом межах, суттєва фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються муніципальній владі. Зазвичай до відання міс­цевого самоврядування передусім вважають належними справи місце­вого господарства, місцеві питання, що пов язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що по­кладає на нього держава.

По-третє, різниця суб'єктної основи легітимації та легітимізації державної та муніципальної влади. Адже велике значення для розумін­ня гуманістичної сутності та соціальної складової муніципальної вла­ди має значний ступінь довіри та здатність жителів морально та мате­ріально підтримати заходи, які вживає вона, усіляко сприяти їх проведенню, враховуючи, що від результативності вирішення біль­шості місцевих питань залежить стан та рівень життя кожного жите­ля — члена територіальної громади. Не секрет, що ефективна соціаль­на політика вимагає перерозподілу ресурсів місцевого співтовариства, що неоднозначно сприймається людьми. Але саме на цьому рівні утво­рюються найбільш сприятливі передумови для того, щоб зрозуміти та сприйняти необхідність допомоги тим, хто живе в сусідньому будинку або в сусідньому кварталі, з ким місцеві жителі зустрічаються у гро­мадському транспорті, працюють в одному колективі.

У зв'язку з цим необхідно мати на увазі, що теоретично головним суб'єктом місцевого самоврядування є місцевий житель, який може перебувати в різних громадянських становищах (громадянин держави, іноземець, особа без громадянства, біженець). В юридичній літературі справедливо висловлена думка про необхідність поряд із первинним колективним суб'єктом місцевого самоврядування (територіальною громадою) виділяти первинний індивідуальний суб'єкт місцевого са­моврядування — «громадян України та осіб без громадянства»^[426]. Особливими статусними характеристиками серед місцевих жителів наділяється громадянин. Громадянин — член відповідної територіальної громади самостійно та вільно вирішує, чи брати йому участь у загальних зборах, місцевому референдумі або виборах до органів місцевого самоврядування. Громадянин має право вільно висувати кандидатури, у тому числі й власну, до органів місцевого с амоврядування.

Державна влада здебільше здійснюється обмеженою кількістю осіб, які отримали доступ до неї у спадщину (монарх), у результаті виборів або за призначенням. Місцеве самоврядування, й у цьому його особлива соціальна роль, включає всіх без винятку громадян у процес управління справами суспільства та держави, робить їх вільними та самостійними суб'єктами політичної системи.

По-четверте, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує муніципальній владі. Муніципальна влада функціонує і розвивається на законодавчо оформ­лених нижніх і верхніх територіальних рівнях (наприклад, місто, село, волость, повіт, район, округа тощо) в залежності від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відзначається певною цілісністю, по­значається адміністративними, географічними, економічними, інфор­маційними й іншими кордонами. В Україні територіальну основу міс­цевого самоврядування утворюють село, селище, місто.

По-п'яте, муніципальна влада виступає як система самоорганіза­ції життєдіяльності населення на відповідній території та становить собою сукупність виборних і інших органів і інститутів безпосеред­нього здійснення публічної влади. Зокрема, це муніципальні референ­думи, муніципальні вибори, збори громадян за місцем проживання, конференції, місцеві ініціативи тощо. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Тобто муніципальна влада забезпечується такими формами безпосереднього вираження публіч­ної влади, які відсутні в системі державної влади. Саме в підвищеному значенні інститутів безпосередньої демократії виявляється специфіка муніципальної влади в порівнянні з владою державною^[427].

По-шосте, муніципальна влада відрізняється від державної влади незвичайною деталізацією, конкретикою, прив'язаністю до даного місця. Держава має справи із загальними тенденціями та закономір­ностями функціонування соціальних груп людей (класів, станів), муні­ципальна влада — з конкретними особливостями конкретної територі­альної громади в конкретний момент часу. Тому муніципальна влада «працює» з конкретними жителями, миттєво реагує на поточні зміни ситуації.

По-сьоме, муніципальна влада організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, але й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування ін­ститутів самоврядування, характер їх взаємодії, визначають управлін­ську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дозволяє будувати місцеве самоврядування та його діяль­ність з максимальною розмаїтістю.

По-восьме, муніципальна влада — це більш «прозора» (порівня­но з державною) влада, вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною учас­тю громадськості у здійсненні контролю за наданням населенню со­ціальних послуг у системі місцевого самоврядування; гласністю в прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оперативно реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення — споживачів послуг до організації їх надання тощо^[428]. Територіальна громада більш опера­тивно реагує на загострення соціально-економічних проблем. Значна «прозорість» муніципальної влади посилює довіру населення до її можливостей. Як зазначають дослідження, навіть за доволі критично­го ставлення до політики всіх рівнів влади, населення визнає най­більш ефективними дії в соціальній сфері муніципальної влади. На муніципальному рівні не тільки досягається більша гласність у при­йнятті та здійсненні рішень, а й передбачуваність результатів соціаль­ної політики.

По-дев'яте, муніципальна влада характеризується єдністю само­стійності й відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та ін. При цьому під самостійністю слід розуміти не тільки право жителів — членів терито­ріальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втру­чання яких-небудь інших публічно-владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, але й необхід­ність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних норма­тивних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ре­сурси, матеріальні, фінансові й інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

По-десяте, у механізмі муніципальної влади концептуально та практично важко застосувати принцип поділу влади. Якщо питання щодо поділу державної влади не викликає сумнівів, то проблема поді­лу влади в системі місцевого самоврядування належить до числа дис­кусійних та практично не вирішених у сучасній теорії конституційного та муніципального права. Аналіз різних наукових поглядів на це пи­тання показав, що в сучасної юридичній науці існують полярні точки зору щодо застосування цього принципу на місцевому рівні: одні вва­жають, що поділ влади в системі органів місцевого самоврядування неможливий, недоцільний, недоречний або цей принцип абсолютно не діє в умовах місцевого самоврядування^[429]. Інші вважають, що для ефективного функціонування місцевого самоврядування життєво не­обхідно оптимальне розмежування повноважень органів влади й управління, взаємний контроль, система стримувань і противаг^[430]. Вважаємо, що остання позиція є дещо дискусійною в контексті поділу влад. Скоріше йдеться про оптимальний розподіл функцій у системі суб'єктів муніципальної влади.

По-одинадцяте, муніципальна влада, самостійно вирішуючи пи­тання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з ін­тересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодер­жавних інтересів). Інтерес — одна з ключових категорій у теорії муніципальної влади^[431]. Поляризація інтересів центру і місць — осно­ва зародження муніципальної влади. На думку М. Л. Пєшина, визна­ння того факту, що в більшості громадян будь-якої держави є особливі, так звані «публічні» інтереси, відмінні від державних, дозволило уосо­битися такому соціально-політичному феномену, як місцеве самовря­дування^[432].

Інакша ситуація спостерігається в механізмі генезису державного інтересу та легітимації державної влади. На формування органів дер­жавної влади особисті інтереси та воля приватної особи впливають вкрай обмежено. У даному разі працюють інші механізми: мобілізова­ні групові, корпоративні інтереси, які спираються на фінансові кошти, яких, як правило, немає в розпорядженні конкретних індивідів. Приватна особа не в змозі впливати і на механізми формування органів державної влади, і на механізми прийняття ними рішень. Дану ситуа­цію не змінює навіть те, що в демократичному суспільстві представ­ницька державна влада формується різними верствами населення. Загальна воля народу за допомогою виборчих технологій може бути визначена лише більш або менш приблизно, оскільки ті, хто складає народ, переважною мірою не спроможні адекватно оцінити конкретну ситуацію та свої інтереси в цій ситуації. В умовах майже неусувного інформаційного дефіциту вони нерідко голосують за те, що, як здаєть­ся їм, відповідає їхнім інтересам, але невиключно таким не є. Тому переважно державна влада, особливо в антидемократичних режимах, здійснюється в інтересах насамперед політичної еліти.

По-дванадцяте, муніципальна влада спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування без­умовно є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними актами — статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих ре­ферендумів, актами органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання. Аксіоматично, що муніципальна влада не може виявлятися поза рамками правового поля держави, але й межі державного регулювання суспільних відносин не безкінечні; запровадження державних право­вих норм у ті сфери суспільного життя, які можуть підтримуватися в необхідному стані на основі саморегулювання, або зайва державниць­ка деталізація правовідносин приводитимуть до «девальвації» право­вих норм, які встановлені державою^[433]. Саме тому, згідно з п. 15 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються лише засади місцевого самоврядування.

По-тринадцяте, в основі легітимності муніципальної влади пере­бувають муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізуються через правові норми. Це дозволяє зробити висновок про те, що про­блема забезпечення реальних умов для найбільш повної реалізації муніципальних прав, свобод та обов'язків одночасно є проблемою ви­знання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнення місцевого самоврядування^[434].

По-чотирнадцяте, муніципальна влада — складний організований об єкт соціальної дійсності із спільними характеристиками систем. Його відзначає територіальна, організаційно-структурна і соціально- економічна цілісність складових його елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії, у результаті чого воно відокремлюється від ін­ших організаційно-управлінських структур (регіональних, загально­національних).

На завершення слід особливо підкреслити, що століттями сфор­моване відчуження особи від державної влади іноді механічно екстра­полюється нею і на муніципальну владу. Поки не буде подолано таке відчуження, не може бути ефективною і муніципальна влада. Для дер­жавної влади подолати відчуження від неї населення — не вирішуване завдання. Жоден державно-політичний лад, жодна форма правління не спромоглися вирішити цю проблему. Навпаки, місцеве самоврядуван­ня за своєю природою виключає таке відчуження. Адже населення ні­коли не втрачає контролю за його роботою. Результати цієї роботи, оскільки вони торкаються місцевих справ, тією чи іншою мірою усві­домлюються та відчуваються всіма без винятку^[435].

Акумулюючи наведені ознаки муніципальної влади, слід виходити з її розуміння як вольового соціального відношення, виникнення якого було обумовлено необхідністю вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади — жителів цієї території, безпосе­редньо цими жителями або під відповідальність обраних ними муніци­пальних структур та їхніх посадових осіб, з урахуванням історичних, етнонаціональних та культурних особливостей цієї території, яке здій­снюється в рамках загальнодержавної політики, тощо.

Виходячи з цього, можна запропонувати таке визначення її понят­тя: муніципальна влада — це легітимне, визнане та гарантоване дер­жавою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади щодо здійснення її функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав та свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів у порядку, пе­редбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування.

3.4.