Конституційна безпека як категорія сучасного конституціоналізму

Здатність суб'єктів конституційно-правових відносин — і серед них насамперед людини, суспільства і держави — протистояти деструктивним проявам конституційних конфліктів, а також іншим внутрішнім і зовнішнім загрозам характеризує відносно нове для тео­рії конституціоналізму поняття — конституційної безпеки.

Не менш актуальною залишається необхідність захисту Кон­ституції на рівні національної безпеки і для сучасного конституціона­лізму. Підтвердженням тому є реалізовані й нереалізовані спроби не- легітимної модернізації Конституції, факти підміни конституційних норм політичною доцільністю, принизливий для особистості стан до­тримання та захисту її прав і свобод, які мають місце в країнах сучас­ного світу. Природно, даний список не є вичерпним.

Ще 1998 року Президент України у своєму щорічному Посланні виділив як сферу особливої уваги суспільства і держави «якісно новий бік національної безпеки — конституційної» при констатації, що Основний Закон потребує захисту і здійснювати його необхідно «суто юридичними засобами» за обов’язкової умови — підвищення «дієвос­ті конституційних норм, насамперед щодо основ конституційного ладу і прав людини»^[437].

М. Орзіх, називаючи таке виділення «плідним», мотивує це таким чином: по-перше, актуалізується захист Конституції на рівні націо­нальної безпеки, по-друге, звернуто увагу на якісну новизну підходу до захисту Конституції «в умовах нестабільності нашого життя і спроб неправомірних зовнішніх впливів».

Розробка універсального визначення конституційної безпеки, що включає в себе всі аспекти даного явища та підходи до його тлумачен­ня, можлива при зверненні до нормативних і наукових визначень на­ціональної безпеки як вихідної категорії, корелюючи останню відпо­відним чином із конституційно-правовими відносинами. Можна виділити дві тенденції визначення даного поняття — по суті й по фор­мі, які, на наш погляд, доповнюють один одного. Тлумачення терміна «по суті» передбачає визначення національної безпеки через поняття «стан захищеності». Даючи визначення національної безпеки «по фор­мі», слід звернутися до системи нормативних, організаційних, інститу- ційних гарантій (заходів), що забезпечують стабільний розвиток дер­жави і суспільства.

Українське законодавство визначає національну безпеку як захи­щеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспіль­ства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних і потенцій­них загроз національним інтересам^[439]. Такого самого сутнісного під­ходу до визначення національної безпеки (проте акцентуючи увагу на різних аспектах) дотримуються і деякі науковці. Так, А. Возженіков, розширюючи дане визначення, говорить про національну безпеку як про стан «захищеності життєво важливих інтересів особистості, сус­пільства і держави в усіх сферах їх життєдіяльності від внутрішніх і зовнішніх небезпек і загроз, що характеризується таким станом країни, за якого забезпечується її цілісність і внутрішня стабільність, суверен­ний і прогресивний розвиток, можливість виступати самостійним і повноправним суб'єктом міжнародних правовідносин»^[440].

Згідно з рекомендаціями Фонду національної та міжнародної без­пеки при ЮНЕСКО, національна безпека визначається як «система державних і громадських гарантій, що забезпечують стабільний розви­ток нації, захист базових цінностей та інтересів, джерел духовного і матеріального добробуту від внутрішніх і зовнішніх загроз»^[443]. Таке визначення є відмінним підходом від попередніх варіантів визначень цього поняття. Аналогічного трактування змісту поняття національної безпеки «по формі» дотримується й низка інших авторів. Серед них М. Александров, який уявляє її як «сукупність факторів, що забезпечують життєдіяльність держави в системі міжнародних відносин, її здатність відображати виникаючі зовнішні загрози і діяти у відповідності до своїх національних інтересів»^[444]. Е. Лисицин уважає, що національна безпека характеризує стан політичних інститутів, які забезпечують «ефективну діяльність з підтримки оптимальних умов існування і роз­витку особистості й суспільства»^[445].

Не загострюючи уваги на деяких недоліках окремих визначень, відзначимо, що одна їх частина уявляє національну безпеку як стан захищеності відносин, інтересів тощо, а інша — як систему заходів щодо досягнення такої захищеності. Спробою скомбінувати обидва названих підходи є визначення національної безпеки, що дав В. Українчук. Він розуміє під нею «такий специфічний вид суспільних відносин, які складаються між людьми і їх колективами у процесі ціле­спрямованої діяльності, результатом якої є досягнення стану опти­мального функціонування і розвитку громадянського суспільства, правової держави та їх структурних компонентів»^[446].

І все ж гарантії, фактори, заходи тощо — це механізми забезпечен­ня стану захищеності або стану оптимального функціонування певних інститутів. А тому вони є вторинними щодо забезпечуваних ними станів. Саме стан суспільних відносин, який обумовлює оптимальне функціонування державних і громадських інститутів, реалізацію та захист прав і свобод особистості, характеризується здатністю відобра­зити внутрішні та зовнішні загрози, що найбільшою мірою відображає суть явища національної безпеки. Всі ці фактори враховані у визна­ченні, що його дав український учений В. Селіванов, який вважав, що національна безпека насамперед відображає оцінку якісного стану суспільних відносин. На його думку, це «такий стан суспільних від­носин, який за своїми якісними і кількісними параметрами характери­зується здатністю протистояти можливим внутрішнім і зовнішнім за­грозам і їх джерелам, що складають небезпеку для життєво важливих національних інтересів»^[447].

Правове регулювання національної безпеки здійснюється Кон­ституцією України та іншими актами конституційного законодавства. Отже, вона є повноцінним інститутом конституційного права і підля­гає вивченню в рамках предмета конституційно-правової науки. Загальні підходи до вивчення національної безпеки можуть і мають бути застосовні при характеристиці сутності категорії конституційної безпеки.

Зіставляючи поняття «конституційна безпека» і більш традиційне для наукового обігу поняття «правова охорона Конституції», слід за­значити, що правова охорона націлена лише на захист юридичної Конституції (тексту), конституційна безпека же націлена на захист за­кріплених у цій Конституції базових цінностей, конституційних інсти­тутів, самого конституційного ладу. У цьому сенсі правова охорона Конституції виступає як один із засобів забезпечення конституційної безпеки.

Виділяючи конституційну безпеку як одну із сутнісних сторін на­ціональної безпеки, слід передусім звернути увагу на правовий харак­тер цієї категорії. Конституційна безпека включається в поняття право­вої безпеки, яка у свою чергу, поряд з економічною, інформаційною та іншими видами безпеки, входить до складу національної безпеки. Правова безпека розглядається в науковій літературі в широкому та вузькому сенсі слова. «У широкому розумінні вона означає захище­ність правової системи, системи права, законодавства в цілому від правових (формально правових — через закріплення в нормах пози­тивного права) небезпек і загроз, правові засоби забезпечення всіх ви­дів безпеки (національної, державної, економічної, екологічної тощо) у вузькому сенсі — це усунення правових небезпек і загроз як у про­цесі створення закону, правової норми, так і в процесі правозастосу- вання — забезпечення правової безпеки особи, суспільства і держави»^[448]. Правова безпека передбачає високу ефективність діяль­ності правової системи, її здатність успішно захищати цінності цивілі­зованого співіснування^[449]. Оскільки базовою метою правового впливу є «сприяння найбільш оптимальному, безперешкодному і справедли­вому задоволенню інтересів суб'єктів права»^[450], питання якості право­вого регулювання, ефективності правозастосування стають критеріями для визначення здатності правової системи країни в конкретний істо­ричний період забезпечувати захищеність інтересів суб'єктів права — особистості, суспільних інститутів, держави.

Єдиного тлумачення змісту «конституційної безпеки» на сучасно­му етапі не існує. Вперше це поняття було визначено як «система за­ходів, що вживаються державними органами, органами місцевого самоврядування, а також — у рамках їхніх прав та можливостей — громадськими об'єднаннями, господарюючими суб'єктами та іншими юридичними особами та громадянами з метою зміцнення та захисту конституційного ладу... дії конституційного законодавства, зміцнення політичного режиму, заснованого на високому авторитеті державних інститутів, розвитку демократії, забезпечення прав і свобод гро­мадян»^[452]. У даному визначенні явно проглядається суто функціональна сторона цього поняття, без урахування сутнісної характеристики. Пізніше Т. Шуберт визначила конституційну безпеку як «стан захищеності основ конституційного ладу від внутрішніх і зовнішніх загроз, що включають у себе норми Конституції, які визначають вихідні засади системи права, найважливіші принципи статусу і діяльності суб'єктів конституційно-правових відносин, що дозволяють визначати і розвивати інститути та напрями конституційного законодавства»^[453]. Однак у даному разі, навпаки, відображена тільки формальна сторона категорії змісту поняття, без урахування його функціонального складника. Крім того, визначення перевантажено розкриттям властивостей норм Конституції замість розкриття змісту поняття, що визначається.

О. Фомін виділяє поняття федеральної конституційної безпеки, визначаючи його як «комплекс заходів федеральних органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування щодо виявлення, за­побігання і протидії всьому тому, що загрожує основам конституційно­го ладу країни»^[454]. Дане визначення включає тільки «комплекс заходів», упускаючи «стан захищеності», що робить його неповним. До того ж перелік суб'єктів забезпечення конституційної безпеки зводиться лише до органів публічної влади, що не цілком вірно.

В. Мамонов відзначає відмінність між національною та конститу­ційною безпекою: якщо конституційна безпека забезпечує охорону юридичної конституції, то національна безпека — фактичної консти­туції країни^[455]. Із таким твердженням важко погодитися, оскільки на­стільки вузьке розуміння конституційної безпеки зводить її до поняття правової охорони Конституції. В. Мамонов обґрунтовує свою позицію не цілком коректним прикладом. «Конституційна безпека передбачає, наприклад, захист основ конституційного ладу — людини, її прав і свобод як найвищої цінності»^[456].1 це цілком правильно. Продовжуючи приклад, він пише: «З точки зору національної безпеки це питання розглядається глибше, зачіпає такі аспекти, як зростання смертності, падіння народжуваності, погіршення морального та фізичного здоров'я нації»^[457]. Дане твердження також є вірним. Однак воно не підтверджує його вислову, що конституційна безпека забезпечує лише охорону юридичної конституції. Остання дійсно є засобом забезпе­чення конституційної безпеки, але лише правовою охороною консти­туції зміст цього поняття не вичерпується. Він включає стан захище­ності конституційного ладу в цілому, а не тільки його основ, закріплених у юридичній конституції, а також весь масив засобів за­безпечення такої захищеності.

І. Гончаров під конституційною безпекою розуміє внутрішню без­пеку держави, яка «передбачає стан захищеності основ конституційно­го ладу країни від загроз, що мають переважно внутрішній характер, і при цьому забезпечує стабільний, поступальний розвиток особистості, суспільства і держави»^[458].

Таким чином, при визначенні конституційної безпеки, як і при визначенні національної безпеки, виділяються два підходи: «по суті» — через поняття «стан захищеності» і «по формі» — як до системи нормативних, організаційних, інституціональних гарантій (заходів), що забезпечують стабільний розвиток конституціоналізму, захист конституційного ладу. Поєднуючи ці два підходи, можна ви­значити конституційну безпеку в найзагальнішому вигляді як стан захищеності конституційного ладу і систему нормативних, організа­ційних, інституціональних гарантій (заходів), що забезпечують його захист. Ураховуючи ж усі наведені визначення національної, правової та конституційної безпеки, недоліки і переваги цих визначень, можна дати розгорнуте тлумачення змісту цього поняття: конституційна без­пека — це стан конституційних правовідносин, що складаються в процесі цілеспрямованої діяльності, результатом якої є досягнення такого стану функціонування громадянського суспільства, правової держави та їх структурних компонентів, який характеризується здат­ністю протистояти загрозам, що становлять небезпеку для конститу­ційного ладу.

Будь-яке суспільство володіє певним потенціалом конституційної конфліктності й водночас має запас конституційної безпеки. Ці пара­метри конституційної дійсності зворотно залежні. Як немає суспіль­ства і держави, в яких немає конфліктів, так і немає суспільства і дер­жави, які не володіють певним рівнем безпеки. Чим нижче рівень конституційної конфліктності, тим вище рівень конституційної безпе­ки, тим активніше й адекватніше система може відображати всілякі загрози. Тобто потенціал безпеки детермінований конфліктним потен­ціалом^[459]. Забезпечення конституційної безпеки вимагає вироблення механізмів обмеження негативних проявів конституційних конфліктів і створення системи процесуальних гарантій для їх вирішення правовими методами, а також посилення ролі права у здійсненні соціальної інженерії, що полягає в гармонізації інтересів в умовах конституційного конфлікту.

Тому конституційна безпека — це не стан суспільних відносин, позбавлений конфліктів, це система, яка запобігає і вирішує конфлікти з найменшими втратами для суспільства і держави, трансформує їх «енергію» в позитивне русло. Застосування конфліктологічної теорії при аналізі конституційної безпеки закладає основи дослідницької парадигми, що допускає: 1) розгляд сутності конституційної безпеки як багаторівневого феномена, в основі якого лежать інтереси і потреби суб’єктів конституційних правовідносин, спрямовані на базові консти­туційні цінності; 2) розуміння конституційного конфлікту як явища, що послабляє захисні механізми і знижує рівень конституційної без­пеки; 3) вирішення конфліктів з урахуванням їх довгострокових на­слідків, з тим щоб виключити джерело виникнення конфліктів як гене­ратора небезпеки в майбутньому.

Відповідно до запропонованого методологічного підходу, сутність конституційної безпеки визначається гнучкістю механізму узгодження різних інтересів і потреб суб'єктів конституційно-правових зв'язків, що дає змогу запобігати і вирішувати конфлікти, виявляти їх позитив­ний потенціал. Однак забезпечення конституційної безпеки — процес перманентний, оскільки конституційна конфліктність — явище істо­рично мінливе, але постійно існуюче. Це вимагає постійного моніто­рингу ситуації, безперервного наукового осмислення механізмів забез­печення конституційної безпеки в політико-правових умовах, що постійно змінюються.

Таким чином, в основі проблеми конституційної безпеки перебу­ває конституційний конфлікт. О. Фомін вбачає практичний сенс такого підходу до юридичної безпеки в тому, щоб «встановити, чи можуть норми права впливати на зародження, розвиток і вирішення конфлікту, і якщо можуть, то як використовувати правовий інструмент для пом’якшення, припинення конфлікту або запобігання йому в цілях за­безпечення юридичної безпеки суб'єктів права»^[460].

А. Селіванов та А. Стрижак вказують на те, що для того, «щоб правильно розуміти конституційну безпеку, важливо обумовити її об єкти, якими є національні інтереси як інтегральна основа балансу між вищими інтересами особи, держави та суспільства. Це означає у своєму змісті такі конституційні ознаки: а) інтереси особистості — здатність реалізовувати конституційні права та свободи; б) інтереси суспільства — здатність формувати та контролювати демократичний лад держави, використовувати можливості соціальної правової держа­ви; в) інтереси держави — встановлювати та зберігати конституційний правопорядок, конституційний лад, забезпечувати цілісність територі­ального народонаселення, законність у всіх сферах діяльності»^[461].

У цілому проблема національної безпеки та її забезпечення вини­кає у зв'язку з існуванням загроз національним інтересам. Вся система національної безпеки існує для недопущення можливої загрози націо­нальним інтересам, а в разі її виникнення — для нейтралізації чи міні­мізації впливу таких загроз. У всіх наведених визначеннях національ­ної безпеки так чи інакше присутні поняття «національні (життєво важливі) інтереси», «базові цінності» та «загрози» їм. Саме через ці поняття виявляється об єкт національної безпеки та фактори, які мо­жуть справляти на неї негативний вплив.

Національний інтерес є абстрактною категорією, а її зміст визна­чається існуючою в даному суспільстві ціннісною системою — вельми суб єктивною. Будучи реальним базисом правової політики держави, національні інтереси «виступають тим орієнтиром, який здатний нада­ти йому вищий ціннісний зміст і «вибудувати» відчутні, фактично до­сяжні поточні та перспективні цілі. І право на цьому шляху — один із головних інструментів, який покликаний оберігати національні інтереси... »^[462]. Вищі інтереси закріплені в нормах акта вищої юридичної сили — Конституції України. її І, III і XIII розділи містять норми, що складають конституційно-правовий інститут основ конституційного ладу України. Саме ці норми користуються найвищою правовою охороною, володіють найвищим ступенем стабільності, оскільки закріплюють базові цінності для розвитку особистості, функціонування суспільних і державних інститутів. У даному разі відбувається пересікання змісту понять інтересу й цінності. Вважається, що «інтереси, при всій своїй вагомості, безпосередньо визначають лише цілераціональні вчинки. Цінності ж служать фундаментом мотивації всіх видів дій»^[463]. Цінність — позитивна чи негативна значимість об'єктів і явищ навколишнього світу для людини, вона зумовлена їх залученістю у сферу людської життєдіяльності. Критерії і способи оцінки цієї значимості отримують вираження в нормативних уявленнях, ідеалах, настановах, цілях^[464]. Тому в контексті забезпечення захи­щеності конституційного ладу більш коректним уявляється вживання терміна «базова цінність», ніж «національний інтерес».

Закріплені в нормах інституту основ конституційного ладу України базові цінності є спільним баченням громадянами своєї держави, її місця і ролі в забезпеченні прав і свобод особистості, свого місця і своєї ролі у становленні громадянського суспільства та побудові пра­вової державності. Аналіз тексту Конституції України дає змогу виді­лити такі базові цінності конституційного ладу, як: основи державнос­ті й міжнародний статус держави (ст.ст. 1, 9, 17, 18), цілісність і недоторканність території, унітаризм (ст. 2), права і свободи людини і громадянина (ст. 3), народовладдя (ст.ст. 5, 69-74), механізм поділу влади (ст. 6), місцеве самоврядування (ст. 7), верховенство права, дія і верховенство Конституції (ст.ст. 8, 19, 154-159), застосування держав­ної мови та мов національних меншин (ст. 10), толерантні міжнаціо­нальні відносини й національна політика (ст.ст. 11, 12), власність і природні ресурси (ст.ст. 13, 14), ідеологічне розмаїття (ст. 15), еколо­гічна рівновага (ст. 16), державна символіка (ст. 20). Саме система цих цінностей і складає зміст конституційного ладу і є об'єктом конститу­ційної безпеки.

Стабільне існування і розвиток цих цінностей, вільне користуван­ня ними і визначає стан захищеності конституційного ладу як відсут­ність чи мінімізацію загроз для нього. З огляду на слабку розробленість у науковій літературі поняття загроз конституційної безпеки, для їх характеристики також слід вдаватися до відповідних понять, розробле­них у сфері національної безпеки.

В. Селіванов пропонував «під загрозами національній безпеці... розуміти такі реальні й потенційно небезпечні дії (природні та соціаль­ні чинники) на особистість, народ, державу, які здатні завдати шкоди національним цінностям або унеможливити реалізацію життєво важ­ливих національних інтересів». Такий підхід певною мірою був сприй­нятий і законодавцем. Профільний закон під загрозами національній безпеці розуміє «явні та потенційно можливі явища і чинники, які становлять небезпеку для життєво важливих національних інтересів України»^[465].

Оскільки конституційна безпека характеризує внутрішньополі­тичний складник національної безпеки будь-якої держави, то саму на­ціональну безпеку слід розглядати як поняття більш широке щодо безпеки конституційної. Виходячи зі сказаного, її зміст в основному становлять загрози національній безпеці у внутрішньополітичній сфе­рі. До таких Закон України «Про основи національної безпеки», зо­крема, вважає належним: порушення з боку органів державної влади та місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, у тому числі при проведенні виборчих кампаній, недостатню ефективність контролю над дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалі- зація та прояви екстремізму в діяльності деяких об'єднань національ­них меншин та релігійних громад; загрозу проявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурну і функціональну незбалансова- ність політичної системи суспільства, нездатність окремих її елементів до оперативного реагування на загрози національній безпеці^[466].

О. Фомін за основу концепції юридичної безпеки бере поняття негативних юридичних впливів, а суть юридичної безпеки зводить до захисту громадян, окремих груп і соціальних верств, масових об єднань людей і населення в цілому від цих негативних наслідків, тобто — до мінімізації юридичних факторів ризику (таких станів, явищ або про­цесів, які за певних умов можуть стати небезпечними). Таким чином, цей автор називає чинниками ризику у сфері правової безпеки те, що у сфері національної безпеки іменується загрозами національним інтер­есам. До них він уважає належними такі: недосконалість чинного за­конодавства (суперечливість і неефективність правових норм, їх еко­номічна незабезпеченість); відсутність необхідних законодавчих актів; невідповідність закону праву; нестабільність законодавства; порушен­ня єдності правового простору країни; нігілістичне ставлення до права в суспільстві тощо. Всі фактори ризику, які навів О. Фомін, безпосе­редньо пов’язані з правотворчістю або правозастосуванням, що ви­правдано в рамках розгляду проблем саме правової безпеки.

Говорячи про вплив конституційно-правових норм на конфліктні процеси в ракурсі конституційної безпеки, слід зосередитися на нор­мативній основі конституціоналізму — Конституції. Усталеним є її сприйняття як Основного Закону, що регламентує «засади функціону­вання політичної системи суспільства, встановлює засади державного ладу, порядок формування організації і діяльності ключових ланок державного механізму, визначає принципи територіальної організації держави, закріплює основи правового статусу фізичної особи, її взає­мовідносин з державою»^[467].

Але конституція може виявляти й протилежну сутність — бути конфліктогенним чинником. Під конфліктегенністю слід розуміти при­родну здатність конституції детермінувати соціальні конфлікти. Потенційно конфліктогенність закладена в самій природі демократич­них конституцій, що намагаються сумістити ідеї народного сувереніте­ту і принципу правової держави. «Абсолютна влада народу, як показує історія, зовсім не завжди виражається в правових формах і не приво­дить автоматично по поважання права. Саме право, будучи за своєю сутністю консервативним інститутом, зовсім не обов'язково відповідає колективним уявленням народу або «народній волі» на кожному кон­кретному етапі історичного розвитку.

Ця фундаментальна суперечність чітко виражається у всіх пи­саних конституціях новітнього часу, що закріплюють як принцип на­родного суверенітету, так і принципи правової держави. З цим пов'язана конфліктність конституційного процесу, який вимушений постійно шукати баланс між суспільством та державою, рівністю та свободою, соціальними гарантіями і правами індивіда. Дана конфлік­тність, що часто набуває характеру різких конституційних криз, най­більш чітко виражається в епохах соціальних змін, коли право відстає від життя або, навпаки, намагається випередити його»^[468].

Певна доля майбутніх конфліктів, спричинених конституцією, за­кладається в основний закон ще на стадії його прийняття. Обумовлено це тим, що конституція — це не лише правовий, а й політичний доку­мент, у якому відповідні суб'єкти через конституційні приписи намага­ються втілити свої ідеї, погляди на владу, власність, права людини, на державний устрій, розподіл владних повноважень тощо. «При розроб­ці і прийнятті Конституції особливо висвітлюються протилежні під­ходи до основоположних її норм, насамперед основ конституційного ладу різних політичних течій... Відповідно якість... проекту конститу­ції, її спрямованість зумовлена не тільки рівнем кваліфікації її розроб­ників, а і їх політичними переконаннями. Тому, аналізуючи проблему теорії конституції, слід враховувати, що кожному основному закону притаманні політичні, світоглядні аспекти, оскільки конституція вті­лює відповідні політико-правові ідеологічні концепції, погляди на ха­рактер і спрямованість розбудови суспільства різних політичних угруповань»^[469].

Конституції завжди встановлюють певний соціальний порядок, а будь-який порядок — це підґрунтя конфлікту. Неможливо встановити певний порядок раз і назавжди, але й не є правильною часта зміна конституцій. Будь-яка конституція становить собою вираз балансу сил, діючих у суспільстві, консенсусу по загальних правилах їх взаємодії. Але соціальні й політичні зміни є неминучими, а конституція залиша­ється відносно сталою і або припиняє свій реальний вплив на перебіг подій, або стає перешкодою змінам, що викликає супротив з боку від­повідних суб'єктів. І в тому і в іншому варіанті вона стає причиною конфліктів: у першому від того, що не врегульовує стосунки між суб'єктами, у такий спосіб дозволяючи їм діяти з використанням будь- яких методів боротьби, а в іншому — зумовлює необхідність прийнят­тя нової конституції, що завжди супроводжується конфліктами між учасниками конституційного процесу.

Отже, постає запитання, як забезпечити сталість конституції та її невідставання від соціальних змін у суспільстві. На переконання А. Медушевського, «конституційна модель США розглядається зви­чайно як приклад виключної стабільності вирішення конституційних конфліктів без зміни тексту основного закону. Дійсно, двохсотрічна історія конституції надає їй додаткової (історичної) легітимності. Основна причина цього вбачається в наявності паралельної конститу­ції — традиції «живого права», яка була успадкована від англійської традиції звичаєвого права і використовувалася для подолання консти­туційних конфліктів шляхом тлумачення»^[470].

Таким чином, найбільш оптимальним способом зміни конституції і прилаштування її норм до суспільних потреб є тлумачення, яке спро­можне вирішити більшість проблем без реформування конституції. «Проблема тлумачення, однак, є складною із-за можливості різних на­прямів інтерпретації. Можна, наприклад, апелювати безпосередньо до смислу тексту конституції або до того смислу, якого надавали йому законодавці, розуміння цього смислу читачами або судовою владою. Це відкриває можливості для розбіжностей у тлумаченні, а за відомих обставин створює можливості для маніпулювання конституцією різни­ми політичними силами. Класичним прикладом є рішення конститу­ційних судів багатьох країн, що легітимізували державні перевороти як захист конституції. Проте прогрес судового тлумачення очевидний і, напевно, є єдиною альтернативою постійним змінам конституції в умовах швидких соціальних змін»^[471].

Враховуючи те, що конституції лише закріплюють правові статуси суб'єктів конституційного права і не можуть передбачити всі можливі варіанти їх соціальної поведінки, часто виявляються прогалини в кон­ституційному регулюванні тієї чи іншої ситуації, надаючи їй характер конфліктної. Або ж суб'єкти конституційного права по-різному інтер­претують норми конституцій, що тим паче призводить до виникнення конфліктних ситуацій.

Конституції можуть стати причиною конфліктів між владою та суспільними рухами з приводу встановлення та гарантування на кон­ституційному рівні певних прав і свобод. Правовий статус особи — одна з першооснов конституцій, а права людини, як показує історія, — чи не найбільш конфліктогенний чинник суспільного розвитку. Тому кожна конституція має містити певний каталог прав людини, аби міні­мізувати свою конфліктогенність. Крім того, цей набір закріплених конституцією прав має бути не суперечливим і виваженим, виключати будь-яку дискримінацію і забезпечувати вільний розвиток особистості. Важливість цієї проблеми давно оцінена міжнародною спільнотою, яка виробила певний еталон для конституцій окремих країн — Білль про права людини. Але й у даному разі слід звертати увагу на внутріш­ні особливості країни, бо «впровадження елементів демократії в істо­рично непідготовлених до цього країнах можуть призвести в кінцевому підсумку... — до нового типу авторитаризму, коли замість реальної демократії має місце її імітація, коли правове регулювання перетворю­ється на удаваний або номінальний конституціоналізм»^[472].

Найбільш конфліктогенною «ділянкою» будь-якої конституції є сукупність її норм, що регламентують розподіл влади. Відомо, що роз­поділ влади відбувається між гілками державної влади, між централь­ними та місцевими органами державної влади та між органами держа­ви й органами місцевих громад. І на всіх цих рівнях згідно з принципом поділу влад не передбачається ні ранжирування влад, ані ієрархії від­носин між ними. Однак завжди в державно-правовій практиці країн світу виникає питання першості однієї з гілок єдиної державної влади, або втручання центральної влади в повноваження місцевих владних структур, або зазіхання місцевих влад на здійснення владних повно­важень центральних державних органів.

Отже, «політична практика показує, що принцип поділу влади як елемент державного управління є природним полем для зародження і розвитку юридичних конфліктів»^[473]. Ця його природна особливість за­вжди була настільки очевидною, що завжди паралельно з ним існував відповідний правовий механізм стримувань і противаг. Цей механізм становить собою систему законодавчо (конституційно) закріплених повноважень, засобів, форм, методів і процедур, призначених забез­печувати повноцінну реалізацію принципу поділу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади та досягнення динамічної стабіль­ності між ними^[474].

Класичним прикладом конфліктів, спричинених закріпленим кон­ституцією принципом поділу влад, є конфлікти, що виникають між парламентом та главою держави або урядом. У країнах, які розвивають демократичні традиції, не встановлюється примату тієї чи іншої гілки влади або державного органу. Тому завжди існує необхідність втриму­вати баланс відносин між законодавцем та урядовцем. Для цього кожна конституція передбачає низку інструментів противаг і стриму­вань, до яких перш за все належать: вето президента і можливість по­долання його парламентом, імпічмент президенту і можливість роз­пуску парламенту, право внесення подання до компетентного органу щодо визнання акта неконституційним тощо. Від досконалості роз­робки цих інструментів конституцією залежить ступінь її конфлікто- генності. Навіть проста наявність таких механізмів у конституції спроможна стримувати виникнення конфліктів, тоді як їх відсутність спричиняє постійну (системну) конфліктність у відносинах вищих державних органів.

Тому механізми стримування і противаг наразі стають важливими інструментами подолання конституційних конфліктів, що виникають. Як правило, ці механізми мають процесуально-процедурний характер, і тому є важливим забезпечення на конституційно-правовому рівні не- відставання процесуально-процедурних норм від матеріальних. Тому розробка детальних Регламентів парламенту та його палат і органів, регламентів вищих судових органів, уряду, деталізація конституційних процедурних норм (імпічмент, інші форми конституційної відпові­дальності суб’єктів конституційних правовідносин) є важливим кро­ком до зниження конфліктогенності основних законів.

Забезпечення конституційної безпеки, виходячи зі змісту ст. 17 та інших положень Конституції України, в основному покладається на органи держави. «Державні органи наділені для цього необхідними повноваженнями, і вони реалізують це завдання в рамках відповідних форм і методів діяльності... У забезпеченні стабільності й захисту конституційного ладу і його основ, безумовно, провідна роль належить народу як головному творцеві історії»^[475]. Конституція України називає «справою всього Українського народу» захист таких базових конституційних цінностей, як суверенітет, територіальна цілісність України, її економічна та інформаційна безпека (ст. 17).

Закон України «Про основи національної безпеки» визначає осно­вними напрямами державної політики з питань національної безпеки у внутрішньополітичній сфері (конституційної безпеки) такі: 1) забез­печення неухильного додержання конституційних прав і свобод люди­ни і громадянина, захист конституційного устрою, вдосконалення системи політичної влади з метою зміцнення демократії, духовних та моральних підвалин суспільства; підвищення ефективності функціо­нування політичних інститутів влади; 2) створення дійових, у тому числі судових, механізмів захисту конституційних прав людини й основних свобод; 3) забезпечення політичної стабільності, громадян­ського миру та взаєморозуміння в суспільстві, запобігання проявам екстремізму; 4) забезпечення прозорості в діяльності державних орга­нів, прийнятті управлінських рішень, інформованості населення, зміцнення на цій основі його довіри до владних інститутів; 5) створен­ня повноцінного, ефективно діючого місцевого самоврядування; 6) формування і вдосконалення політико-правових, соціально-еконо­мічних та духовно-культурних засад етнонаціональної стабільності, відпрацювання ефективних механізмів узгодження інтересів етнічних спільнот та вирішення міжнаціональних суперечностей; 7) забезпе­чення міжконфесійної стабільності та запобігання конфліктним заго­стренням на релігійній основі, недопущення протистояння різних церков, у тому числі щодо розподілу сфер впливу на території України.

Таким чином, конституційна безпека як категорія сучасного кон­ституціоналізму, що відображає стан захищеності конституційного ладу і систему заходів щодо його захисту, до свого змісту включає такі негативні фактори впливу на базові конституційні цінності: колізії, прогалини та інші дефекти в законодавстві; невідповідності між при­родним правом і позитивними нормами; правовий нігілізм суб'єктів конституційно-правових відносин, низький рівень їх правової культу­ри; зловживання правом. Ці фактори ризику можуть виявлятися в різ­них діях, що загрожують конституційному ладу: порушення конститу­ційного статусу Української держави, цілісності та недоторканності її території; порушення верховенства Конституції як Основного Закону; протистояння влад тощо.

Категоріальне значення поняття «конституційна безпека» в теорії сучасного українського конституціоналізму полягає в тому, що саме воно має ключове значення у визначенні стану захищеності конститу­ційного ладу. Воно виконує інструментальну функцію, будучи одним із засобів (разом з іншими категоріями конституціоналізму), за допо­могою яких досліджується правова реальність. Ця категорія дає до­даткові аналітичні можливості для комплексного аналізу конституційно- правової сфери. Перевага використання даної категорії, попри її граничну широту, полягає в можливості цілісного відображення за­гальної панорами конституційно-правового простору, в якому «оберта­ються» суб'єкти конституційно-правових відносин.