Моральні цензи
Серед обмежень, які вважаються такими, що не суперечать принципу загального виборчого права як міжнародному виборчому стандарту, зазначається також можливість позбавлення права голосу осіб, які вчинили злочини [1342, p.14; 1445, p.19].
Твердження про те, що таке обмеження не порушує загальності права голосу, відомі ще з початку ХХ ст. (див. [220, с.107]).Л. Нудненко пропонує розрізняти поняття «обмеження виборчого права» як законодавчу вимогу до виборчого корпусу (тобто виборчий ценз) і «позбавлення виборчого права» як «захід попередження девіантної поведінки громадян або міру покарання, що застосовується до правопорушників» [572, с.13]. Вважаємо, проте, що подвійний термін для законодавчого обмеження суб'єкта виборчого права не потрібен. Більш доцільно відрізняти поняття «виборчий ценз» від понять «обмеження права» та «позбавлення права» з огляду на характер відповідного об'єкта: ценз - це безособове (загальне) визначене законом обмеження, що встановлює певний критерій наявності чи відсутності права, тоді як позбавлення чи обмеження права має індивідуальний характер і часто (хоча й не завжди) виступає як санкція. Водночас відмінність між останніми двома поняттями, на нашу думку, полягає у характері строку дії такого заходу: позбавлення права означає безстрокову втрату індивідом такого права (можливо, до прийняття окремого рішення щодо поновлення права), тоді як обмеження права встановлюється на наперед визначений строк.
Відсутність права голосу у зв'язку з протиправною поведінкою індивіда, як вказує В. Шаповал, вважається різновидом моральних цензів [1194, с.376]. Моральним цензом прийнято вважати вимогу наявності певних моральних якостей: особа повинна вести
гідний спосіб життя, не бути замішаною у протиправній (злочинній) діяльності чи аморальній поведінці, наприклад, не бути позбавленою батьківських прав (див. [630, с.271]).
Так, наприклад, Конституція Італії передбачає можливість обмеження виборчого права громадянина «у випадках негідної поведінки, вказаних законом» (частина четверта статті 48 [429]). Завдяки рішенню Європейського суду з прав людини у справі «Лабіта проти Італії» [1275] широко відомою стала норма італійського законодавства, яка дозволяє позбавляти права голосу осіб, підозрюваних у належності до мафії (організованої злочинної групи), і яка, у принципі, визнана Судом такою, що переслідує законну мету (пункт 203 зазначеного рішення; див. також [213, с.135]). До моральних цензів можна віднести позбавлення права голосу підприємця-банкрута, що зрідка все ще застосовується в окремих країнах. Так, у Люксембурзі позбавлені активного виборчого права банкрути, а також утримувачі домів терпимості (див. [411, с.420]). В Італії, відповідно до закону 1992 р., здійснення виборчих прав для банкрутів зупиняється на п'ять років з дня оголошення про банкрутство (див. Резолюцію Комітету Міністрів Ради Європи щодо процедури банкрутства в Італії [1246]). Щоправда, Європейський суд з прав людини визнав таке положення порушенням статті 3 Першого протоколу [1238].Необхідно підкреслити, що стосовно позбавлення виборчих прав осіб, які мають конфлікт із законом, слід розрізняти дві різні ситуації. Перша стосується відсутності активного виборчого права в осіб, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі; друга полягає в обмеженні права голосу конкретних засуджених осіб на підставі встановлення їм такого покарання незалежно від того, чи перебувають вони у місцях позбавлення волі (наприклад, якщо строк позбавлення волі закінчився або не був призначений). В останньому випадку ценз як такий відсутній; як зазначає В. Шаповал, «позбавлення або обмеження виборчих прав за рішенням суду може бути і не пов'язане з позбавленням волі або взагалі з кримінальним покаранням, але за будь-яких умов воно є санкцією, що застосовується за змістом конституційно-правової відповідальності індивіда» [1194, с.320].
У першому випадку втрата виборчих прав стосується усіх осіб, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі за вироком суду. Оскільки це законодавче (загальне, а не індивідуальне) обмеження, яке настає автоматично, внаслідок самого факту засудження, його слід вважати виборчим цензом; так, Конституційний Суд України прямо відносить обмеження виборчих прав, пов'язані із судимістю, до виборчих цензів (див. пункт 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України 2002 р. у справі про виборчу заставу [953]). Прикладом такого обмеження є стаття 3 Акту про представництво народу 1983 р. Великої Британії [1427], який передбачає позбавлення виборчих прав осіб, засуджених до позбавлення волі, на увесь строк ув'язнення[368]. За даними Європейського суду з прав людини, таке обмеження існує у низці (хоча й не у більшості) європейських держав (див. пункт 33 Рішення Суду у справі «Герст проти Сполученого Королівства» [1273]). Зокрема, у виборчому праві Російської Федерації встановлено, що особи, які утримуються у місцях позбавлення волі за вироком суду, не мають права голосу на виборах (див. частину третю статті 32 Конституції РФ [422]); це положення відтворене у частині третій статті 4 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]. Коментуючи таку норму, А. Борисов вказує, що це «не означає позбавлення таких громадян виборчих прав.: для них ці права призупиняються до. фактичного відбуття покарання» [97, с.74]. О. Бєлкін небезпідставно звертає увагу на те, що така форма цензу виражає насамперед «організаційні моменти чи принаймні пенітенціарні вимоги», а не суспільну оцінку поведінки особи, оскільки не передбачає обмеження виборчих прав для осіб, які перебувають під умовним покаранням [57, с.207-208]. Слід зазначити, що інші російські дослідники
в основному не надають значної уваги обговоренню цього цензу, очевидно, вважаючи його цілком зрозумілим. Проте негативна міжнародно-правова оцінка цього обмеження права голосу досить однозначна.
У 2005 р.
Комітет ООН з прав людини у межах своїх повноважень, визначених Факультативним протоколом до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [1130], розглянув звернення громадян РФ Д. Євдокимова та А. Розанова щодо позбавлення їх права голосу у зв'язку відбуттям ними покарання у вигляді позбавлення волі за вироком суду. У документі за підсумком розгляду звернення, всупереч урядовій позиції РФ, Комітет відзначив, що положення, які «обмежують право голосу осіб, позбавлених волі за вироком суду, суперечить Пакту і є дискримінаційним з підстав соціального статусу». Комітет підкреслив, що «позбавлення права голосу не можна розглядати на тому ж рівні, що й обмеження свободи пересування та деяких інших свобод, що є природною невід'ємною складовою суті такого покарання, як позбавлення волі» [1457]. При цьому Комітет послався на Основні принципи ставлення до ув'язнених ООН, серед яких принцип 5 вказує, що «за винятком тих обмежень, які очевидним чином вимагаються позбавленням волі, в усіх ув'язнених повинні зберігатися права людини та основоположні свободи, встановлені Загальною декларацією прав людини та, якщо держава є стороною, Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, а також інші права, встановлені іншими конвенціями Організації Об'єднаних Націй» [1247].Зазначена норма російського виборчого права була предметом судового розгляду у національному суді у контексті згаданого вище рішення ЄСПЛ у справі «Герст проти Сполученого Королівства» [1273]. Липецький обласний суд у своєму рішенні від 1 грудня 2007 р. зайняв парадоксальну позицію: «зазначене рішення Європейського суду не дозволяє дійти висновку щодо необґрунтованості обмежень виборчих прав, встановлених законодавством Російської Федерації щодо індивідів, засуджених до позбавлення волі вироком суду»[369]. Хоча відповідне положення Конституції РФ (як і позиція Липецього обласного суду) визнане таким, що не відповідає статті 3 Протоколу № 1 до Конвенції (див.
рішення у справі «Анчуґов і Ґладков проти Росії» [1264]), Російська Федерація досі не вжила жодних заходів щодо усунення цього порушення.За даними Європейського суду з прав людини, станом на 2002 р. 19 з 43 держав - членів Ради Європи (у тому числі Данія, Ірландія, Іспанія, Україна, Фінляндія, Швеція, Швейцарія) взагалі не встановлювали обмежень права голосу для осіб, засуджених до позбавлення волі; сім держав (Болгарія, Вірменія, Грузія, Естонія, Росія, Сполучене Королівство, Угорщина) автоматично позбавляли засуджених до позбавлення волі права голосу; 16 держав (серед яких Австрія, Бельгія, Греція, Німеччина, Нідерланди, Польща, Франція) застосовували проміжні підходи, за яких позбавлення права голосу засуджених залежить від типу злочину або від строку позбавлення волі (див. пункти 45-47 рішення ЄСПЛ у справі «Скоппола проти Італії» [1284]).
Держави, які застосовують критерій позбавлення волі за вироком суду як виборчий ценз (тобто автоматичне позбавлення права голосу), а також деякі держави третьої групи не мають інституту судового позбавлення виборчих прав як індивідуальної кримінальної санкції. Саме останній інститут характерний для виборчого права Польщі.
Конституція Польщі передбачає відсутність активного виборчого права в осіб, які «рішенням суду позбавлені публічних чи виборчих прав» (частина друга статті 62 [1384]); зазначена норма відтворена у § 2 статті 10 Виборчого кодексу Польщі [1380]. Польські правознавці кваліфікують втрату активного виборчого права шляхом позбавлення особи публічних прав рішенням суду як своєрідну «інфамію» (безчестя, яке має юридичні наслідки). Як зауважує А. Кісєлєвіч, «право на участь у публічному житті, незалежно від форми та інтенсивності цієї участі, традиційно обумовлюється публічною довірою, а отже, вимагає вияву таких особистих рис, які породжують таку довіру» [1381, s.49].
Інститут позбавлення публічних прав як кримінальне покарання, що існує у польському праві (як кримінальному, так і виборчому), заслуговує на увагу.
До його особливостей слід віднести такі характеристики (див. [1381, s.50-52]).По-перше, за своїм змістом позбавлення публічних прав охоплює як втрату активного і пасивного виборчого права на всіх виборах, так і втрату права брати участь у здійсненні судочинства, здійснювати функції в органах та інституціях держави та місцевого самоврядування, професійних та господарських органах, безповоротну втрату військового звання, орденів, відзнак і почесних звань.
По-друге, за своїм характером таке покарання є додатковим до основного покарання у вигляді позбавлення волі на строк понад три роки і встановлюється на строк від одного до десяти років, перебіг якого починається із закінченням відбування основного покарання, хоча позбавлення публічних прав застосовується і під час відбування покарання у вигляді позбавлення волі[370]. Водночас умовне засудження (аналог інституту звільнення від відбування покарання із випробуванням) не звільняє від його виконання; перебіг строку додаткового покарання у такому разі розпочинається з дня набрання законної сили вироком суду.
По-третє, умовою призначення судом покарання у вигляді позбавлення публічних прав є вчинення злочину з мотивів, які заслуговують на особливий осуд, викликають у суспільстві сильну негативну реакцію. Підкреслимо, що такий осуд пов'язується не з самим діянням, а лише з його мотивами. Така оцінка мотивів належить до повноважень суду.
Польське законодавство передбачає також іншу можливість - позбавлення виборчих прав строком від двох до десяти років рішенням Державного трибуналу - спеціального судового органу, покликаного реалізувати конституційну відповідальність вищих посадових осіб держави - Президента, членів Ради міністрів, керівників деяких інших державних органів - за порушення конституції чи закону у зв'язку із займаною посадою чи при здійсненні своїх функцій. Характер цього покарання, хоча й вужчого за змістом (стосується лише виборчих прав), аналогічний розглянутому вище.
Таким чином, виборче право Польщі передбачає позбавлення виборчого права у зв'язку із вчиненням злочину не як виборчий ценз (загальний кваліфікаційний критерій), а як індивідуальне покарання конкретної особи.
Саме такий підхід до позбавлення виборчих прав у зв'язку із вчиненням злочину відповідає європейським правовим стандартам. Кодекс належної практики у виборчих справах передбачає можливість позбавлення права голосу у зв'язку із засудженням за тяжкі злочини, проте таке покарання має відповідати принципу пропорційності, а також «бути ясно проголошеним в рішенні суду» (пункт I.l.l.d Кодексу [363, с.145, 155]). Більш повно відповідна правова позиція висловлена Європейським судом з прав людини, який ствердив: «Стаття 3 Протоколу № 1... не виключає обмежень виборчих прав, які можуть бути накладені на індивіда, котрий, наприклад, серйозно зловживав публічним становищем чи поведінка котрого загрожувала порушенням верховенства права чи демократичним засадам... Проте суворий захід позбавлення права голосу не повинен застосовуватися необдумано, а принцип пропорційності вимагає видимого і достатнього зв'язку між цією санкцією та поведінкою і її обставинами відповідної особи» (пункт 71 рішення у справі «Герст проти Сполученого Королівства» [1273]). Підтверджуючи цю позицію, в іншому рішенні Суд вказав: «Немислимо, щоб ув'язнений позбавлявся своїх прав, встановлених Конвенцією, тільки внаслідок свого статусу особи, позбавленої волі за вироком суду»; водночас, відповідно до позиції Суду, «стаття 3 Протоколу № 1. не виключає можливості обмеження виборчих прав окремого індивіда» (пункти 25, 26 рішення у справі «Фродль проти Австрії» [1268]. При цьому Суд уточнив, що держави «можуть вирішувати, чи залишати судам визначати пропорційність заходу, який позбавляє засуджених до ув'язнення права голосу, чи включити відповідні положення у своє законодавство, що визначали б обставини, за яких такий захід слід застосовувати» (пункт 107 рішення Суду у справі «Анчуґов і Ґладков проти Росії» [1264]).
Подібної позиції дотримується і БДІПЛ/ОБСЄ: «Зупинення чи позбавлення виборчого права для засуджених за злочини повинно встановлюватися судом і має бути пропорційним до серйозності і природи відповідного злочину» [1324, р.23].
Виборче право України на ранніх етапах свого становлення успадкувало радянський підхід, який позбавляв права голосу усіх осіб, які були засуджені до позбавлення волі. Так, частина третя статті 2 Закону УРСР «Про вибори народних депутатів Української РСР» 1989 р. встановлювала: «У виборах не беруть участі. особи, які тримаються в місцях позбавлення волі, а також особи, які знаходяться за рішенням суду в місцях примусового лікування» [735]. Подібне тлумачення цього обмеження («у виборах не беруть участь.») щодо «осіб, які тримаються в місцях позбавлення волі»[371], містила частина третя статті 3 Закону «Про вибори Президента Української РСР» 1991 р. [740]. Частина четверта статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р., а також частина четверта статті 2 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 1994 р. кваліфікували таке ж по суті обмеження як «зупинення здійснення виборчого права на відповідний період» [728; 736].
Ситуація кардинально змінилася внаслідок прийняття Конституції 1996 р., стаття 70 якої, що визначає загального суб'єкта права голосу в Україні, не містить такого обмеження, а стаття 64 забороняє обмеження законом конституційних прав і свобод людини і громадянина. У зв'язку з цим положення Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. про зупинення здійснення виборчого права «для осіб, які за вироком суду перебувають в місцях позбавлення волі» на час перебування в цих місцях було визнане Конституційним Судом України як таке, що не відповідає Конституції України (є неконституційним); див. пункт 7 мотивувальної частини та пункт 2.1 резолютивної частини Рішення КСУ № 1-рп/98 від 26 лютого 1998 р. [940]. Таким чином, з часу прийняття Конституції 1996 р. особи, які відбувають призначене судом покарання у вигляді позбавлення волі, не обмежені у праві голосу на загальнонаціональних виборах[372], тобто не існує виборчого цензу щодо права голосу, пов’язаного з відбуванням такого покарання.
В Україні відсутній також інститут покарання у вигляді позбавлення активного виборчого права на певний строк, подібний до аналогічного інституту у Польщі та низці інших європейських держав (див., наприклад, [377, с.14]). Щоправда, свого часу була здійснена спроба запровадження такого виду кримінального покарання (див. законопроект № 6418 від 18.02.2005 р. [888], який мав би запроваджувати зазначений вид покарання статтею 541 Кримінального кодексу України). Ця пропозиція викликала жваву дискусію, під час якої думки дослідників розділилися. Так, зокрема, М. Козюбра висловив сумнів щодо відповідності цієї пропозиції статтям 38 та 70 Конституції, які не передбачають таких обмежень, і статті 64 Конституції, яка забороняє обмеження законом конституційного права [377, с.14-15]; таку ж позицію зайняв і В. Тихий [459, с.62]. Припустимість і доцільність такого виду покарання, крім авторів законопроекту, підтримав Я. Топчій [1121, с.77].
Вважаємо, що аргументація щодо неприпустимості обмеження виборчих прав осіб, які відбувають покарання, в силу статей 38, 70 та 64 Конституції цілком справедлива стосовно спроб запровадити відповідний виборчий ценз (тобто загальне критеріальне обмеження, що не має індивідуального характеру). Проте стосовно запровадження індивідуального покарання такого змісту висловлені заперечення виглядають не настільки переконливими. Так, наприклад, та ж стаття 38 Конституції, на яку посилаються опоненти, не містить вказівки на можливість обмеження не лише виборчих прав, але й права на доступ до державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування (які є складовими права брати участь в управлінні державними справами); тим не менше частина друга статті 19 Закону «Про державну службу» [776] встановлює низку кваліфікаційних обмежень (своєрідних «цензів») щодо доступу до державної служби[373], а стаття 55 Кримінального кодексу України передбачає покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю[374] [461].
Висловлені міркування, на наше переконання, залишають принаймні дискусійною припустимість, з точки зору чинної Конституції, запровадження індивідуального обмеження активного виборчого права на певний строк як форми покарання (санкції) за відповідні злочини, що не суперечитиме європейським виборчим стандартам та правовим позиціям Європейського суду з прав людини. Водночас існування виборчого цензу у формі позбавлення права голосу осіб, засуджених до позбавлення волі, вважаємо неприпустимим.
Деякі дослідники вважають відсутність такого цензу (тобто збереження права голосу для осіб, які відбувають покарання у вигляді позбавлення волі) недостатньо послідовним з точки зору дотримання усієї сукупності принципів виборчого права. Так, Р. Максакова ставить під сумнів дотримання принципів свободи волевиявлення та таємності голосування при проведенні голосування у місцях позбавлення волі; науковець вважає, що «можна абсолютно обґрунтовано стверджувати, що активне виборче право не може і не повинно бути реалізоване особами, які перебувають у місцях позбавлення волі..., що у свою чергу буде сприяти. належній реалізації конституційних принципів виборчого права» [504, с.67]. З останнім аргументом категорично не можемо погодитися.
Не заперечуючи можливість (і певною мірою обґрунтованість) таких сумнівів щодо умов забезпечення дотримання окремих принципів виборчого права при голосуванні ув’язнених, зазначимо, що узгодженість одночасного дотримання різних конкурентних принципів права, як уже зазначалося, вимагає пошуку певного компромісу, а не заперечення окремих із них. У досліджуваному випадку обсяг принципу загального виборчого права не має підстав бути обмеженим. Вважаємо, що існує можливість забезпечити реалізацію вільного волевиявлення та таємного голосування осіб, що перебувають у місцях позбавлення волі, за допомогою конкретних законодавчих положень та організаційних заходів. Зокрема, на нормативному рівні дотриманню зазначених принципів сприяють положення про заборону працівникам установ виконання покарань входити до складу дільничних виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць, утворених у таких установах (частина четверта статті 26 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], абзац другий частини десятої статті 24 Закону «Про вибори Президента України [739]), а також заборона присутності таких працівників при проведенні голосування та підрахунку голосів (частина четверта статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина десята статті 28 Закону «Про вибори Президента України [739]).
Інші виборчі цензи стосовно права голосу (статевий, майновий[375], грамотності і т. п.) сьогодні мають лише історичне значення; у сучасних умовах вони розглядаються як дискримінаційні і не застосовуються. Тут ми згадаємо лише поширене раніше обмеження права голосу для певних категорій громадян у зв’язку з видом їх діяльності, насамперед для осіб, які перебувають на військовій службі (див. [220, с.112; 266, с.72]). Серед європейських держав сьогодні подібне обмеження допускає Конституція Португалії (див. статтю 270 [1306]). Мотивація цього заходу полягає у тому, що особи, які перебувають під військовою присягою і зобов’язані коритися наказам своїх командирів, не можуть бути вільними у своєму волевиявленні. Проте таке твердження не виглядає надто переконливим, а тому рідко застосовується. В Україні з перших років незалежності вважалося (і вважається досі), що військовослужбовці користуються активним виборчим правом нарівні з усіма громадянами [1117, с.13]. Певна особливість, пов’язана з місцевими виборами, має інше походження: військовослужбовці строкової служби не можуть розглядатися як мешканці, що належать до відповідної територіальної громади, а тому не мають права голосу на місцевих виборах.
2.3.7.