§ 4. Місцеве самоврядування: соціальне призначення і політична роль у сучасних державах
Місцеве самоврядування є неодмінним атрибутом сучасного суспільства і важливою ознакою демократії будь-якої держави, тому що саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо.
Соціальне призначення місцевого самоврядування безпосередньо пов'язане із захистом місцевих (муніципальних) інтересів, які стосуються вирішення питань забезпечення життєдіяльності населення.Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р., дає загальне визначення місцевого самоврядування, що фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє «право й дійсну здатність місцевих співтовариств контролювати значну частину суспільних справ, управляти ними в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення».
Прихильність до даної Хартії європейських держав не означає тотожності їх муніципальних систем. Мова йде про демократичний шлях розвитку в цілому, децентралізацію влади як основоположну ознаку організації місцевого самоврядування, яке, як зазначено в Хартії, «становить одну з основ будь-якого демократичного ладу».
Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме в цей час виникають дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базуються на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах: а) уяві про місцеве самоврядування як самостійну владу; б) сприйнятті місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її місцевого аналогу.
Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади, основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Г. Туре. Теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування.
Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Отже, місцеве самоврядування, згідно з цією теорією, є автономною щодо державної влади публічною владою - владою територіальної громади.На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, за допомогою якої намагалися обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та комунальної діяльності. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя, і підвищується роль держави як регулятора цих відносин. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив - це елемент, насамперед, громадянського суспільства. Місцеве самоврядування - недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме - у місцевих громадських та господарських справах. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.
Обидві ці теорії отримали свій розвиток у громадівській теорії місцевого самоврядування. Громадська теорія виходить із протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава реалізовували свої власні інтереси. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом: дозволено все, що не заборонено законом.
У середині XIX ст. набула поширення державницька теорія місцевого самоврядування. Основні положення даної теорії були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Вона розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один зі способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів надані державою. Однак місцеве самоврядування здійснюється не державними особами, а самими місцевими жителями, які зацікавлені у результатах такого управління.
Спроба своєрідного примирення й компромісу «природників» та «держав- ників» отримала своє вираження в теорії муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить із подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ та здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Згідно з цією теорією, органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері. Ця теорія зумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як органів самоврядування, так і органів уряду. Запровадження цієї теорії підсилює державну природу органів місцевого самоврядування, не відрізняє місцевих справ від загальнодержавних.
У XX ст. отримала поширення теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань
Розділ 21. Територіальна організація публічної влади в сучасних державах та функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.
У науці існують й інші теорії місцевого самоврядування, а саме: теорія самоврядних одиниць, згідно з якою місцеве самоврядування є «продуктом самообмеження держави», а муніципалітети, при цьому, виконують функції державного управління, хоча і залишаються органами не держави, а територіальної громади; органічна теорія, яка розглядає громаду як низовий соціальний організм, що має низку публічно-правових повноважень, які не делеговані державою, а належать громаді за власним правом; теорія муніципального соціалізму, яка ґрунтується на можливості еволюції буржуазного місцевого самоврядування у соціалістичне; соціальна класова теорія, за якою місцеве самоврядування - це форма державного управління певним, одним із публічних інститутів держави, завдяки якому правлячий клас забезпечує на місцях дотримання своїх інтересів.
Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. Водночас необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування мають як приватноправовий, так і публічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.
Місцеве самоврядування в умовах демократизації державної влади й будівництва громадянського суспільства з органу, що займається господарсько- економічною діяльністю, стає органом, що займається політичною діяльністю, тобто місцеве самоврядування в умовах демократії як інститут громадянського суспільства разом із державою, партіями, профспілками, громадськими організаціями стає інститутом політичної системи суспільства.
Основою організації та функціонування місцевого самоврядування виступають його принципи - вихідні ідеї, що визначають його властивості та ознаки.
Принципи місцевого самоврядування встановлені Європейською хартією місцевого самоврядування та положеннями національного законодавства.
До основних принципів місцевого самоврядування належать: субсидіар- ність, верховенство права, свобода волевиявлення громадян, захист прав, свобод і законних інтересів людини, демократизм, децентралізація, департамента- лізація, партиципація, рівноправність, компетентність, компліментарність, гласність та публічність, неупередженість з боку органів місцевого самоврядування та посадових осіб, невтручання з боку органів місцевого самоврядування, посадових осіб при волевиявленні громадян, гарантованість прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні, територіальна організованість влади та відповідність територіальної основи місцевого самоврядування потребам і можливостям
(необхідності) вирішення певних державних, місцевих (регіональних) та інших питань забезпечення життєдіяльності територіальних громад тощо.
Для місцевого самоврядування характерними є дві основі ознаки: самостійність (дотримання принципу невтручання центральної влади у вирішення питань місцевого самоврядування) і виборність (регулярна змінюваність та звітність перед виборцями, здійснення контролю за апаратом управління).
До предметів відання місцевого самоврядування віднесено широке коло питань, у тому числі: володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю; місцеві фінанси, формування, затвердження та використання місцевого бюджету; організація, утримання і розвиток муніципальних установ дошкільного, основної загальної та професійної освіти, закладів охорони здоров'я, енерго-, газо-, тепло-, водопостачання і каналізація тощо.