Місце виборчого права у системі права

Для правознавців традиційним є погляд на виборче право як складову галузі кон­ституційного права. Його прийнято розглядати насамперед як інститут конституційного права (див., наприклад, [423, с.275; 512, с.20; 566, с.15]).

Незважаючи на визнання зростаючої ролі виборчого права (паралельно із зростанням значення суспільно-політичного інституту виборів для функціонування сучасної демокра­тичної держави і громадянського суспільства), вважаємо оцінку місця виборчого права як інституту чи навіть підгалузі конституційного права недостатньо обґрунтованою. Цю позицію необхідно уточнити, розглянувши не лише співвідношення виборчого права (як певної системи норм) та конституційного права, і тим самим визначити місце (структур­ний рівень) виборчого права у системі права, але й місце самого конституційного права у системі права, зокрема, його кваліфікацію як однієї з галузей права, що складають загальну структуру системи права.

Традиційна структура системи права передбачає трирівневий поділ на галузі, інсти­тути та окремі норми. Сформульована більш-менш остаточно ще в середині ХХ ст., ця структура закріплена практично у всіх підручниках як з теорії права, так і з конституцій­ного права. Тим не менше, ця формалізована структура залишається дещо схематичною; у багатьох випадках виокремлення того чи іншого структурного рівня (галузі, інституту права) обумовлюється більше традицією, аніж змістовними критеріями та логічними аргументами.

Як теоретики права, так і конституціоналісти стверджують, що розмежування галу­зей права прийнято здійснювати за предметом правового регулювання [1194, с.78].

Однак збагачення й ускладнення національних систем права у кінці ХХ - на початку ХХІ ст., глобалізаційні тенденції, використання світових та європейських цивілізаційних правових здобутків засвідчили надмірну збідненість таких схематичних уявлень. На «галузеву» структуру права перш за все накладається природний поділ системи пра­ва на публічне і приватне право як певні великі підсистеми системи права; крім того, розвиток потреб правового регулювання суспільного життя сприяв диференціації сфер регулювання і, як наслідок, визнанню існування інших галузей права, більш вузьких за предметом регулювання. Слід, проте, зазначити, що процес формування таких «нових» (спеціальних) галузей права достатньо не вивчений, зокрема, не визначені критерії, які дозволяють стверджувати, що така галузь права сформувалася. Вважається лише, що «нові» галузі формуються всередині основних (фундаментальних) галузей і поступово відокремлюються від них; однак момент такого «відокремлення» (обставини, які дають можливість стверджувати, що такий факт відбувся і нова галузь «народилася») ніякими визнаними критеріями не визначений. Таке відокремлення, очевидно, мало би бути пов’я­зане із виокремленням відповідного предмета регулювання - певної групи якісно одно­рідних суспільних відносин, які перестають бути «однорідними» із предметом вихідної фундаментальної галузі. Проте «нова» галузь на етапі перед відокремленням мала б бути структурним елементом існуючої галузі, який найчастіше прийнято називати інститутом чи підгалуззю; такий структурний елемент, у свою чергу, також характеризується певною єдністю й відносною відокремленістю предмета регулювання.

Іноді аргументом на користь існування окремої галузі вважається наявність кодифі­кованого акта законодавства, який виступає основним джерелом галузі права^[110] [397, с.31]. Науковці, які дотримуються такої думки, не вказують на напрям причинно-наслідкового зв’язку між існуванням галузі права та кодифікованого акта - джерела цієї галузі. При­родно вважати, що такий напрям (якщо подібний причинно-наслідковий зв’язок взагалі існує) може бути тільки один: існування галузі є підставою для кодифікації відповідного масиву джерел цієї галузі. Твердження, що кодифікація формує галузь права, вважаємо необгрунтованим, оскільки воно означало б пріоритет законодавства щодо права, зокрема, надто нормативістське за своїм характером уявлення, що існування галузі права залежить від волі законодавця - приймати чи не приймати кодифікований акт. Дискусія навколо долі Виборчого кодексу України яскраво ілюструє цю ситуацію.

Вважаємо, що кодифікація певного масиву законодавства не пов’язана однозначно з формуванням галузі права; слушним є спостереження В. Бєлоновського, що «існують не лише підгалузі права, але й галузі права, які у своїй основі не мають самостійного кодексу» [58, с.215].

Звернемо увагу на те, що конституційне право не відповідає основному критерію галузі права - наявності предмета регулювання як якісно однорідної сфери суспільних відносин. Найбільш цілісно предмет конституційного права визначає В. Шаповал: «Конституційне право як галузь - це сукупність юридичних норм, які регулюють державно-політичні від­носини владарювання» [1194, с.79]. Однак таке визначення не може бути визнане цілком задовільним. Навіть у межах поняття «відносин владарювання» науковець змушений ви­знати, що предметом конституційного права є лише «частина цих відносин, а саме ті з них, насамперед за участю вищих органів держави, що реально мають політичний характер»: при цьому питання, які з відносин владарювання мають політичний характер, а які такого характеру не мають, залишається не до кінця з’ясованим.

Конкретизація предмета конституційного права, здійснена різними авторами, засвід­чує його істотну неоднорідність. Його описують у різних термінах, хоча слід відзначити достатньо послідовну змістовну узгодженість позицій різних науковців.

Так, В. Шаповал, характеризуючи структуру предмета конституційного права, виділяє його три «загальні інститути»^[111] - інститут основ функціонування державного механізму (сюди науковець відносить і «норми-принципи основного закону, якими визначено такі засади державного владарювання, як народний суверенітет і розподіл влад»); інститут територіальної організації держави, а також інститут основ правового статусу індивіда [1194, с.81]. Ю. Тодика визначав в інституційній структурі конституційного права чотири «генеральні інститути», до яких відносив: основи конституційного ладу, основи консти­туційного статусу особи, основи організації і функціонування органів державної влади, основи організації і функціонування органів місцевого самоврядування [426, с.14]

Російський конституціоналіст О. Кутафін виділяв у системі конституційного права Росії чотири інститути, яким надавав статус «основних елементів галузі»: 1) основи конституційного ладу; 2) основи правового статусу людини і громадянина; 3) федера­тивний устрій держави; 4) система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування [370, с.22].

За свідченням В. Федоренка, чеські конституціоналісти також виокремлюють подібні чотири «глобальні інститути конституційного права», які «урегульовують: а) характер держави і права, а також фундаментальні принципи публічної влади; б) конституцій­но-правовий статус людини і громадянина, взаємовідносини громадянського суспільства і держави; в) публічну організацію державної влади, конституційні засади системи органів державної влади; г) адміністративно-територіальний устрій держави» (див.

Польські конституціоналісти не приділяють значної уваги інституційній структурі кон­ституційного права. Водночас склад предмета конституційного права, на думку М. Ґраната, поділяється на окремі напрями регулювання, які включають: суб’єкта суверенної влади в державі і способи її здійснення; статус громадянина у державі; засади суспільно-полі­тичного ладу держави; систему державних органів; засади виборчої системи [1354, s.27].

Таким чином, предмет регулювання конституційного права не демонструє тієї єд­ності та однорідності, якої вимагає визначення галузі права; тому можна говорити про перелік предметів конституційного права. Серед науковців існує певний консенсус щодо існування такого переліку (тобто багатьох, а не єдиного предмета регулювання). Цим засвідчується об’єктивний характер множинності предметів конституційного права, що повинно мати наслідки для його місця у системі права та його внутрішньої структури. За влучним зауваженням В. Федоренка, «систему конституційного права неможливо створити, сконструювати, розробити чи побудувати. Вона об’єктивно існує поза нашою волею, але, як і будь-яке об’єктивне реально існуюче явище, система конституційного права та її властивості можуть бути пізнаними» [1134, с.69]. Традиційні уявлення про конституційне право як галузь права з інституційною побудовою не можна вважати такими, що адекватно відображають «реальне явище системи конституційного права».

Зазначимо, що жоден з «основних (генеральних, глобальних) інститутів» чи «основних елементів» (і навіть додатковий, п’ятий «напрям регулювання» у переліку М. Ґраната), відповідно до визначеного вище змісту, не включає в себе виборче право як цілісну структуровану сукупність норм; у кращому випадку мова йде лише про визначення засад виборів^[112] (тобто принципів виборчого права). Тому вважаємо, що співвідношення виборчого права і системи конституційного права має визначатися як власними харак­теристиками виборчого права (предмет регулювання, особливості методу регулювання, а також його цілісність і відносна відокремленість), так і місцем конституційного права у системі права взагалі.

Вважаємо, що єдність конституційного права як певної цілісної підсистеми системи права у першу чергу визначається не єдністю (нехай і загальною) предмета, яку обґрун­товано ставимо під сумнів, а основним його джерелом - конституцією, актом вищої юридичної сили, який установлює (конституює) як державу в цілому, так і відносини з державою народу-суверена, громадянського суспільства, громадян та інших мешканців держави. Це не означає, що структура конституційного права визначається виключно структурою конституції (хоча іноді остання розглядається як «кодифікований акт» - основне джерело галузі [423, с.15]). Тим не менше, у конституції, як правило, містяться основи усього національного права, як публічного, так і приватного, та різних галузей права; це дозволяє стверджувати, що такі основи закладені конституційним правом.

Віднесення норм, що визначають ці основи, до конституційного права дає підстави багатьом правознавцям визначати конституційне право як основну (провідну, пріоритет­ну) галузь права, у змісті якої відображена юридична регламентація усіх основних сфер суспільного життя^[113]. Внаслідок цього сфера регулювання конституційного права істотно перетинається з предметами інших галузей права, зокрема й основних - адміністратив­ного, цивільного^[114], кримінального, а також процесуальних галузей; вважається, що кон­ституційне право є «серцевиною національної правової системи, її системоутворюючим складником» [1019, с.8]. Деякі науковці визнають існування у складі конституційного права не лише внутрішньогалузевих, але й міжгалузевих (комплексних) інститутів, які, «з огляду на системоутворюючу функцію галузі конституційного права, продовжені в нормах інших галузей права» [423, с.275].

Така специфіка конституційного права дозволяє ставити питання про те, чи доцільно цю підсистему права кваліфікувати саме як галузь права, навіть таку ж фундаментальну, як цивільне, адміністративне чи кримінальне право.

Пошук остаточних відповідей на ці питання виходить за межі нашого дослідження. Для нас важливо, що конституційне право займає особливе місце у системі права, долаючи навіть поділ права на публічне і приватне. З одного боку, це дозволяє кваліфікувати його як особливе структурне утворення - підсистему вищого рівня у системі права (ширшу, аніж окрема галузь, через множинність та фундаментальний характер предметів регулю­вання); з іншого, це дає можливість розглядати деякі складові конституційного права, які сьогодні кваліфікуються як його інститути чи підгалузі, як галузі права. До таких галузей, які досить чітко окреслені, у першу чергу доцільно віднести гуманітарне право (включно з інститутом громадянства і правом прав людини), парламентське право, муніципальне право і, звичайно, виборче право.

Загальновизнані теоретико-правові критерії існування галузі права стверджують, що «сукупність норм права можна розглядати в якості самостійної галузі права у разі наяв­ності наступних ознак: предмету, методу правового регулювання, відповідного ступеню внутрішньої організації (системи)....їх відсутність [трьох зазначених вище ознак. - Ю.К.] свідчить про те, що ця сукупність норм права може бути підгалуззю, інститутом права» [397, с.29].

На наше переконання, виборче право відповідає цим трьом критеріям.

Насамперед відзначимо достатньо очевидне існування відповідного ступеня вну­трішньої організації (системності) виборчого права, навіть всупереч відсутності його кодифікованості.

Характеризуючи структурну складову системи права через його предмет, виборчим правом вважаємо систему норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають у зв'язку з підготовкою і проведенням виборів як способу формування складу представ­ницьких органів та заміщення виборних посад в системах державної влади та місцевого самоврядування¹. Таким чином, виборче право характеризується достатньо чітко визна­ченим предметом, хоча його розуміння й зазнало змін за роки незалежності України.

Ще з радянських часів вважалося, що «виборче право як сукупність норм. ре­гулює суспільні відносини, що виникають при виборах депутатів до представницьких органів державної влади» [1061, с.34]; і досі деякі науковці стверджують, що у цьому формулюванні викладено суть виборчого права як регулятора суспільних відносин у сфері виборів. Однак така позиція відображає вузькість радянської виборчої доктрини, породженої відповідною системою влади. Так, обмеження лише виборами до «органів державної влади» сьогодні мало б наслідком необгрунтоване виокремлення зі сфери вибор­чого права регулювання місцевих виборів (через які формуються представницькі органи місцевого самоврядування) та виборів депутатів Верховної Ради АРК (представницького органу автономії); у свою чергу, обмеження розглядом виборів лише «представницьких органів» виводило б за межі виборчого права регулювання виборів Президента України (який має представницький мандат, але не є представницьким органом [1194, с.398]) та сільських, селищних, міських голів і старост, які є посадовими особами (а не органами) ^[115] місцевого самоврядування. З такого підходу природно випливає характерне для низки наукових досліджень самообмеження розглядом лише виборів народних депутатів Украї­ни. Поставлена нами мета - розробка підходів до уніфікації та кодифікації усього масиву виборчого законодавства України - стимулює подолання такого самообмеження і розгляд усієї сукупності виборчих правовідносин, які виникають у зв'язку з проведенням виборів будь-якого типу і виду.

Деякі дослідники фактично заперечують існування самостійного предмета виборчого права у «чистому вигляді», вважаючи виборче право «комплексним інститутом», який частково охоплює своїм регулюванням предмети інших галузей^[116] [164, с.22; 428, с.35-36; 1061, с.34]. Комплексним, або міжгалузевим інститутом права прийнято називати си­стему «відносно відокремлених правових норм, що одночасно належать до декількох галузей права»^[117] [566, с.17; 1017, с.306]. Вважаємо, однак, що стосовно виборчого права уявлення про його «комплексність», по суті, виражає неможливість повної ізоляції різ­них підсистем системи права, обов'язкову наявність не лише міжінституційних, але й міжгалузевих зв'язків, які відображають складність і різноманітність суспільного життя. Так, виборче право регулює окремі аспекти трудових відносин членів виборчих комісій чи особливості діяльності засобів масової інформації під час виборчого процесу; однак ці норми мають явно виражені особливості, нетипові для трудового чи інформаційного права, а отже, хоча й перебувають «на межі» з відповідними галузями права, за своєю природою і предметом регулювання є нормами виборчого права. Подібні взаємозв'язки можуть мати і протилежний характер. Так, встановлення складів виборчих злочинів та відповідних санкцій, незважаючи на «виборче» змістовне наповнення, відноситься до предмета галузі кримінального права.

Ті окремі особливості предмета виборчого права, якими деякі дослідники обґрун­товують його комплексний (міжгалузевий) характер, насправді засвідчують специфіку предмета виборчого права в цілому, його достатньо консолідований характер та істотне відмежування від предмета інших галузей чи інститутів.

Виборче право характеризується певною специфікою не лише предмета, але й за­гального методу регулювання.

Основними методами правового регулювання, які служать додатковим критерієм розмежування галузей права, теорія права визначає імперативний та диспозитивний. Перший з них, який вважається характерним для публічного права, регулює поведінку суб'єктів суспільних відносин шляхом її категоричної та докладної регламентації юри­дичними правилами і ґрунтується на відносинах субординації (підпорядкування одних суб'єктів іншим). На відміну від цього, диспозитивний метод регулювання насамперед встановлює юридичні правила, що визначають межі дозволеної (чи, точніше, вільної) по­ведінки суб'єктів відносин, які характеризуються відсутністю взаємної підпорядкованості.

Традиційно вважається, що для галузей публічного (зокрема конституційного) права характерний імперативний метод регулювання, який «ґрунтується на підпорядкуванні од­них суб'єктів відносин іншим, не припускає ні вибору суб'єктами варіантів поведінки, не передбачених юридичними правилами, ні можливості врегулювання відносин суб’єктами на їхній розсуд» [390, с.100]. Хоча епізодичне застосування диспозитивного методу консти­туційно-правового регулювання визнається, вважається, що імперативний метод домінує [1019, с.15]. Науковці стверджують, що «імперативність норм конституційного права є принципом і водночас кваліфікуючою ознакою однойменної галузі права» [1134, с.345].

Проте більш уважний розгляд співвідношення предмета конституційного права (з урахуванням його множинності) та методу регулювання засвідчує, що серед його предметів можна виділити окремі, для регулювання яких характерне значно ширше застосування диспозитивного методу, аніж у випадку типових складових конституційного права, що безпосередньо регулюють відносини владарювання. Такими специфічними складовими конституційного права, без сумніву, є гуманітарне право [1134, с.346] (за рахунок пере­важно диспозитивного регулювання сфери прав людини) та виборче право, що регулює правовідносини суб’єктів, які в основному не перебувають між собою у відносинах субординації.

Підкреслимо нашу незгоду з твердженнями деяких науковців про перевагу імпе­ративного методу регулювання в рамках виборчого права [126, с.7]. Як правило, такий погляд базується на апріорному уявленні про виборче право як інтегральну складову конституційного права, внаслідок чого у такої складової «окремого від конституційного, якогось “свого” методу виборчого права немає і бути не може» [149, с.209]. Звичайно, подібна аргументація не може вважатися переконливою.

Для виборчих правовідносин не характерне підпорядкування одних суб’єктів іншим; навіть виборчі комісії, будучи органами адміністрування виборів та суб’єктами владних повноважень (див. підрозділ 9.1.2), не можуть розглядатися як такі, яким підпорядковані виборці, кандидати чи суб’єкти їх висування. І хоча імперативне регулювання займає певне місце у регулюванні виборчих правовідносин, не менше значення має диспозитивне регулювання, найчастіше у вигляді «правил, що встановлюють межі дозволеної поведінки суб’єктів» та «правил, що закріплюють принципи правового регулювання» відповідної сфери суспільних відносин [390, с.100].

Іноді твердження про переважно імперативний характер методу регулювання виборчо­го права обґрунтовують значним масивом процесуальних (чи, точніше, процедурних; див. підрозділ 8.3.1) норм у його складі. Дійсно, процесуальні галузі права характеризуються достатньо чітким регулюванням поведінки суб’єктів відповідних процесів, близьким до імперативного; особливо це стосується регулювання юрисдикційних процесів. Однак виборче право не є чисто процесуальним і включає значну кількість матеріальних норм. Більше того, через неюрисдикційний характер виборчого процесу навіть достатньо чіткі процедурні норми, необхідність яких викликана змістом виборчих правовідносин (див. підрозділ 8.3.1), як правило, встановлюють лише межі (нехай і достатньо вузькі) певної дискреції відповідних суб’єктів і залишають поле їх власного розсуду у виборі своєї поведінки. Тому стверджуємо, що широке застосування диспозитивного методу регулювання (нехай і поряд з імперативним) є характерною рисою виборчого права на противагу конституційному праву в цілому.

Таким чином, хоча виборче право неможливо розглядати у повному відриві від конституційного права як цілого, воно характеризується істотною специфікою як пред­мета, так і методу правового регулювання. Визнаючи ці особливості, низка науковців робить висновок, що виборче право набуло форми підгалузі конституційного права. Так, В. Федоренко стверджує, що «інститут виборів “переріс” параметри основного інституту конституційного права і сформувався в підгалузь конституційного права» [1131, с.193]. Проте навіть у такому випадку вважаємо, що розуміння підгалузі конституційного права як «об’єднання інститутів конституційного [курсив наш. - Ю.К.] права» [1134, с.400] не надто послідовним і таким, що відображає їх природу. Характеристика інститутів, які входять до складу виборчого права, як інститутів конституційного права виглядає недоречною. Такі інститути, як, наприклад, інститут голосування, передвиборної агітації, реєстрації виборців чи висування кандидатів, якщо й відносяться до конституційного права, то лише у складі виборчого права як цілого, тобто є інститутами виборчого, а не конституційного, права.

Отже, для цілей нашого дослідження вважаємо більш адекватною точку зору, яка кваліфікує виборче право як галузь права із власним чітко окресленим предметом і специфічним методом регулювання. При цьому вважаємо виборче право складовою конституційного права, однак останнє розглядаємо не як галузь права, а як певну під­систему права вищого рівня, яка закладає основи регулювання багатьох (якщо не усіх) галузей права та численних окремих інститутів публічного права, що входять до складу конституційного права.

Важливо підкреслити, що протягом другої половини ХХ ст., завдяки процесам правової глобалізації, виборче право поступово набувало наднаціонального (спільного для багатьох національних правових систем) характеру, інтегруючи та уніфікуючи положення відповід­них галузей різних національних систем. Особливо успішно така наднаціональна інтеграція відбулася в межах Європейського континенту; вона набула форми спільного «європейського виборчого доробку», зміст якого сформульований у формі міжнародних (європейських) виборчих стандартів^[118] (див. [231]). Тут зазначимо дві особливості цієї інтеграції.

По-перше, формування спільного європейського виборчого доробку не виключає існування національних особливостей галузі виборчого права у системах права окре­мих європейських держав; очевидно, повна уніфікація виборчого права різних, навіть цивілізаційно близьких країн, є недосяжним ідеалом. Однак це спонукає до ефективного застосування порівняльно-правового методу у вивченні виборчого права, а у правозасто- совному аспекті - формування явища «належної практики» (good practice).

По-друге, важливо відзначити, що вироблення спільного виборчого доробку відбу­вається не на базі тієї чи іншої правової сім'ї (як відомо, в Європі співіснують принаймні дві такі сім'ї), а в рамках відповідних міжнародних організацій. Так, універсальні виборчі стандарти формулюються насамперед в актах ООН, а також деяких інших організацій (як Міжпарламентський союз). Європейський виборчий доробок сформувала співдружність держав Ради Європи та її дочірніх організацій (насамперед Венеціанської комісії) за уча­сті іншої регіональної організації - ОБСЄ. При цьому відбувається істотний взаємний вплив підходів, характерних для одної правової сім'ї, на іншу, що служить збагаченню спільного європейського виборчого доробку.

Більш детально питання наднаціонального виборчого права у контексті принципів виборчого права розглянуті нижче (див. підрозділ 1.4.1).

1.1.2.