Міжнародно-правові акти як джерела виборчого права України

Проблема належності міжнародно-правових актів, які визначають міжнародно визнані виборчі стандарти, до національного виборчого законодавства все ще очікує свого повного вирішення (див.

Для виборчого законодавства важливу роль відіграють також авторитетні акти м’якого права, як Загальна декларація прав людини ООН 1948 р. [244], Копенгагенський документ НБСЄ 1990 р. [1316] чи Декларація про критерії вільних і чесних виборів Міжпарламентського союзу 1994 р. [188], а особливо ті акти, які розкривають зміст прин- ципів-стандартів, проголошених зобов’язальними актами. Типовими прикладами таких актів м’якого права є Загальний коментар до статті 25 МПГІIIІ [245], низка документів Венеціанської комісії, насамперед Кодекс належної практики у виборчих справах [363], а також широка практика Європейського суду з прав людини стосовно статті 3 Першого протоколу до ЄКПЛ, низку рішень якого цитовано у попередніх розділах цього дослідження.

Відзначимо, що положення актів м’якого права та правові позиції ЄСПЛ, які тлумачать зміст зобов’язальних стандартів, по суті, мають практично таку ж зобов’язальну силу^[1037], що й акти, згоду на обов’язковість яких надала Верховна Рада України і на тлумачення положень яких спрямовані ці акти.

Що ж стосується таких актів м’якого права, як документи Венеціанської комісії типу «належної практики» чи висновки стосовно України, а також звіти Місій міжнародного спостереження за виборами під егідою ОБСЄ/БДІПЛ, вони дійсно мають рекомендацій­ний характер. Їх врахування при кодифікації не є обов’язковим, хоча й бажане за умови їх повної відповідності усій системі національного права і насамперед Конституції.

Серед міжнародно-правових документів (у галузі виборчого права зокрема) практика Європейського суду з прав людини займає особливе місце. Закон «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає адаптацію наці­онального законодавства до вимог Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Такі вимоги закону обґрунтовано дозволяють деяким авторам піднімати проблему внутрішнього контролю законодавства України щодо його відповідності Конвенції (конвенційність) за аналогією з контролем його конституційності [914].

В Україні все ще недостатня увага приділяється імплементації статті 3 Першого протоколу до Конвенції, згідно з якою «Високі Договірні Сторони зобов’язуються про­водити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умо­вах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу». Незважаючи на формулювання диспозиції статті, адресованої державам-учасницям, Європейський суд з прав людини ще у 1987 р. у рішенні у справі «Матьє-Моен і Клерфе проти Бельгії» визначив, що ця стаття захищає також суб'єктивні права - «право голосу» та «право бути кандидатом на виборах органу законодавчої влади» і, більш загально, «право на вільні вибори» [1276].

Врахування судової практики ЄСПЛ у процесі вдосконалення вітчизняного виборчого законодавства досі залишається неповним.

У нашому розгляді ми неодноразово брали до уваги правові позиції ЄСПЛ, вислов­лені у різних справах стосовно статті 3 Першого протоколу (див. також [323; 666; 1216, с.770-784]). Не претендуючи на повноту розгляду, тут обмежимося деякими аспектами рішень Суду, не згаданими раніше.

У першу чергу слід відзначити певну особливість трактування Судом виборчих прав порівняно із політичними правами, передбаченими текстом Конвенції, зокрема, стаття­ми 10 та 11. Стосовно виборчих прав, неявно захищених статтею 3 Першого протоколу, Суд вказав на значно ширше поле розсуду держав-учасниць щодо їх регулювання, у зв'язку з чим послаблюється критерій законності, який не зводиться до підстав, прямо передбачених Конвенцією. По суті, предметом уваги Суду у випадку статті 3 Першого протоколу є те, чи «встановлені умови не обмежують [виборчі] права настільки, що вони втрачають власну суть та позбавляються ефективності» [1276].

Цитоване рішення, яке набуло значення програмного у сфері виборчого права, цікаве, зокрема, тим, що тут Суд висловився стосовно виборчої системи.

Суд декілька разів висловлювався стосовно позбавлення чи обмеження активного виборчого права. Так, у справах «Метьюз проти Сполученого Королівства» [1277] та «Азіз проти Кіпру» [1265] Суд визнав порушенням статті 3 Першого протоколу і навіть дискримінацією (тобто порушенням статті 14 Конвенції) виключення із списків виборців (тобто позбавлення виборчого права) за територіальною ознакою місця проживання чи за ознакою належності до меншини. Для України цікавий перший аспект: хоча повного позбавлення права голосу за критерієм місця проживання вітчизняне виборче законо­давство не знає, однак аргументація Суду цілком може бути поширена на часткове обме­ження змісту права голосу, передбачене частиною десятою статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734].

У справі «Герст проти Сполученого Королівства» [1273] Суд розглянув пробле­му обмеження виборчих прав ув’язнених. Визнаючи існування широких меж розсуду держав-учасниць щодо того, чи можуть бути виправданими обмеження права голосу ув’язнених та яким чином має бути встановлено справедливий баланс між правом та його обмеженням, Суд, проте, вказав, що наявність таких обмежень та підстави їх засто­сування мають бути встановлені законом, а конкретне застосування - прямо передбачене у вироку суду у конкретній справі. В Україні ця проблема щодо права голосу вважається вирішеною після рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року, яким визнано неконституційним (автоматичне) обмеження права голосу осіб, які відбувають покарання у вигляді позбавлення волі [940].

У справі «Лабіта проти Італії» [1275] Суд розглянув проблему автоматичного обмеження права голосу внаслідок затримання осіб (до розгляду справи судом) у зв’язку з підозрою у належності до злочинного угрупування (мафії). З точки зору української правової системи, Суд висловив дещо дивну позицію, не сумніваючись, «що тимчасове позбавлення виборчих прав осіб, проти яких є докази причетності до мафії, має законну мету» (пункт 203 зазначеного рішення). Оскільки цей захід застосовується без встанов­лення судом факту належності до мафії (злочинної організації), на нашу думку, тут має місце порушення презумпції невинуватості; пояснити підтримку цього Судом можна тільки з огляду на визнання ним «широкого поля розсуду» держав-учасниць і послаблення вимоги законної мети обмежень прав через «врахування національних умов». Очевидно, стосовно права голосу такі правові позиції не можуть бути імплементованими у вітчизняне виборче законодавство з огляду на їх відверту неконституційність. Однак навіть стосов­но пасивного виборчого права їх імплементація неможлива: презумпція невинуватості закріплена статтею 62 Конституції, і норми, які б її порушували, слід визнати такими, що суперечать Конституції (є неконституційними).

Декілька рішень Суду були присвячені проблемі обмежень пасивного виборчого права. У рішеннях у справах «Ґітонас та інші проти Греції» [1270] та «Ахмед та інші проти Сполученого Королівства» [1261] мова йшла про критерії невиборності (обме­ження права бути кандидатом на виборах) для деяких категорій осіб, зокрема державних (муніципальних) службовців. Для України аналіз цього інституту становить інтерес через потенційну можливість заміни окремих аспектів інституту несумісності представницького мандата вимогами невиборності (очевидно, встановленими на конституційному рівні). Слід також враховувати, що вітчизняне виборче законодавство застосовує обмеження, аналогічне до невиборності, до деяких із похідних виборчих прав - права бути членом виборчої комісії чи права бути спостерігачем - для посадових осіб органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судових та правоохоронних органів (частина третя статті 26, частина перша статті 78 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина сьома статті 23, частина десята статті 24, частина перша статті 79 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина третя статті 21, абзац другий частини першої статті 65 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Дискваліфікація щодо пасивного виборчого права у контексті «демократії цінностей» (чи «демократії, здатної себе захистити») розглянута у рішеннях Суду у справі «Жданока проти Латвії» (колегія у 2004 р. і Велика палата у 2006 р.) [1292; 1293]. Абстрагуючись від конкретних обставин справи, наведемо окремі загальні міркування Суду, які, на нашу думку, мають істотне значення, у тому числі для України: «Щоб гарантувати стабільність та ефективність демократичної системи, від держави може вимагатися вжиття специ­фічних заходів для самозахисту... Плюралізм і демократія засновані на компромісі, що вимагає різних поступок з боку окремих осіб, які повинні часом бути готовими обмежити деякі із своїх свобод так, щоб забезпечити більшу стабільність держави у цілому». Однак «кожного разу, коли держава має намір послатися на принцип “демократії, здатної себе захистити” для виправдання свого втручання у права людини, вона повинна уважно оцінити обсяг і наслідки такого заходу, щоб був дотриманий... баланс» між вимогами захисту демократичного суспільства, з одного боку, та захисту прав людини - з іншого (пункт 100 рішення [1293]). Зрештою, «будь-яке виборче законодавство повинне оціню­ватися у світлі політичної еволюції відповідної країни» (пункт 83 рішення 2004 р. [1292]).

Таким чином, міжнародно-правові акти, що містять міжнародні виборчі стандарти, підлягають врахуванню (імплементації) при кодифікації виборчого законодавства або в обов’язковому порядку, або (для положень рівня «належної практики») факультативно з урахуванням вітчизняної доктрини виборчого права.

10.4.4.