Майновий ценз і виборча застава

В історії виборчого права істотну роль відіграв майновий ценз, стосовно пасивного виборчого права в основному скасований у європейських державах до кінця ХІХ ст. (щодо його мотивації та скасування див., наприклад, [517, с.87; 623, с.209]).

Конституційний Суд України провів розмежування інститутів майнового цензу та виборчої застави, підкреслюючи їх різну правову природу. На думку Суду, майновий ценз визначає умови надання виборчого права «громадянам, які мають власність певної вартості або сплачують податки не нижче встановленої суми», а отже, є «кваліфікацій­ною умовою щодо наявності виборчого права» (тобто цензом), тоді як грошова застава використовується «як одна з умов реєстрації кандидатів для участі у виборах», а її метою є «обмеження чи усунення зловживання громадянином виборчим правом», «забезпечення відповідального ставлення громадян як ймовірних кандидатів у депутати до їх участі у виборах» (пункти 4.1, 4.2 мотивувальної частини зазначеного рішення [953]).

Із оцінкою відмінності природи майнового цензу (одна з історичних форм якого по­лягала у сплаті громадянином виборчого податку, своєрідної форми оплати за можливість участі у виборах) та виборчої (грошової) застави, проведеної Конституційним Судом України, у принципі слід погодитися; проте далеко не вся аргументація Суду у цьому пи­танні виглядає переконливо.

Насправді межа між виборчою заставою та виборчим податком (який є формою майнового цензу) достатньо тонка; відмінність між ними визначається двома фактора­ми - розміром та умовами повернення. По суті, Конституційний Суд України визнав роль першого фактора, звернувши увагу, що розмір грошової застави має встановлюватися «залежно від майнової спроможності переважної більшості населення країни. Порушен­ня цієї вимоги може суттєво обмежити кількість претендентів на місця в парламенті, особливо від фінансово малозабезпечених партій (блоків) та кандидатів у депутати» (пункт 5 мотивувальної частини цитованого Рішення [953]). Проте обмеження можливості балотуватися на виборах у зв'язку з фінансовою малозабезпеченістю якраз і є сутністю майнового цензу, яким стає надмірна за розміром застава.

Кодекс належної практики у виборчих справах досить лаконічний стосовно розміру застави: вона не повинна бути «надмірною» (пункт I.1.3.vi Кодексу [363, с.146, 157]). Ве­неціанська комісія спільно з ОБСЄ/БДІПЛ свого часу висловилися з приводу підвищення виборчої застави, оцінюючи проект змін до Виборчого кодексу Вірменії, зазначивши: «Нераціонально висока виборча застава також породжує проблеми щодо відповідності європейським стандартам. Встановлено принцип, згідно з яким протиправна дискримі­нація включає дискримінацію особи на основі соціального чи майнового статусу. Тому розмір виборчої застави слід розглядати уважно, щоб забезпечити, що це не перешкоджає балотуванню серйозних кандидатів, які виявилися економічно у гірших умовах» (пункт 17 Попереднього спільного висновку Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ [1416]).

Європейський суд з прав людини оцінив виборчу заставу як припустимий захід, заува­живши, що він переслідує «законну мету гарантії права на ефективне, добре налагоджене представництво, підвищуючи відповідальність тих, хто висуває свою кандидатуру на вибори, та обмежуючи вибори серйозними кандидатами, одночасно уникаючи необгрун­тованого витрачання державних коштів» (пункт 62 рішення у справі «Суховецький проти України» [1287]). Проте Суд відзначив також необхідність «встановлення делікатного балансу між конфліктуючими інтересами: з одного боку, утримання від участі у виборах легковажних кандидатів, незалежно від соціального становища, а з іншого - можливість реєстрації серйозних кандидатів, включаючи тих, хто може знаходитись у скрутному економічному становищі» (пункт 67 зазначеного Рішення), тим самим привернувши увагу до неприпустимості дискримінації за майновим критерієм через встановлення надмірно високого розміру застави (щодо цього рішення див. також [323]).

Дослідники, які підтримують раціональність запровадження виборчої застави^[456], розглядають її як вимогу забезпечення кандидатом (партією - суб'єктом номінації канди­дата) серйозності свого висування: «кандидат повинен підтвердити державі усвідомлений характер своїх дій і серйозність намірів щодо участі у виборах» [536, с.126]. На думку інших науковців, «запровадження грошової застави має на меті підвищення рівня відпо­відальності партій і кандидатів за прийняття рішення про висування чи самовисування кандидата..., а також певного поповнення Державного бюджету» [256, с.248-249]. С. Лі- нецький визначає грошову (виборчу) заставу як «виражену в грошовій формі гарантію відповідальності кандидата у депутати, партії (блоку) та запоруку серйозності їх наміру щодо участі у виборчому процесі» [404, с.155-156]. З останнім визначенням в основному можна було б погодитися при певному розумінні терміна «відповідальність», вжитому у цьому контексті. У кращому разі це слово мало б позначати відповідальне ставлення кандидата до виборів.

Отже, оцінка того, чи виборча застава як засіб відсіювання «несерйозних кандидатів» не перетворюється на дискримінаційний майновий ценз, істотно залежить від розміру застави у співвідношенні до «майнової спроможності переважної більшості населення країни». Практика вітчизняного виборчого законодавства демонструє різні підходи до розміру застави, а отже, надає різні підстави для оцінки. Так, виборча застава, встанов­лена для реєстрації кандидата у народні депутати України в одномандатному окрузі, яка складає десять розмірів мінімальної заробітної плати, тобто, станом на початок 2018 р., орієнтовно 37 тис. гривень (див. частину другу статті 56 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]), може бути оцінена як припустима за розміром і недискриміна- ційна^[457]. Водночас важко зрозуміти, чому як «серйозний» має бути оцінений лише такий кандидат на пост Президента України, який здатний сплатити виборчу заставу у розмірі 2,5 млн. гривень, тобто близько 780 розмірів мінімальної заробітної плати станом на 2017 р. (частина перша статті 49 Закону «Про вибори Президента України» [739]). Такий розмір застави робить доступним балотування на виборах Президента України лише дуже багатим громадянам (або громадянам, пов'язаним з дуже багатими особами), що вже набуває ознак дискримінаційного майнового цензу. Вважаємо, що подібний розмір застави має бути переглянутий в бік істотного зниження.

Іншим фактором, який відмежовує виборчу заставу від виборчого податку як форми майнового цензу, є умови повернення застави суб'єкту її внесення. Неприпустимим було б вважати, що неповернення застави є формою відповідальності (санкції) за «несерйозність намірів» кандидата, що навіювало б хибне уявлення про те, що кандидат при номінації бере на себе зобов'язання бути обраним.

Аналізуючи інститут виборчої застави, слід мати на увазі як сучасну відмінність цього публічно-правового інституту від аналогічного цивільно-правового інституту за­стави (див. [404, с.156-157]), так і їх безсумнівний генетичний зв'язок, який нагадує, що застава, взагалі кажучи, повинна повертатися за певних розумних умов.

Венеціанська комісія виходить з того, що результат, який має служити підставою повернення кандидату застави, має визначатися як певний відсоток отриманих голосів виборців, при чому такий відсоток не має бути надмірним (пункт I.1.3.vi Кодексу належної практики у виборчих справах [363, с.146, 157]).

Проте підхід вітчизняного законодавця до питання повернення виборчої застави зовсім інший. Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. відтворив норму Закону в редакції 2001 р. про те, що грошова застава повертається лише у випадку, коли кандидат визнаний обраним в одномандатному окрузі^[458] (частини п'ята та шоста статті 56 Закону [733]; щодо Закону 2001 р. див. [404, с.159]); ця норма чинна й сьогодні. Частина друга статті 49 Закону «Про вибори Президента України» у чинній редакції передбачає повернення виборчої застави «у разі, якщо відповідного кандидата визнано обраним Пре­зидентом України або включено до виборчого бюлетеня для повторного голосування»^[459] [739]. Такі норми створюють безпідставне враження про порушення публічного зобов'я­зання кандидата (забезпеченого виборчою заставою) у разі його необрання (невиходу до другого туру голосування).

Закон «Про місцеві вибори» також реалізує подібну позицію щодо виборчої заста­ви; щоправда, стосовно індивідуальних кандидатів вона передбачена лише на виборах міських голів. Частина перша статті 44 Закону визначає розмір застави пропорційно до кількості виборців у відповідному місті - «з розрахунку 4 розміри місячної мінімаль­ної заробітної плати на кожні 100 тисяч виборців» [808]. Конкретний розмір застави Закон уповноважує встановлювати ЦВК на початку відповідного виборчого процесу на підставі відомостей Державного реєстру виборців (частина друга зазначеної статті).

Однак у тому, що стосується повернення застави, Закон «Про місцеві вибори» продовжив негативну практику інших вітчизняних виборчих законів: у випадку результативних виборів застава поверталася лише обраним. Оскільки на виборах міських голів великих міст передбачена виборча система абсолютної більшості, таке формулювання означає, що у випадку призначення повторного голосування («другого туру» виборів) застава мала б не повертатися жодному кандидату.

Європейський суд з прав людини, оцінюючи норму Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. щодо повернення застави виключно переможцю виборів в окрузі, висловився досить м'яко, констатуючи, що «втрата застави у випадку програшу виборів - це відносно рідкісна норма в європейських виборчих системах» (пункт 72 рішення у справі «Суховецький проти України» [1287]); за даними Суду, «лише зако­нодавством України, Туреччини і Литви передбачається, що застава втрачається, якщо кандидат фактично не набирає достатньої кількості голосів для того, щоб зайняти крісло в парламенті» (пункт 26 зазначеного рішення). Негативну позицію Суду відносно цієї норми фактично стримав лише низький рівень застави^[460] (пункт 72 рішення).

Вважаємо, що надмірно високий розмір виборчої застави та виключні умови її повер­нення дійсно надають цьому інституту рис майнового цензу, створюючи певні передумови для дискримінації громадян за майновою ознакою. Окрім приведення виборчої застави до рівня «майнової спроможності переважної більшості населення країни», необхідно істотно знизити рівень критерію повернення застави, щоб уникнути її перетворення на виборчий податок.

У порівняльному плані слід зазначити, що російське виборче право свого часу пе­редбачало грошову (виборчу) заставу як добровільну альтернативу збору підписів вибор­ців на підтримку висування кандидата чи списку кандидатів (див. [97, с.389, 394-395]). Конституційний суд РФ кваліфікував виборчу заставу як одну зі спеціальних попередніх умов (поряд із збором підписів виборців), яка дозволяла «виключити з виборчого процесу тих його учасників, які не мають достатньої підтримки виборців» (пункт 2 мотивувальної частини ухвали Конституційного суду РФ від 10 липня 2003 року [602]); щоправда, суд не надав роз'яснення щодо існування взаємозв'язку здатності сплатити заставу і рівня підтримки виборців. Однак чинні сьогодні редакції російських виборчих законів не містять інституту виборчої застави (див. статтю 38 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582], статті 46, 47 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» [575]).

Зазначимо, що сучасне польське виборче право також не знає інституту виборчої застави.

2.4.9.