§ 21. Конституційно-правовий статус органів виконавчої влади

Місце та роль Кабінету Міністрів України в системі орга­нів державної влади; склад, порядок формування, відповідаль­ність, підзвітність та підконтрольність Кабінету Мініст­рів України; повноваження та акти Кабінету Міністрів України; центральні органи виконавчої влади України; місце­ві органи виконавчої влади України

Конституція України визначає статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої вла­ди (ч.

У системі поділу влади уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законо­давчими та судовими органами. Проте предмет та сфера діяль­ності уряду мають свої особливості в порівнянні з іншими орга­нами. Так, на відміну від органів законодавчої влади уряд не приймає закони, а організує їх виконання, забезпечує уп­равління державним апаратом. Система органів виконавчої влади, яку очолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижчі органи і посадові особи підпорядковані вищим), що дозволяє забезпечити реалізацію управлінських функцій та виконання не лише рішень парламенту і глави дер­жави, а й рішення вищих органів та посадових осіб виконавчої влади (акти нижчих органів можуть бути відмінені вищими).

У системі органів виконавчої влади положення Кабінету Міністрів України характеризується такими його рисами:

1) згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів Украї­ни є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

2) Кабінет Міністрів України є загальнодержавним органом виконавчої влади загальної компетенції, його діяльність по­ширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з прин­ципом розподілу влад, до сфери виконавчої влади. За характе­ром компетенції в системі органів виконавчої влади більше не­має органів, подібних уряду;

3) Кабінет Міністрів України — це колегіальний орган вико­навчої влади, тобто він працює в системі колегіального прий­няття рішень.

До складу Кабінету Міністрів України згідно з ч. 1 ст. 114 Конституції України входять: Прем’єр-міністр України, пер­ший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.

У Конституції України здійснено спробу визначити самостій­ний статус Прем’єр-міністра України шляхом надання йому са­мостійних владних повноважень. Так, до його повноважень

Конституція України відносить: формування пропозицій щодо персонального складу Кабінету Міністрів України (крім пропо­зицій на посади Міністра оборони України та Міністра закордон­них справ України); керівництво роботою Кабінету Міністрів України, спрямування її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою Ук­раїни; внесення до Кабінету Міністрів України подання щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників цент­ральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, підписання актів Кабінету Міністрів України.

Варто підкреслити, що посади Прем’єр-міністра України, першого віце-прем’єр-міністра, трьох віце-прем’єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визна­чених Законом України «Про державну службу».

Відносини Кабінету Міністрів України з іншими вищими органами державної влади будуються на засадах принципу поділу влади і характеризуються:

1) формуванням уряду парламентським шляхом та здійс­ненням парламентського контролю за його діяльністю.

Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Мі­ністрів України, визначенні напрямів його діяльності та роль парламентського контролю у процесі конституційної реформи значно зросли. Так, парламент:

- за поданням Президента України призначає Прем’єр-мі­ністра України, Міністра оборони України, Міністра закордон­них справ України, а за поданням Прем’єр-міністра України — інших членів Кабінету Міністрів України;

- розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

- відповідно до Конституції та законів України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

- розглядає питання про відповідальність Кабінету Мі­ністрів України та приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України;

- приймає відставку Прем’єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України;

2) взаємодією уряду та парламенту за такими основними напрямами: по-перше, через прийняті Верховною Радою Украї­ни закони, що їх уряд повинен виконувати і втілювати в життя; 320

по-друге, у рамках бюджетного процесу, оскільки саме на уряд покладаються обов’язки розробки проекту закону про Держав­ний бюджет України та подання звіту про виконання Держав­ного бюджету України; по-третє, у процесі законопроектної діяльності (Кабінет Міністрів України як суб’єкт законодавчої ініціативи забезпечує підготування значної кількості законо­проектів, вносить їх до Верховної Ради України, призначає своїх офіційних представників для їх обговорення тощо);

3) номінальною участю Президента України у формуванні уряду — він вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

4) подвійною відповідальністю Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України;

5) підконтрольністю і підзвітністю Кабінету Міністрів Ук­раїни Верховній Раді України.

Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України обумовлює дві його основні функції:

1. Керівництво та спрямовування виконавчо-розпорядчої діяльності в різних сферах державного життя.

2. Спрямовування і координація діяльності органів вико­навчої влади.

Порядок формування Кабінету Міністрів України визна­чається Конституцією України.

Вихідна формула міститься у ст. 114 Конституції України: Прем’єр-міністр України призначається Верховною Радою Ук­раїни за поданням Президента України, а кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Пре­зидент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від консти­туційного складу Верховної Ради України; Міністр оборони Ук­раїни, Міністр закордонних справ України призначаються Вер­ховною Радою України за поданням Президента України; інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України. Поря­док призначення Прем’єр-міністра України та членів уряду ви­значено в Регламенті Верховної Ради України (статті 200-201).

Строк повноважень Кабінету Міністрів України Консти­туцією України не визначається.

Частина 1 ст. 115 Конституції України лише передбачає, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед ново­обраною Верховною Радою України. До інших підстав припи­нення повноважень уряду Конституція України відносить відставку Прем’єр-міністра України або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів Ук­раїни, що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

З метою забезпечення безперервного керівництва виконавчо- розпорядчою діяльністю в державі Конституція України (ч. 4 ст. 115) передбачає, що Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, про­довжує виконувати свої повноваження до початку роботи но- восформованого Кабінету Міністрів України.

Основні повноваження Кабінету Міністрів України визна­чаються Конституцією України, ст. 116 якої передбачає, що уряд:

1) забезпечує державний суверенітет та економічну самостій­ність України, здійснення внутрішньої й зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Пре­зидента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охо­рони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми еконо­мічного, науково-технічного, соціального і культурного роз­витку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповід­но до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою Ук­раїни Державного бюджету України, подає Верховній Раді Ук­раїни звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і на­ціональної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономіч­ної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до зако­ну міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів ви­конавчої влади;

11) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів ви­конавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Цей перелік повноважень не є вичерпним; Кабінет Мініст­рів України виконує інші функції та повноваження, визна­чені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Акти Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Мініст­рів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видають­ся у формі розпоряджень.

Постанови Кабінету Міністрів України надсилаються Мініс­терству юстиції України для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів у порядку, визначеному Тимча­совим положенням про порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативних актів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1996 р. № 1504, та публікують­ся в газеті «Урядовий кур’єр» і Офіційному віснику України.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України на­бирають чинності з моменту їх прийняття, якщо не встановле­но пізніший термін набрання ними чинності. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права й обов’язки грома­дян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офі­ційних друкованих виданнях.

Акти Кабінету Міністрів України можуть бути зупинені Президентом України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окремі положення, визнаний Конституційним Судом України неконституційним, втрачає чинність із дня прийняття Консти­туційним Судом України рішень про його неконституційність.

Центральним органом виконавчої влади називають орган, який забезпечує проведення в життя державної політики у від­повідній галузі на всій території України, здійснює керівницт­во дорученою йому сферою управління, несе відповідальність за стан її розвитку і безпосередньо підпорядковується Кабінету Міністрів України або за рішенням Президента іншому цент­ральному органу виконавчої влади^[54].

В Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади в Україні» виділені такі види (організаційно-правові форми) центральних органів виконавчої влади:

- міністерства;

- державні комітети та інші центральні органи виконав­чої влади, статус яких прирівнюється до Державного коміте­ту України;

- центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Згідно з Указом Президента України «Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади» від 19 грудня 2005 року № 1784/2005 виділяється ще один вид центральних органів виконавчої влади — центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координуєть­ся Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

Міністерство (від лат. тіпізїго — служу, управляю) — це родова назва найважливіших центральних органів виконавчої влади. Уперше міністерства були утворені в країнах Західної Європи в ХУХ-ХУХХ ст., у Російській імперії вони були засно­вані 1802 р., а в Україні під назвою «народні секретаріати» міністерства виникли влітку 1917 р.

Міністерство України є головним (провідним) органом у сис­темі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впро­вадження державної політики у визначеній сфері діяльності.

За характером компетенції міністерства поділяють на галу­зеві — такі, що здійснюють керівництво дорученими їм галузя­ми (наприклад, освіти, юстиції, охорони здоров’я), міжгалу­зеві — здійснюють керівництво в кількох суміжних галузях (наприклад, зв’язку, енергетики й електрифікації) та функціо­нальні — керують певними сферами управління (наприклад, економіки, фінансів).

Міністерство узагальнює практику застосування законодавст­ва з питань, що належать до його компетенції, розробляє про­позиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабіне­тові Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерст­во організовує виконання актів законодавства, здійснює систе­матичний контроль за їх реалізацією.

Правову основу діяльності міністерств, як й інших цент­ральних органів виконавчої влади, становлять Конституція та закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, акти Кабінету Мініст­рів України.

Основні завдання міністерства визначені в Загальному по­ложенні про міністерство, інший центральний орган держав­ної виконавчої влади України, затвердженому Указом Прези­дента України від 12 березня 1996 року № 179/96.

Міністерства є самостійними і відповідальними за свою діяль­ність органами виконавчої влади, вони підпорядковуються виключно Кабінету Міністрів України.

Міністерство очолює міністр, якого за поданням Прем’єр- міністра або Президента України призначає Верховна Рада Ук­раїни.

Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відпо­відає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямо­вує і координує здійснення центральними органами виконав­чої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законо­давства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шля­хи досягнення поставлених цілей.

Міністр має заступників, які призначаються відповідно до законодавства. Розподіл обов’язків між заступниками прово­дить міністр.

Міністр здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності і несе відповідальність перед Верховною Радою Ук­раїни, Президентом України та урядом за стан справ у цих сфе­рах, визначає ступінь відповідальності заступників міністра, керівників підрозділів міністерства.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компе­тенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів йо­го діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється ко­легія, до складу якої згідно з Указом Президента України «Про колегію міністерства та іншого центрального органу виконав­чої влади» від 31 грудня 2005 року № 1902/2005 входять:

- керівники міністерства;

- керівники урядових органів державного управління, що діють у складі міністерства;

- керівники окремих об’єктів державної власності, що пе­ребувають в управлінні міністерства;

- представники відповідних комітетів Верховної Ради Ук­раїни, органів державної влади, установ, громадських органі­зацій, науковці та інші особи (за згодою).

Персональний склад колегії міністерства, іншого централь­ного органу виконавчої влади (крім Міністерства оборони Ук­раїни, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпе­ки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України) затверджується міністром, керівником іншого цент­рального органу виконавчої влади.

Міністерство в межах своїх повноважень на основі актів зако­нодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.

У випадках, передбачених законодавством, рішення мініс­терства є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, під­приємствами, установами й організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

Нормативно-правові акти міністерства підлягають дер­жавній реєстрації в Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством.

Державний комітет (державна служба) є центральним орга­ном виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропо­зиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визна­ченій сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з пи­тань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, якого призначає на посаду Кабінет Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним ста­тусом має визначені Конституцією та законодавством Украї­ни особливі завдання та повноваження, щодо нього може вста­новлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначен­ня і звільнення керівників та вирішення інших питань.

Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утри­мання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служ­би). Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Кабінет Міністрів України.

Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати уря­дові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Урядові органи дер­жавного управління здійснюють: управління окремими підга- лузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функ­ції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники урядових органів дер­жавного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Місцевими органами виконавчої влади в Україні є:

1) місцеві державні адміністрації — місцеві органи вико­навчої влади загальної компетенції;

2) територіальні органи міністерств, інших центральних ор­ганів виконавчої влади — місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції.

Місцеві державні адміністрації входять до єдиної системи органів виконавчої влади. В Україні діє 24 обласних, 490 район­них, 2 міських (у містах Києві та Севастополі) та 14 районних у місті Києві державних адміністрацій.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій вста­новлюється Конституцією України (статті 118-119), Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України.

Керівництво місцевою державною адміністрацією здійснює її голова. Він також формує і її склад.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за по­данням Кабінету Міністрів України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:

1) порушення ними Конституції України і законів України;

2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного грома­дянства;

3) визнання судом недієздатними;

4) виїзду на проживання в іншу країну;

5) набрання законної сили обвинувачувальним вироком суду;

6) порушення вимог несумісності;

7) за власною ініціативою Президента України з підстав, пе­редбачених цим Законом та законодавством про державну службу;

8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;

9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій мо­жуть бути припинені Президентом України у разі:

1) прийняття відставки голови відповідної обласної держав­ної адміністрації;

2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбаче­них законодавством про державну службу;

3) висловлення недовіри більшістю голосів від складу відпо­відної ради.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їхньої смерті.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої пов­новаження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

При здійсненні своїх повноважень голови місцевих держав­них адміністрацій є відповідальними перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України та підзвітними і підконт­рольними органам виконавчої влади вищого рівня. Відповідні ради можуть впливати на вирішення питання щодо голови місцевої державної адміністрації.

Голови місцевих державних адміністрацій видають акти у формі рішень.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конс­титуції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Мініст­рів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що супере­чать Конституції України, законам України, рішенням Конс­титуційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікувани­ми чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої дер­жавної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Конституція України передбачає особливі механізми відно­син місцевих державних адміністрацій «по вертикалі» (з ви­щими органами виконавчої влади) та «по горизонталі» (з від­повідними органами місцевого самоврядування), що пов’язано з особливостями територіальної організації влади в Україні на регіональному (область та район) рівні. Так, місцеві державні адміністрації, відповідно до загальних засад побудови та функ­ціонування системи органів виконавчої влади, є підзвітними і підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня. У той же час місцеві державні адміністрації є підзвітними і підконтрольними радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Згідно зі ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, інших органів ви­конавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально- економічного та культурного розвитку, програм охорони дов­кілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-куль­турного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і район­них бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегова­них відповідними радами повноважень.

Територіальні органи міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством, а їхніх керівників призначає на посади та звільняє з посад у вста­новленому порядку міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади.