§ 6. Конституційно-правовий статус місцевого самоврядування в Україні

Законодавство України, яке регламентує правовий статус місцевого самовря­дування, базується на Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала 15 липня 1997 р.

Конституція України закріплює за громадянами право на місцеве самовря­дування. У ст. 140 Основного Закону зазначається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішу­вати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Водночас Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. дає більш повне визначення. Відповідно до ст. 1 Закону міс­цеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реаль­на здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єд­нання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування ви­рішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні», місцеве самоврядування здійснюється за принципами:

- народовладдя;

- законності;

- гласності;

- колегіальності;

- поєднання місцевих і державних інтересів;

- виборності;

- правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в ме­жах повноважень, визначених цим та іншими законами;

- підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх ор­ганів та посадових осіб;

- державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

- судового захисту прав місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає, що право територіальної громади на мі­сцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через різнома­нітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси терито­ріальних громад сіл, селищ, міст.

Отже, сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демок­ратії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядуван­ня, утворює систему місцевого самоврядування, під якою розуміють органі­заційно-правовий механізм здійснення місцевого самоврядування в межах ок­ремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста, - територіальні громади яких виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) система місцевого самоврядування включає:

а) територіальну громаду;

б) сільську, селищну, міську раду;

в) сільського, селищного, міського голову;

г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

ґ) старосту;

д) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіа­льних громад сіл, селищ, міст;

е) органи самоорганізації населення.

Крім того, в містах з районним поділом за рішенням територіальної грома­ди міста або міської ради відповідно до цього закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним елементом системи місцевого самоврядування виступає тери­торіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за до­помогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіаль­ної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» - жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», громадя­ни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демократія) за­безпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органа­ми і посадовими особами місцевого самоврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.

Основними формами участі громадян у здійсненні місцевого самовряду­вання є: місцевий референдум; вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибо­ри); загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб міського самовря­дування; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів місцево­го самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування; інші, не заборонені законом, форми.

Важливим кроком на шляху до децентралізації, передачі значних повно­важень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування стало створення об'єднаних територіальних громад. Це стало важливим чинни­ком посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у ви­рішенні питань місцевого значення; формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністрати­вних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів; створення перед­умов для удосконалення системи органів місцевого самоврядування за рахунок створення добровільного об'єднання територіальних громад. Основні умови об'єднання територіальних громад, порядок його ініціювання, порядок утворення об'єднаної територіальної громади та порядок діяльності органів місцевого са­моврядування в об'єднаній територіальній громаді до формування нових органів врегульовуються відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р.

Після об'єднання такі громади отримали розширені повноваження і додат­кові ресурси, що дозволило їм реалізовувати проєкти розвитку інфраструктури: ремонтувати і навіть будувати школи, дитсадки, водогони, дороги, системи ву­личного освітлення, закуповувати комунальну техніку, створювати комунальні підприємства, дбати про благоустрій території тощо.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 10) органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні тери­торіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повнова­ження місцевого самоврядування, є сільські, селищні, міські ради. Згідно з ч. 4 ст. 140 Конституції України «органами місцевого самоврядування, що представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

Організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільсь­ких, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост визначаються Законом України «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 р.

Відповідно до ст. 2 зазначеного Закону, місцеві вибори в Україні є вільни­ми і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування. Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу місцевої ради.

Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п'ято­го року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на черго­вих виборах.

Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поді­ляється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдна­лися у сільську громаду), селища, територія утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаної сіль­ської, селищної територіальної громади.

Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною вибор­чою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій із закріпленням кандидатів за територіа­льними виборчими округами, на які поділяється багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, району в місті, територією міста згідно з існуючим адміністративно- територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаної міської тери­торіальної громади.

Вибори міського (міст, кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, що збігається відповід­но з територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією об'єднаної міської громади.

Вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить терито­рія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища, територія об'єднаної сільської, селищної громади, територія міста.

Додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за ма­жоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих окру­гах, на які поділяється територія територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної біль­шості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія одного або декількох населених пунктів (сіл, селищ), визначених сільською, селищною, міською радою об'єднаної територіальної громади з метою забезпе­чення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.

Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить 5 років. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, стано­вить також 5 років.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені ви­ключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, належать питання: щодо самоорганізації ради та формування її органів; організації і функ­ціонування системи місцевого самоврядування; питання економічного та соціаль­ного розвитку території, бюджету, управління комунальної власності.

Питання організації та функціонування системи місцевого самовряду­вання, що є предметом виключної компетенції місцевих рад: затвердження рег­ламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвер­дження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; вне­сення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання з урахуванням вимог ст. 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прий­няття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення рефере­ндумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільсь­кого, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів само­організації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про об'єднання в асо­ціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місце­вого самоврядування та про вихід з них; прийняття рішень щодо надання згоди на організацію співробітництва територіальних громад, суб'єктом якого є терито­ріальна громада села, селища, міста, у формах, визначених ст. 4 Закону України

Розділ 21. Територіальна організація публічної влади в сучасних державах «Про співробітництво територіальних громад», щодо схвалення проекту догово­ру про співробітництво та інших рішень, пов'язаних із здійсненням відповідно до зазначеного закону співробітництва територіальних громад; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого зна­чення та інших територій, що підлягають особливій охороні; затвердження ста­туту територіальної громади; затвердження відповідно до закону Положення про помічника-консультанта депутата ради та опису посвідчення помічника-консуль- танта депутата ради.

До виключної компетенції місцевих рад України у сфері економічного і со­ціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю віднесені: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвер­дження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих пода­тків і зборів відповідно до Податкового кодексу України; утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди; прийняття рішень щодо здійснен­ня місцевих запозичень; прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, а також земельному податку; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комуна­льної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм при­ватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації тощо.

Місцеві ради здійснюють контрольні повноваження, які є виключною ком­петенцією рад. До них віднесені: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, у тому числі щорічного звіту про здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами відповідної ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, місь­кому голові; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих орга­нів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховуван­ня повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Консти­туції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом; заслуховування звітів, пов'язаних зі здійсненням відпо­відно до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» співробі­тництва територіальних громад, суб'єктом якого є територіальна громада села, селища, міста; заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Наці­ональної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громад­ського порядку та результати діяльності на відповідній території; прийняття

рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної само­організації населення у випадках, передбачених законом.

До інших питань, які є предметом виключної компетенції місцевих рад, також віднесено: заснування аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; створення відпо­відно до закону за рахунок коштів місцевого бюджету установ з надання безо­платної первинної правової допомоги, призначення і звільнення керівників цих установ, залучення в установленому законом порядку фізичних чи юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правової допомоги; прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; визначення територій, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особо­вого складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохо­ронних органів з використанням озброєння і військової техніки; прийняття рі­шень, пов'язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; надан­ня згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; за­твердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встановлення від­повідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; затвердження відповідно до закону положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади тощо.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою тери­торіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіаль­ну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три основні функції:

і) представляє територіальну громаду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організа­ціями; 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконав­чий комітет відповідної ради. Всі ці функції взаємопов'язані.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. При здійсненні наданих повнова­жень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відпові­дальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова не рідше 1 разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадяна­ми. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищ­ний, міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконав­чих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Виконавчі органи рад - це їх виконавчі комітети, відділи, управління та ін­ші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Викона­вчий комітет ради утворюється радою на термін її повноважень у складі відпо­відно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голо­ви з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради. Очолює вико­навчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті ради. Після закінчення повноважень ради кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Суттєве значення має те, що він має право попередньо розглядати проєкти місцевих програм соціально-еконо­мічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюдже­ту, проєкти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.

Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні, міські ради, природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та район­них громад. Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування. Обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повнова­жень, визначених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Конституція України (ст. 143) до відання обласних, районних рад відно­сить: а) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням; б) затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконан­ня спільних проєктів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контроль за їх виконанням; в) вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Очолює обласну, районну раду її голова, який обирається відповідною ра­дою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуван­ням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загаль­ного складу ради шляхом таємного голосування. Голова ради працює в раді на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприєм­ницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласна, районна рада може утворити президію (колегію) ради в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених пред­ставників депутатських груп і фракцій, яка є дорадчим органом ради. Президія (колегія) ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради, вона може приймати рішення, які ма­ють дорадчий характер.

Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповід­ні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.