§ 7. Конституціоналізм в Україні

Становлення та розвиток конституціоналізму в Україні; історія Конституції України; розробка та прийняття Конс­титуції України 1996 року; особливості новітнього етапу конституційної реформи в Україні

Конституціоналізм в Україні має давні традиції (рис.

Рис. 7. Етапи становлення та розвитку конституціоналізму в Україні

5 квітня 1710 р. у м. Бендери було укладено Пакти й консти­туції законів та вольностей Війська Запорозького. У вітчизняній літературі цей акт отримав назву «Конституція Пилипа Орли­ка». Документ був написаний під сильним впливом передових на той час західноєвропейських наукових доктрин (природних прав, розподілу влади тощо) і передбачав таку модель організа­ції державної влади в Україні, яка мала базуватися на засадах принципу розподілу влад (законодавча влада мала належати Раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, «генеральні радники від усіх полків» та «посли від Низового Війська Запорозького»; виконавча — Гетьману, а судова — Генеральному Суду). На жаль, положення цього документу не були реалізовані, хоча формально він діяв на Правобережній Україні до 1714 р.

Період ХІХ — початок ХХ ст. характеризується кількома цікавими конституційними документами, розробленими ук­раїнськими вченими. Серед них привертають увагу проекти Григорія Андруського «Начерк Конституції Республіки» (1848-1850), Михайла Драгоманова «Проект основаній Устава украинского общества «Вольный Союз» — «Вільна Спілка» (1884), Миколи Міхновського «Основний Закон Самостійної України» (1905), Михайла Грушевського (викладений в його статті «Конституційне питання і українство в Росії», 1905 р.) та інші. Період відродження національної Української держа­ви (1917-1920 рр.) позначений появою значної кількості конс­титуційно-правових актів, які передбачали різні варіанти ор­ганізації державної влади в Україні. До них варто віднести Третій Універсал Української Центральної Ради від 7 (20) лис­топада 1917 р., Четвертий Універсал Української Центральної Ради від 9 (22) січня 1918 р., Конституцію Української Народ­ної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) від 29 квітня 1918 р., Закони про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 р., Закон про тимчасове вер­ховне управління та порядок законодавства в Українській На­родній Республіці від 12 листопада 1920 р., акти консти­туційного характеру Української Національної Ради у Львові (конституанти) — Статут Української Національної Ради (18 жовтня 1918 р.), Прокламація Української Національної Ради від 19 жовтня 1918 р., Відозва Української Національної Ради від 1 листопада 1918 р., «Тимчасовий Основний Закон про державну самостійність земель бувшої австро-угорської монархії» (13 листопада 1918 р. ).

До цієї групи конституційних актів можна віднести також і акти 30-40-х років ХХ ст., що були прийняті на українських землях, зокрема, конституційні акти Карпатської України (бе­резень 1939 р.), Акт проголошення відновлення державності України (30 червня 1941 р.), Тимчасовий устрій УГВР (1944).

Серед цих конституційно-правових актів чільне місце посідає Конституція УНР від 29 квітня 1918 р., яка юридично оформила відродження державності України.

1. Україна є суверенною, самостійною і ні від кого незалеж­ною державою.

2. Уся влада в УНР належить народові України.

3. За формою правління УНР є парламентарною республі­кою, Верховним органом влади якої є Всенародні Збори.

4. За формою державного устрою УНР — унітарна держава з широким місцевим самоврядуванням, територіальна організа­ція влади в якій базується на дотриманні принципу децент­ралізації.

5. Відносини людини з Українською державою будуються відповідно до принципів ліберальної (європейської) концепції прав людини.

6. Організація державної влади базується на засадах прин­ципу розподілу влади:

- органом законодавчої влади проголошуються Всенародні Збори, які формують інші гілки влади;

- вища виконавча влада належить Раді Народних Міністрів;

- вищим органом судової влади є Генеральний Суд УНР.

Унаслідок державного заколоту Гетьмана Павла Скоро­падського положення Конституції УНР 1918 року не були реа­лізовані. За часів Гетьманату діяли тимчасові конституційні закони: Закон «Про тимчасовий державний устрій України» від 29 квітня 1918 року та Закон «Про верховне управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами Держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України» від 1 серпня 1918 року. Ці закони закріплювали мо­нархічну форму правління в Україні при збереженні її унітар­ного державного устрою. Главою Української держави прого­лошувався Гетьман України, виключно якому належала «влада управління». Гетьман України затверджував закони, призначав голову уряду (Отамана Ради Міністрів) і затверджу­вав його склад, призначав на посаду та звільняв членів уряду, був «Верховним воєводою Української Армії і Флоту» тощо.

Незважаючи на те, що «гетьманська конституція» фактич­но закріплювала режим особистої влади Гетьмана України, во­на містила і деякі демократичні положення, які, наприклад, передбачали недоторканність особи, недоторканність житла, право на вільне обрання місця проживання, недоторканність власності, певні політичні свободи.

Повалення гетьманського режиму внаслідок народного повстання, очоленого Директорією, відкрило шлях до подаль­шого конституційного розвитку України. Велике значення для відновлення конституційних засад УНР відіграла Декларація Української Директорії від 13 грудня 1918 року, відповідно до якої Україна знову проголошувалася республікою, скасовува­лися всі закони та постанови гетьманського уряду, спрямовані «проти інтересів трудящих класів», поновлювалася дія демок­ратичних принципів, проголошених Центральною Радою в її Універсалах.

Верховна влада в державі згідно з Декларацією мала нале­жати Директорії. Її повноваження підтвердив Трудовий Кон­грес Народів України (своєрідний передпарламент України), який прийняв 28 січня 1919 року Універсал (Резолюцію про владу), що відігравав роль «малої конституції» соборної УНР. Універсал, з точки зору утвердження демократичних консти­туційних засад Української держави, був суттєвим кроком уперед у порівнянні з «гетьманською конституцією», хоча він і не відтворював повністю принципи Конституції УНР від 29 квіт­ня 1918 року. Зокрема, не до кінця було впроваджено в життя принцип розподілу влад (законодавча і виконавча влада фак­тично належали Директорії), місцеве самоврядування підміня­лося контролем «Трудових Рад», принцип народного суверені­тету підмінявся декларуванням належності влади «трудовому народові України» тощо.

В останній період існування УНР (12 листопада 1920 року) було прийнято ще два конституційних акти: Закон «Про тим­часове верховне управління і порядок законодавства в Українсь­кій Народній Республіці» та Закон «Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки». В них проголошува­лося верховенство влади народу, яка тимчасово здійснювалася Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів на засадах розподілу влад.

Нереалізованими залишилися: проект «Основного Держав­ного Закону Української Народної Республіки» (1920), який був підготовлений Урядовою комісією з розробки Конституції УНР, проект «Конституції (основних державних законів) УНР», розроб­лений професором Отто Ейхельманом (1920), проект «Конституції ЗУНР» професора С. Дністрянського (1920), проект «Консти­туції Української держави» М. Сціборського (вересень 1939 р.).

За радянського періоду існування української державності було прийнято чотири конституції (1919, 1929, 1937 і 1978 рр.). Але ці документи за вимогами теорії конституціоналізму мож­на вважати конституціями досить умовно, вони, як вже заз­началося, були скоріше «квазіконституціями». Така оцінка конституцій «радянського типу» пов’язана з тим, що вони:

- по-перше, встановлювали неналежним чином організовану (радянську) модель влади, яка заперечувала принцип поділу влад та незалежне правосуддя. Конституювання Рад як єдиної основи всієї державної влади, які діють за принципом «працю­ючі корпорації», забезпечуючи поєднання законодавчої і вико­навчої державної роботи, сприяло підміні представницьких ор­ганів (які через специфічні організаційні форми роботи фактично працювали 2-3 дні на рік) вузькокорпоративними президіальними або виконавчими органами. Такий консти­туційний статус Рад свідчив про їхнє використання як своєрід­них лаштунків для маскування партійної диктатури;

- по-друге, конституції України радянського періоду мали повністю відтворювати структуру та положення Конституції СРСР, важливе місце серед яких займали ідеологічні настано­ви щодо суспільного ладу, диктатури пролетаріату, завдань ко­муністичного будівництва тощо;

- по-третє, радянські конституції регулювали відносини лю­дини і держави на засадах колективістської (класової) кон­цепції прав людини без належного врахування міжнародних стандартів у галузі прав людини та надійного гарантування прав і свобод людини і громадянина.

Початок сучасного конституційного процесу в Україні пов’язаний із прийняттям Декларації про державний суве­ренітет України від 16 липня 1990 року, де утверджувалося здійснення українським народом його невід’ємного права на самовизначення та проголошувалися нові принципи організації публічної влади та правового статусу людини і громадянина.

Сучасний конституційний процес ознаменований розробкою та прийняттям Конституції України, яку можна віднести до конституцій ліберально-демократичного типу, а найваж­ливішими віхами цього процесу стали: Декларація про держав­ний суверенітет України (16 липня 1990 р.); Концепція нової Конституції України (19 червня 1991 р.); Акт проголошення не­залежності України (24 серпня 1991 р.) та його всенародне підтвер­дження на Всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р.; Закон України про правонаступництво (12 вересня 1991 р.); офіційний проект Конституції України від 2 липня 1992 р. (підготовлений Робочою групою Конституційної Комісії під керівництвом професора Леоніда Юзькова), проект Консти­туції України в редакції від 26 жовтня 1993 р.; конституційні проекти, підготовлені політичними партіями України та їхніми фракціями у Верховній Раді України протягом 1993-1995 рр. (зокрема, проекти Конституції України Християнсько-Демок­ратичної Партії України; Української Республіканської Партії; Конгресу Українських Націоналістів; проект Консти­туції (Основного Закону) Української Радянської Соціалістич­ної Республіки фракції комуністів у Верховній Раді України); Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функ­ціонування державної влади і місцевого самоврядування в Ук­раїні на період до прийняття нової Конституції України (8 червня 1995 р.); проект Конституції України, підготовлений Робочою групою Конституційної комісії України (11 березня 1996 р.); прийняття 28 червня 1996 р. Верховною Радою України Консти­туції України; розробка та внесення до Верховної Ради України біля 20 законопроектів про внесення змін до Конституції України, серед яких виділяються законопроекти, внесені Президентом України Л. Кучмою (20 червня 2003 р.), народними депутатами України А. Матвієнком, В. Мусіякою, А. Мартинюком, О. Моро­зом (1 липня 2003 р.), народними депутатами України С. Гав­ришем, Р. Богатирьовою, К. Ващук, (4 вересня 2003 р.), народними депутатами України С. Гавришем, Р. Богатирьовою, К. Ващук, М. Гапочка (19 вересня 2003 р.), народними депутатами України А. Матвієнком, В. Мусіякою, А. Мартинюком, О. Морозом, Ю. Ключковським (1 липня 2003 р.); прийняття 8 грудня 2004 р. Закону України «Про внесення змін до Конституції України».

У цьому процесі можна виділити чотири основних етапи (рис. 8). Перший етап сучасного конституційного процесу в Україні охоплює період від 16 липня 1990 року до 26 жовтня 1993 року. На першому етапі розпочинається робота з підготовки проекту нової Конституції України. Хронологічно вона здійснювалася таким чином:

- 24 жовтня 1990 року Верховна Рада Української РСР утво­рила Конституційну комісію (Комісію з розробки нової Кон­ституції Української РСР) у складі 59 осіб під головуванням тодішнього Голови Верховної Ради Української РСР Л. Кравчука;

Рис. 8. Розробка та прийняття Конституції України 1996 року

- Комісія розробила Концепцію нової Конституції Ук­раїни, де було сформульовано загальнометодологічні принци­пи майбутньої Конституції України. Цю Концепцію ухвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня 1991 року;

- на основі Концепції Комісія підготувала проект нової Конс­титуції України, останній варіант якого датується 26 жовтня 1993 року.

Паралельно з цим до чинної на той час Конституції Українсь­кої РСР 1978 року вносилися зміни і доповнення з метою при­вести її у відповідність до положень Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року та Акту проголо­шення незалежності України від 24 серпня 1991 року. У зв’яз­ку з загостренням політичної ситуації, що відобразилося у про­тистоянні різних гілок влади, після 26 жовтня 1993 року конституційний процес було фактично перервано.

Другий етап починається після проведення дострокових парламентських і президентських виборів в Україні і охоплює період з 10 листопада 1994 року по 8 червня 1995 року.

Цей етап характеризується відновленням конституційного процесу. 10 листопада Верховна Рада України затверджує но­вий склад Конституційної комісії, співголовами якої стали Президент України Л. Д. Кучма та голова Верховної Ради Ук­раїни О. О. Мороз.

Одночасно з розробкою проекту Конституції України на другому етапі потрібно було вирішити питання про встанов­лення (до прийняття Конституції України) тимчасового конс­титуційного правопорядку. Це було зумовлено тим, що до Конституції Української РСР 1978 року в різні роки вносилося багато неузгоджених між собою змін та доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий доку­мент. У зв’язку з цим виник стан конституційної невизначе­ності, коли різні статті Конституції України по-різному визна­чали принципові положення щодо організації влади в Україні (наприклад, стаття 2 закріплювала радянську модель організа­ції влади, а стаття 93 — організацію влади на засадах принци­пу розподілу влад).

Завершився другий етап 8 червня 1995 року укладанням Конституційного Договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Конституційний Договір дозволив 68

створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні.

Третій етап охоплює період від 8 червня 1995 року (підписання Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціо­нування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України») до 28 червня 1996 року (прийняття Конституції України Верховною Радою Ук­раїни). В юридичній літературі звертається увага на те, що на своєму останньому етапі конституційний процес в Україні харак­теризується суттєвими особливостями, до яких відносять:

а) створення Конституційною комісією України на своєму засіданні 24 листопада 1995 року нової Робочої групи з підго­товки проекту нової Конституції України з числа членів Конс­титуційної комісії;

б) схвалення Конституційною комісією України проекту Конституції, який представила ця Робоча група, і передачу йо­го разом із зауваженнями і пропозиціями членів Консти­туційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;

в) представлення проекту Конституції України на спеціаль­ному засіданні Верховної Ради України 20 березня 1996 року;

г) створення Верховною Радою України 5 травня 1996 року Тимчасової спеціальної комісії з доопрацювання проекту Конс­титуції України;

д) колективне (на пленарному засіданні Верховної Ради Ук­раїни, яке проходило майже цілу добу) обговорення більшості статей проекту Конституції України і прийняття нової Консти­туції України переважною, кваліфікованою більшістю голосів. Голосування було проведено 28 червня 1996 року о 9 годині 33 хвилини. У голосуванні взяло участь 387 народних депута­тів України («за» — 338, «проти» — 18, «утрималось» — 5, «не голосувало» — 26);

е) завершальне редагування тексту Конституції апаратом Верховної Ради України і урочисте підписання тексту Консти­туції Президентом України і Головою Верховної Ради України 12 липня 1996 року;

ж) офіційне оприлюднення Конституції України 14 липня 1996 року.

Четвертий (новітній) етап сучасного конституційного проце­су в Україні розпочався після прийняття Конституції України 28 червня 1996 року і триває до сьогодні. Він пов’язаний із потрібністю внесення змін до Конституції України 1996 року, спрямованих на трансформацію форми правління в Україні (від президентсько-парламентарної до парламентарно-прези­дентської). Протягом 2002-2003 років до Верховної Ради Ук­раїни було внесено 12 законопроектів, що передбачали внесен­ня змін до Конституції України.

26 грудня 2002 року Верховна Рада України утворила Тимча­сову спеціальну комісію Верховної Ради України для опрацю­вання проектів законів України про внесення змін до Консти­туції України, якій було доручено доопрацювати законопроекти про внесення змін до Конституції України з урахуванням відповідних висновків Конституційного Суду України, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроек­ти на розгляд Верховної Ради України до 23 грудня 2003 року.

24 грудня Верховна Рада України прийняла рішення попе­редньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)^[14], направити його до Конституційного Суду України (Постанова Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)», а питання про прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» включити до порядку денного наступної чергової (п’ятої) сесії Верховної Ради України.

24 червня 2004 року Верховна Рада України попередньо схвалила проект Закону України «Про внесення змін до Конс­титуції України (реєстр. № 4180)», мета та предмет якого збіга­лися з метою та предметом законопроекту № 4105, внесений 19 вересня 2003 року народними депутатами України С. Гав­ришем, Р. Богатирьовою, К. Ващук, М. Гапочкою.

8 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон Ук­раїни «Про внесення змін до Конституції України», у результаті відбулася трансформація форми правління в Україні, держава на­була характеру парламентарно-президентської республіки. Це, у свою чергу, обумовило зміну конституційно-правового статусу вищих органів державної влади України — Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Зокрема, відбулося суттєве розширення установчих та контрольних повно­важень парламенту у сфері виконавчої влади і, відповідно, звужен­ня обсягу повноважень Глави Держави в цій сфері.