Кодифікація як форма систематизації законодавства

Кодифікація законодавства є специфічним видом у рамках загальної категорії систе­матизації законодавства. Для цілей нашого дослідження важливо підкреслити особливості та відмінності кодифікації від іншої форми систематизації - консолідації законодавства.

Результатом консолідації як способу систематизації законодавства є прийняття нового, цілісного нормативно-правового акта, який не змінює зміст чинного правового регулювання; нові правові норми у підсумку консолідації не виникають, а обробка при­писів нормативно-правових актів має лише зовнішній характер, хоча ці приписи можуть зазнавати певного редагування, спрямованого на усунення прогалин і повторів, уніфікацію та модернізацію термінології [161, с.39; 1099, с.222].

Особливістю кодифікації є її спрямованість на створення нового, кодифікованого нормативно-правового акта шляхом істотного перероблення змісту чинних норма­тивно-правових актів певної галузі (підгалузі, інституту) законодавства [1099, с.222]. Кодифікація істотно відрізняється від консолідації своїм більш творчим характером. Важливо, наголосити, що кодифікація є засобом модернізації змісту законодавства; це «підготовка та прийняття нових актів, де містяться як раніше прийняті норми, так і нові правові приписи» [119, с.13; 1016, с.17]. Кодифікаційна діяльність має правотворчий (а не лише формально-систематизаційний) характер; результатом кодифікації має стати прийняття «нового як за формою, так і за змістом кодифікаційного нормативно-правового акта» [161, с.54; 982, с.8].

Кодифікований законодавчий акт, за вітчизняною традицією, найчастіше має назву кодексу; це єдиний, цілісний нормативно-правовий акт, який на основі загальних принципів регулює певну чітко визначену сферу суспільних відносин. Правознавці підкреслюють, що кодекс «містить загальні принципи, на підставі яких регулюються ці суспільні від­носини [курсив наш.

Отже, кодекс повинен бути консолідованим, внутрішньо узгодженим, логічно упо­рядкованим законодавчим актом.

Першим серед факторів, які надають кодексу таких характеристик, є цілісність його предмета регулювання - однорідних суспільних відносин: кодекс охоплює регулювання достатньо широкої і водночас цілісної, виокремленої суспільної сфери. Таким чином, характерною рисою кодифікованого акта є широта і повнота предмета регулювання, який характеризується своєю цілісністю й істотною специфікою.

По-друге, важливу роль як основа здійснення кодифікації законодавства відіграють принципи відповідної галузі чи інституту: внутрішня архітектура кодексу заснована на закріплених у ньому галузевих (інституційних) принципах права, що відіграють роль того стрижня, на якому будується внутрішня взаємна узгодженість конструкції кодексу та зміс­товна логіка усіх його приписів (див. [161, с.125; 297, с.316]). Нормативне закріплення галузевих принципів права як загальних і достатньо стійких фундаментальних положень сприяє стабільності кодексу і дозволяє більш послідовно тлумачити усі нормативні приписи кодексу. Французький правознавець Р. Кабріяк, підкреслюючи значення таких принципів для кодифікації, зазначає: «Закріплюючи певні загальні принципи, нерідко малочутливі до перебігу часу, вступні положення становлять фундамент правових норм,

який, з одного боку, надає нам почуття впевненості, а з іншого боку, виконує пізнавальні функції...: ясно зазначити керівні ідеї, які з більшою чи меншою очевидністю відобра­жаються в конкретних юридико-технічних положеннях, щоби полегшити розуміння цих ідей» [284, с.374-375].

Таким чином, принципи виборчого права є основою для кодифікації галузі. Систем­ність і чітке встановлення усіх галузевих та інституційних принципів виборчого права, реалізованих через конкретні норми у взаємозв’язку та взаємній узгодженості, дає мож­ливість досягти системності і чіткої логіки у розробці структури кодифікованого акта.

З іншого боку, кодифікація - це найбільш природна форма нормативного закріплен­ня галузевих принципів права^[1012]. Важливим є спостереження, що «в основному неявні принципи права трансформувались у явні в результаті кодифікації законодавства» [238, с.68]. У зв’язку з цим вважаємо, що Виборчий кодекс повинен чітко визначити зміст не лише тих принципів виборчого права, які на цей час закріплені в Конституції чи галу­зевих виборчих законах, але й тих принципів, які досі не знайшли своєї безпосередньої нормативної фіксації, як принцип чесних виборів чи принцип одноразового голосування (див. підрозділи 5.1, 7.4).

Підходячи до завдання кодифікації виборчого законодавства, слід уточнити, чи відрізняється кодекс як джерело права від звичайного закону. Серед науковців досить поширена точка зору, яка надає перевагу положенням кодексу перед приписами звичай­ного закону. О. Рогач вважає, що кодифікаційні акти наділені «авторитетом особливої, підвищеної юридичної сили щодо звичайних нормативних актів» [982, с.6]. Водночас науковці підкреслюють, що таке розуміння існує лише на рівні правової доктрини (див. [632, с.15]). Р. Кабріяк, хоча й не надає прямої відповіді на питання про співвідношення юридичної сили кодексів та звичайних законів^[1013], однак підкреслює вищий «моральний, політичний чи суспільний авторитет» кодексу [284, с.166].

Вітчизняна система законодавства не передбачає видання законодавчим органом нормативно-правових актів різної юридичної сили (за винятком законів про внесення змін до Конституції України); тому формально кодекс має таку ж юридичну силу, що й звичайний закон. Однак деякі кодифіковані акти містять вказівки про перевагу норматив - ного регулювання відповідного кодексу перед іншими правовими актами^[1014].

Підстави для уявлення про перевагу приписів кодексу вбачаємо в тому, що кодекс повинен базуватися на чітко сформульованих і прямо закріплених основних принципах від­повідної галузі (інституту), які мають перевагу (вищу юридичну силу) перед звичайними приписами-«правилами» (див.

силу» окремої статті 2 цього Кодексу, яка закріплювала основні принципи виборчого права, навіть порівняно з іншими нормами цього ж Кодексу [406, с.17].

Однак навіть доктринально вища сила кодексу порівняно із звичайним законом не без­заперечна. Т Кашаніна небезпідставно звертає увагу на інший аспект проблеми юридичної сили кодексів, яка ставить під сумнів навіть рівність юридичної сили кодексу і звичайного закону завдяки відомому принципу «lex specialis». На думку дослідниці, «кодекс не завжди деталізовано регулює суспільні відносини. І якщо з цієї причини доводиться видавати закон більш детальний і спеціалізований, немає жодних підстав надавати кодифікованому акту преференції» [297, с.317].

Якщо у кодифікованій галузі при достатньо узагальненому характері регулювання, властивому кодексу, можуть існувати спеціальні закони, які конкретизують приписи кодексу стосовно окремих часткових ситуацій, проблема, поставлена Т Кашаніною, цілком реальна. У такій ситуації зникає стимул до кодифікації і створення кодексів як узагальнених законо­давчих актів. Адже існує небезпека, що приписи спеціального закону з вини законодавця (умисної, через недогляд чи з міркувань «політичної доцільності») не будуть відповідати основним принципам, закладеним у кодексі.

Уникнути таких ситуацій на практиці можна одним із двох способів. Так, можна відмо­витися як у доктрині, так і в правозастосуванні від абсолютизації принципу («правила») «lex specialis», надаючи a priori положенням кодексу вищої юридичної сили. Проте без консти­туційного закріплення переваги кодексу перед звичайним законом це вирішення проблеми буде нестійким.

Інший спосіб означає визнання кодексу єдиним нормативним актом відповідної галузі, що передбачає повноту регулювання кодексом усього комплексу відповідних правовідносин. Це означає, що кодекс повинен містити не лише узагальнені правові положення абстрак­тного характеру, але й безпосередньо забезпечувати більш деталізоване регулювання, тобто включити до нього усі конкретні (спеціальні, можливо, казуалістичні) приписи, що могли б бути змістом інших, «спеціальних» законів, існування яких не повинне допускатися. У цьому випадку «спеціальний» закон просто не існує, а отже, проблема співвідношення кодексу з таким законом не виникає.

Таким чином, одне із дискусійних питань, яке лежить на межі сфер змістовного на­повнення кодифікованого нормативного акта та юридичної техніки, стосується ступеня деталізації регулювання, передбаченого цим актом. Як відомо, деталізація законодавства, яка «являє собою внутрішнє подрібнення змісту нормативних приписів на складові елементи» [1016, с.30], є однією із форм спеціалізації законодавства. На перший погляд, деталізація і кодифікація законодавства є засобами руху у протилежних напрямах. Водночас, принаймні стосовно виборчого законодавства, між цими інструментами законопроектної діяльності принципової суперечності немає.

Звичайно, надмірно казуалістичний виклад нормативного матеріалу є неприйнятним. Кодифікація, як правило, не може супроводжуватися деталізацією більшою, аніж вона існу­вала в актах, що кодифікуються (крім випадку заповнення прогалин). Водночас існує низка підстав (зокрема, ті, що зазначені вище), які дозволяють зробити висновок про бажаність і навіть необхідність збереження (з урахуванням необхідного узагальнення й уніфікації) ступе­ня деталізації, наявного у чинних виборчих законах. Окремі з цих питань розглянуті нижче.

10.1.3.