Ґенеза ідеї кодифікації виборчого законодавства України
Ідея кодифікації виборчого законодавства України обговорюється протягом тривалого часу. Перші висловлювання щодо цієї ідеї можна знайти у роботах 1990-х років. Зокрема, згадки про потребу уніфікації і кодифікації виборчого законодавства прозвучали на науково-практичній конференції, проведеній Центральною виборчою комісією у 1999 р.
(див. [990, с.20; 1058, с.42-43]). Щодо потреби чи можливості розробки єдиного кодифікованого акта - Виборчого кодексу - висловлювалися провідні вітчизняні конституціоналісти В. Погорілко [644, с.39; 647, с.127], Ю. Тодика [1116, с.173-174], М. Цвік [871, с.129], Ю. Шемшученко [1220, с.22]. Незважаючи на заперечення проти кодифікації виборчого законодавства, висловлені деякими науковцями (див., наприклад, [529, с.54-56; 1113, с.99-100; 1231, с.93-94]), ідея Виборчого кодексу досі підтримується у низці наукових робіт [190, с.169; 232, с.369; 448, с.13; 512, с.39-41; 596; 872, с.312].На перспективність об’єднання усіх виборчих законів у єдиний Виборчий кодекс України вказував Вищий адміністративний суд України (див. [691]). Актуальність розробки і прийняття Виборчого кодексу неодноразово було визнано на рівні парламенту. Так, у матеріалах до доповіді Голови Верховної Ради України ще у 2002 р. стверджувалося: «Вдалось досягти і певної уніфікації виборчих законів, що дає можливість за наявності часу і політичної волі розпочати роботу із створення Виборчого кодексу з метою переходу від кількох розрізнених виборчих законів до єдиного кодифікованого акту, який повністю охоплював би усі питання виборчого права» [522, с.6]. Проект Виборчого кодексу 2010 р. [875] був підготований робочою групою під керівництвом автора, створеною для цієї цілі розпорядженням Голови Верховної Ради України А. Яценюка у квітні 2008 р. План законодавчого закріплення реформ в Україні, схвалений Постановою Верховної Ради України № 509-VIII від 04.06.2015 р., передбачив окремою позицією (пункт 10) розгляд у 2017 р.
проекту Виборчого кодексу [817] (див. також [7, с.21]); схвалення парламентом проекту Виборчого кодексу України у першому читанні (див. [837]) є свідченням актуальності проблеми (безвідносно до подальшої долі цього законопроекту).Наполегливі рекомендації кодифікувати виборче законодавство України були неодноразово висловлені органами Ради Європи[1003] (див., зокрема, резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи [1408; 1409]), Венеціанською комісією (див, зокрема, [130, с.402; 155, с.83; 1051, с.297; 1053, с.350]), Місіями спостереження ОБСЄ/БДІПЛ [250, с.29; 251, с.30; 619, с.41]. Зокрема, у Доповіді по виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі, прийнятій 2006 р., Венеціанська комісія зазначає: «В Україні, наприклад, існують різні закони, що окремо регулюють президентські вибори, парламентські вибори, місцеві вибори, як і окремі аспекти процесу виборчого адміністрування... З метою зменшення кількості зайвих положень та підвищення сумісності та публічного розуміння виборчого законодавства, можливо, було б краще з технічної точки зору звести всі закони у єдиний виборчий кодекс. Україні було рекомендовано прийняття єдиного виборчого кодексу» [204, с.144].
У зв'язку з різними підходами до розуміння поняття «кодифікація», які існують у науковій літературі[1004], по-різному можна оцінювати витоки зусиль щодо кодифікації виборчого законодавства України. Так, А. Кім вважав Положення про вибори до Верховної Ради СРСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради СРСР 9 січня 1950 р., «цілком кодифікованим актом» [303, с.36], хоча у ньому були консолідовані норми, що регулювали лише один тип виборів[1005].
Певні ознаки кодифікації (об'єднання в одному законодавчому акті правового регулювання виборів різних типів - виборів депутатів різних місцевих рад, сільських, селищних, міських голів і т. п.) мають уже перші закони про місцеві вибори [724-725]. Наступний крок у цьому напрямі був здійснений у 2004 р. прийняттям Закону «По вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» [721], яким уперше було об'єднано в одному акті регулювання виборів органів місцевого самоврядування та виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим[1006].
Проте ці закони навряд чи можна вважати успішними стосовно хоча б часткової кодифікації виборчого законодавства з огляду на постійну критику щодо їх структури і відповідності регулювання правовій природі виборних органів місцевого самоврядування. Зрештою, вони не наближалися до реалізації вирішального кроку кодифікації - поєднання в одному акті регулювання як загальнонаціональних, так і місцевих виборів.Відлік реальних спроб кодифікації усього вітчизняного виборчого законодавства треба починати з 2000 року[1007], коли Комітетом виборців України був розроблений та опублікований проект Концепції «Кодексу про вибори та референдуми» [438]. У 2001 р. тодішній Голова ЦВК М. Рябець заявив, що Центральна виборча комісія розпочала роботу над розробкою проекту Виборчого кодексу України [991, с.78]; проте результати цієї роботи не стали публічним надбанням. Наступна спроба відбулася 2002 р., коли Є. Жовтяком був внесений до Верховної Ради України проект Виборчого кодексу [873] (див. також [237]). Хоча зазначений проект так і не був розглянутий Верховною Радою України, ця перша спроба кодифікації вітчизняного виборчого законодавства заслуговує на увагу. Слід визнати, що ані Верховна Рада, ані взагалі вітчизняна правова доктрина і правова система на той час зовсім не були готові до такої кодифікації.
У 2003 р. як перший крок до нової спроби кодифікації групою експертів Інституту виборчого права за участі автора були підготовані два законопроекти - «Про гарантії виборчих прав громадян» [892] і «Про органи управління виборчим процесом» [895], з яких перший був прийнятий Верховною Радою України у першому читанні. Слід визнати, що зазначені законопроекти були розроблені під певним ідейним впливом російського Федерального закону «Про основні гарантії...» [582], який, за визнанням російських правознавців, «фактично відіграє роль виборчого кодексу країни, однак у цій якості він не зовсім ефективний» [709, с.9]. При цьому бралися до уваги очевидні проблеми російського закону (зокрема, і його надмірна громіздкість, усвідомлення чого й мало наслідком внесення двох окремих законопроектів з різним предметом регулювання), а також враховувалися особливості вітчизняної доктрини виборчого права, яка вже на той час демонструвала істотні відмінності порівняно з російською.
Метою цих законопроектів було «уніфікувати як визначення, так і механізми здійснення основних виборчих прав громадян України у всіх виборах та референдумах, проведення яких передбачено Конституцією України» [711] та визначити «уніфікований порядок утворення виборчих комісій для організації та проведення різних видів виборів,.статус цих комісій, а також статус осіб, які входять до їх складу, та осіб, які залучаються до роботи у комісіях,.чітку процедуру діяльності комісій, гарантувати їх незалежність та належні умови функціонування» [712]. Отже, ці законопроекти мали предметом регулювання однорідні правовідносини (нехай і в окремих аспектах), властиві усім видам виборів, і таким чином виходили за межі прийнятого досі в Україні підходу до роздільного регулювання кожного типу виборів. У зв'язку з цим обидва законопроекти, як зазначалося у їхніх пояснювальних записках, розглядалися як перший підготовчий крок для подальшої роботи над проектом «Кодексу України про вибори та референдуми».Наступним етапом наближення до кодифікації виборчого законодавства стала істотна уніфікація виборчого законодавства, яка відбулася весною 2004 року, коли протягом короткого часу було прийнято чотири виборчі закони в нових редакціях («Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про Центральну виборчу комісію»), побудовані за близькими підходами. Хоча ця уніфікація не може розглядатися як досконала, тим не менше було створено певні передумови для подальших кроків у напрямі майбутньої кодифікації. На жаль, період уніфікованого регулювання різних типів виборів на підставі єдиних підходів виявився нетривалим. Починаючи з 2009 р., законодавець здійснив низку кроків, що призвели до істотної деуніфікації регулювання, що засвідчило, за оцінкою експертів, появу «антикоди- фікаційних» тенденцій в еволюції вітчизняного виборчого законодавства [124, с.8].
Саме такі наслідки мали зміни, внесені до Закону «Про вибори Президента України» у 2009 р., прийняття у нових редакціях законів про місцеві вибори 2010 р. та про парламентські вибори 2011 р. Тим самим було засвідчено, що одна з основних цілей систематизації виборчого законодавства - досягнення стабільно уніфікованого регулювання різних типів виборів - фактично недосяжна при збереженні окремих законодавчих актів для різних типів виборів. Спроби відновити певну уніфікованість регулювання виборчих процедур у 2014-2015 роках дали лише частковий результат.Починаючи з 2009 р., на розгляд Верховної Ради було внесено декілька різних проектів Виборчого кодексу України. Так, поряд з проектом, розробленим робочою групою під керівництвом автора [875], у 2009 р. було зареєстровано проект, внесений І. Крілем [874]; ще один проект[1008] було внесено у 2014 р. [876]. Нарешті, у 2015 р. було зареєстровано два проекти [877; 878], останній з яких є проектом 2010 р., доопрацьованим автором з урахуванням досвіду останніх років[1009].
Кодифікацію виборчого законодавства слід визнати потужною сучасною тенденцією у Європі (див. [204, с.144]). Незважаючи на істотні відмінності у підходах до кодифікації, характерні для правових сімей, представлених у Європі, виборчі кодекси сьогодні існують у близько двох десятках європейських держав. Сюди належать такі класичні держави романо-германської правової сім'ї, як Франція[1010] та Бельгія [1330], а також низка «нових демократій» чи колишніх радянських республік, зокрема, Азербайджан [1326], Албанія [1328], Білорусь [276], Болгарія [1325], Вірменія [1329], Грузія [275], Молдова [1302]; у 2011 р. Виборчий кодекс прийнятий у Польщі [1380]. Єдині кодифіковані акти, які не мають офіційної назви «кодекс», однак регулюють як загальнонаціональні, так і місцеві вибори, існують у Великій Британії[1011] [1427], Іспанії (див. [1041, с.21-22]), Казахстані [413], Канаді [1259], Нідерландах (див. [1047, с.28]), Швеції [1449].
Із числа держав, що є членами чи співпрацюють з європейськими міжнародними інституціями (зокрема, Венеціанською комісією), лише у Киргизькій Республіці за останні роки відбулася деко- дифікація виборчого законодавства: Кодекс про вибори (див. [406]) замінений окремими законами про загальнонаціональні [576] та місцеві вибори.Існує тенденція до кодифікації виборчого законодавства і в Росії. Як уже зазначалося, роль нормативного акта, який частково кодифікував російське виборче законодавство, відіграє Федеральний закон «Про основні гарантії..[582]; внаслідок часткового характеру такої кодифікації існують паралельно також закони про вибори на федеральному рівні [575; 577], які значною мірою дублюють положення базового закону. Подальшій кодифікації виборчого законодавства перешкоджає федеративний устрій держави. Як зазначає А. Постніков, «перетворитися на повноцінний виборчий кодекс Росії, який вичерпно регулює проведення усіх виборів у Російській Федерації, він [Федеральний закон «Про основні гарантії.». - Ю.К.] не може без зміни Конституції Росії, без ревізії основ федерального устрою країни, які передбачають певну самостійність суб'єктів Федерації у формуванні органів державної влади, які вони утворюють» [709, с.9-10]. Тим не менше, російські правознавці продовжують висловлювати пропозиції щодо розробки Виборчого кодексу РФ [165, с.142; 399, с.78; 492]. Зрештою, у Росії досить поширена кодифікація виборчого законодавства на рівні суб'єктів федерації; як зазначає А. Головін, «кодекси про вибори (чи про вибори, референдуми та відкликання) діють у 16 суб'єктах Російської Федерації» [124, с.21].
У деяких державах, які мають кодифіковане виборче законодавство, така кодифікація є неповною, і кодифіковані акти залишають за межами власного регулювання окремі групи виборчих правовідносин. Так, наприклад, порядок фінансування виборчих кампаній встановлено окремими законами (поряд із виборчими) у Франції [1044, с.198-200], Бельгії [124, с.5], Фінляндії [1041, с.233].
Питання про кодифікацію національного виборчого законодавства піднімається і в державах, де досі регулювання виборів здійснюється кількома законодавчими актами. Так, наприклад, у Словаччині при обговоренні цієї проблеми неодноразово зазначалося, що прийняття єдиного Виборчого кодексу «дозволило б упорядкувати нормативну базу у сфері виборчого права та уникнути непотрібних повторів, а також надало б їй системності і строгості» [1045, с.158].
Отже, як наукові оцінки багатьох провідних вітчизняних фахівців у сфері виборчого законодавства, так і досвід інших європейських держав та позиції авторитетних європейських організацій засвідчують: об’єктивні передумови для проведення робіт із кодифікації виборчого законодавства України існують.
10.1.2.