Типи публічно-правового представництва
Представництво як правовий інститут розвинулось у цивільному праві; відносини представництва виникають між особою (представником, мандатарієм), яка уповноважена на вчинення юридично значущих дій від імені і в інтересах іншої особи (довірителя, ман- датора); див.
[1168]. Хоча цивільно-правове представництво може виникати в силу закону чи з інших правових підстав, основною формою встановлення відносин представництва є договір доручення (т. зв. договірне представництво).У конституційному праві мова йде в основному про публічне представництво[250], яке, хоча й виникло у період феодалізму[251] з приватного, однак сьогодні істотно відрізняється за своєю природою, змістом і функціями.
Представництво як публічно-правовий інститут може бути засноване на різних засадах. Свого часу Ґ. Єллінек розрізняв системи представництва, що ґрунтуються на визначених законом принципах виборності, спадковості або призначуваності; він, зокрема, вказував, що сучасні йому (кінець ХІХ ст.) монархічні конституції Бельгії та Румунії «розглядають короля як представника нації» [224, с.564]. Однак форми представництва на засадах спадковості чи призначуваності практично втратили значення; сьогодні переважною формою публічного представництва є виборне представництво як основа представницької демократії і спосіб реалізації народного суверенітету через механізм держави.
Слід зауважити, що все ще існують окремі приклади невиборного представництва. Окрім верхніх палат деяких двопалатних парламентів, які в цілому не мають представницького характеру (як, наприклад, палата лордів у Сполученому Королівстві; див. [1226, с.31]), можна вказати приклади отримання мандату у верхній палаті за посадою. Так, колишні президенти Італії є довічними членами Сенату (див. статтю 59 Конституції Італії [429]). Іноді передбачається також можливість призначення певної кількості членів верхньої палати главою держави.
Зокрема, президент Казахстану призначає 15 членів Сенату (див. статтю 50 Конституції Казахстану [419]); президент Італії може призначити 5 членів Сенату (стаття 59 Конституції Італії [429]). У Росії призначуваною є половина складу Ради Федерації Федеральних Зборів РФ; повноваження призначення таких представників належить главам місцевих органів виконавчої влади[252] [253] (стаття 4 Федерального закону «Про порядок формування Ради Федерації.» [581]).Публічне виборне представництво має декілька форм, які характеризуються типом стосунків між виборцями і обраними (представниками, депутатами). Так, О. Чуб розглядає три форми представництва - географічне («кожний регіон: селище або місто, область або виборчий округ, - повинен мати своїх представників у парламенті, вибраних у цьому регіоні і підзвітних своїм виборцям»); структуроване («парламент у певній мірі є “дзеркальним відображенням народу”, що повинен виглядати, відчувати, думати й діяти відповідно до волі народу в цілому») та функціональне чи партійно-політичне («парламент повинен функціонально відображати партійну політичну ситуацію в країні») [190, с.161-162; 1181, с.130].
І. Словська, посилаючись на М. Рожкова, називає чотири основні форми представництва - «загальне виборче, аристократичне чи кровне, станове і цензове» [1025, с.474]. Окрім аристократичного, інші три форми тим чи іншим способом пов'язані з виборами.
У політології розглядають інші чотири моделі публічного представництва: опікунство (trusteeship), делегування (delegation), мандат (the mandate), представництво подібності, або «дзеркальне» представництво (resemblance)12 [1154, с.280]. Модель опікунства означає, що виборний представник «опікується» своїми виборцями, вирішуючи питання для них на свій власний розсуд з огляду на свою кращу підготовку і досвід (елітарний підхід). Модель делегування базується на класичному (цивілістичному) розумінні доручення, коли обраний представник «делегується» своїми виборцями для вирішення питань на основі ясно сформульованих доручень або інструкцій.
Модель мандата, у розумінні Е. Хейвуда, розглядає не індивідуальне, а колективне представництво: мова йде про політичні партії, які «отримують мандат» від виборців на здійснення певної політики; обрані представники відповідальні насамперед перед партією за чітку і неухильну реалізацію її рішень. Нарешті, модель представництва подібності виходить з уявлення, що представницький орган повинен бути «дзеркальним відображенням» («зрізом») суспільства, звичайно, у зменшеному масштабі, відображаючи у своєму складі всі основні соціальні групи суспільства[254].Зазначені моделі відображають специфічно політологічний аналіз можливих варіантів представництва. Частково вони відбиваються і на правових уявленнях про представництво. Так, модель «представництва подібності» дискутується у сучасній правничій літературі під назвою «корпоративного представництва» (див. [996; 1171]). Як зазначає О. Чуб, у такому розумінні «адекватно структурований парламент повинен мати у своєму складі як чоловіків, так і жінок, забезпечених і соціально незахищених, представляти різні релігійні, мовні й національні групи» [1181, с.130-131]. Подібна ідея, доведена до крайнощів, сприяла профанації виборів у часи радянського режиму, коли вважалося необхідним забезпечити «пропорційну» присутність серед депутатського корпусу представників різних соціальних груп, з яких «складається» суспільство (робітників, інженерів, службовців, науковців, доярок, трактористів, учителів, лікарів...), вікових груп (молоді робітники, студенти, особи зрілого віку, пенсіонери) і т. п.; як наслідок, «гарантування такого представництва зводилося до визначення, представника якої соціальної групи слід обрати (а значить, і висунути кандидатом) у кожному окрузі, що позбавляло вибори ключового елементу “вибору”» [73, с.99].
Корпоративне представництво[255] вважається різновидом групового представництва [1202, с.45]; або, як його колись позначали,реального, або представництва інтересів [159, с.187]. Цей історично ранній варіант представництва реалізувався у вигляді станового представництва у середньовічних державах Європи; його класичним прикладом вважається формування Генеральних штатів королівської Франції [224, с.549].
До І світової війни таке групове (корпоративне) представництво у формі куріального представництва'[256]' існувало в імперіях з залишками феодально-станового поділу суспільства, як Росія (у 1905-1917 роках), Австро-Угорщина (у 1867-1918 роках), Німеччина (у 1870-1918 роках).Окремим різновидом публічного виборного представництва вважається територіальне (регіональне, географічне) представництво [190, с.161-162]. Це аналог групового представництва, в якому роль соціальних груп виконують мешканці певних територій. Таким чином, особа, обрана від територіальної одиниці, вважається представником мешканців (виборців) цієї території, а не всього народу [630, с.426]. Регіональне (територіальне) представництво сьогодні в основному характерне для виборних верхніх палат парламентів федеративних держав [1200, с.57] або держав з автономними утвореннями, які, крім того, часто обираються непрямими виборами[257] (див., наприклад, [571; 581]). Так, стаття 69 Конституції Іспанії прямо проголошує Сенат «палатою територіального представництва» [1441]. Тому лише неадекватним (в умовах однопалатного парламенту України) застосуванням доктрини територіального представництва можна пояснити твердження, що зустрічаються в окремих наукових публікаціях, про те, що «представники діють, відповідно, від імені своїх виборців (від імені ж усього Українського народу діє виключно Верховна Рада України)» [544, с.76]. Проте і сьогодні деякі вітчизняні дослідники вважають за необхідне дотримання принципу регіонального представництва. Так, наприклад, Н. Заяць стверджує, що «право на представництво належить народу загалом, а також його частинам, визначеним за певними критеріями (територіальний, етнічний, культурний, політичний, соціально-економічний тощо)» [260, с.207].
У сучасних демократичних державах панівною є доктрина народного представництва, тісно пов'язана з концепцією народного суверенітету та принципом рівності громадян у здійсненні їх політичних прав. Таке представництво забезпечується через прямі вибори [1199, с.13], тобто вибори за участі усього виборчого корпусу за умови обрання депутатів безпосередньо виборцями.
Це, по-перше, означає, що народне представництво є виборним, а по-друге - визначає суспільно-політичну роль виборів як основного механізму забезпечення народного представництва, а отже, здійснення суверенітету народу в умовах державного режиму представницької демократії.В умовах демократичних держав з великим населенням, що вимагає від кандидатів організації виборчих кампаній у національному масштабі, природно з'явився суспільно-політичний інструмент, який забезпечує такі можливості, - політичні партії, які мають своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, насамперед на виборах (стаття 2 Закону «Про політичні партії в Україні» [822]; див. також [73, с.57]), виступаючи в ролі «посередника між громадянином та державою» [167, с.88].
Зростаюча роль партій у механізмі здійснення народного представництва має наслідком набуття останнім характеру політичного представництва. Деякі науковці, виходячи з принципу плюралізму, визнають політичне представництво «пріоритетною функцією представницької системи» [442, с.13]. У зв'язку з цим поширеною (хоча й не панівною) є ідея надання політичному представництву характеру «представництва подібності» (за Е. Хейвудом [1154, с.285]), однак не в повному обсязі, а в сенсі відображення лише політичної структури суспільства. Ця ідея приводить до пропорційних виборчих систем, які більш-менш повною мірою відображають політичний спектр суспільства, забезпечуючи водночас певну представленість меншості.
Посилення ролі партій у процесі формування складу народного представництва, їх особлива функція у виборчому процесі - висування кандидатів (див. [73, с.56; 999, с.64]) - має тенденцію до монополізації партіями цієї функції, що перетворює народне політичне представництво на партійне представництво. Саме з цим пов'язана втрата Верховною Радою України статусу органу територіального представництва після виборів 1994 р. (див. [871, с.101]). Це суспільно-політичне явище отримує різну оцінку з боку вітчизняних фахівців - від негативної (див.
[358, с.45; 495, с.50]) до позитивної [296, с.180] чи навіть апологетики [471, с.133]. Зазначимо, що західні науковці визнають провідну роль партій у функціонуванні державного режиму представницької демократії [236, с.65] аж до доктрини «обмеженої партійної держави» [167, с.51-52]; водночас, наприклад, німецьке державне право виключає монополію партій при висуванні кандидатів на виборах [167, с.103]. Ця проблема повинна розв'язуватися при визначенні суб'єкта права висування кандидатів (номінаційного виборчого права; див. підрозділ 2.5.1) та належних процедур номінації. Такі процедури повинні передбачати можливість балотування т зв. «незалежних» (тобто не висунутих жодною політичною партією) кандидатів[258].Народне представництво тісно пов'язане з принципом народного суверенітету [1202, с.46]. За влучним зауваженням Н. Філіпової, народне представництво - «засіб самовизначення спільноти у якості народу як суб'єкта конституційного права» [1138, с.500]. Як зазначає Ф. Анкерсміт, «без репрезентації немає репрезентованого; відповідно, без політичної репрезентації немає і народу як реальної політичної спільноти» [21, с.28]. Таким чином, в умовах представницької демократії саме завдяки народному представництву народ виступає як цілісний суб'єкт - носій суверенітету, джерело влади в демократичній державі. У цьому сенсі, проводячи аналогію з первинною ідеєю представництва, слід погодитися з твердженням, що «народне представництво можна визначити як виборне представництво у здійсненні влади, в умовах якого політичним поручителем є народ як сукупність виборців (виборчий корпус) або як сукупність усіх громадян, а політичним повіреним - кожен із депутатів парламенту» [1202, с.46]. Народне представництво характеризується тим, що воно реалізує інтереси всього народу як спільноти, а не надані групами виборців доручення, оскільки до складу представленого суб'єкта («довірителя») належать і ті, хто не голосував за обраного (обраних) чи утримався від голосування, а навіть ті, хто не має виборчих прав [259, с.51]. Підкреслимо, що ці міркування щодо представництва усього народу обраним депутатом стосуються і ситуації обрання його не в загальнодержавному, а в обмеженому (у тому числі одномандатному) виборчому окрузі: депутат представляє і тих, хто не голосував щодо нього через те, що належав до виборців іншого округу. Таку позицію, зокрема, висловив Конституційний суд РФ, який ствердив: «Громадяни, які не голосували взагалі чи голосували, однак не за тих кандидатів, які стали депутатами, не можуть розглядатися як позбавлені свого представництва в парламенті.... всі законно обрані депутати. є представниками народу, а отже, представниками усіх громадян, які мають право здійснювати управління справами держави через своїх представників» (пункт 8 рішення Конституційного суду РФ від 17.11.1998 р. [695]).
Рудименти уявлень по територіальне представництво («депутат представляє свій округ») пов’язані із застосуванням виборчих систем з розділеним електоратом, тобто таких систем, при яких увесь виборчий корпус поділяється на частини (за територіальним принципом - виборчі округи), кожна з яких обирає одного або декількох членів парламенту (див. [322, с.33, 36-37]). В. Шаповал зауважує, що у таких випадках виникає проблема інтерпретації мандата, отриманого від частини електорату (див. [1193, с.9]). Дійсно, мажоритарна система, заснована на ідеї розділеного електорату, історично сформувалася як система територіального представництва (у британській Палаті громад досі традиційним є звернення до члена парламенту за округом обрання). Однак у сучасних умовах представницької демократії спосіб обрання (виборча система) розглядається як технологічний засіб (об’єкт «виборчої інженерії»), який жодним чином не впливає на природу представництва. Перенесення подібних застарілих уявлень про територіальне представництво (нижньої палати) парламенту у сучасні умови[259] може породити небезпечні наслідки в умовах змішаних чи кількарівневих виборчих систем (див. [322, с.72-73, 76-77]). В умовах системи «паралельного змішування», що застосовується в Україні на виборах народних депутатів України, такі уявлення мають безпосереднім наслідком уявлення про істотні відмінності в характері представництва народних депутатів України, обраних в одномандатних округах, та депутатів, обраних у загальнодержавному окрузі за партійними списками[260]. Однак ані Конституція, ані Закон «Про статус народного депутата України», базуючись на принципі народного представництва, не дають таких підстав. Для уникнення подібних інтерпретацій вважаємо за доцільне доповнити статтю 78 Конституції положенням: «Незалежно від способу обрання народний депутат України є представником Українського народу у Верховній Раді України».
1.6.2.