Фінансування передвиборної агітації

Для виконання своїх основних функцій під час виборчого процесу та у міжвиборчий період політичні партії потребують фінансування. У Керівних принципах правового регулювання діяльності політичних партій Венеційської комісії¹, прийнятих на 84 пленарному засіданні 15-16 жовтня 2010 року, БДІПЛ/ОБСЄ та Венеційська комісія визначили рекомендації щодо політичного фінансування, серед яких у п.

■ обмеження приватних внесків як змістовно так і залежно від їх розміру;

■ баланс приватного та державного фінансування;

■ обмеження на використання бюджетних коштів;

■ справедливі підстави надання державної фінансової підтримки;

■ обмеження видатків на виборчі кампанії;

■ запровадження заходів щодо підвищення прозорості фінансування партій та достовірності їх фінансової звітності.

Міжнародні стандарти щодо політичного фінансування присутні також у Керівних принципах щодо фінансування політичних партій Венеціанської комісії^{[206] [207], Рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи «Про фінансування політичних партій» від 22 травня 2001 року[208], Рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» від 8 квітня 2003 року[209].}

У 2015 році Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції»^[210] було запроваджено низку новел у сфері політичного фінансування, в тому числі пряме державне фінансування політичних партій, встановлення граничних меж розмірів внесків на їх користь, посилення вимог щодо звітності та фінансового аудиту за надходженнями і витратами політичної партії тощо.

Процес політичного фінансування можна умовно розділити за двома напрямками - фінансування статутної діяльності політичних партій (тобто фінансування партій поза виборчим процесом або тих партій, які не зареєстровані суб'єктами виборчого процесу) та передвиборної агітації партій і кандидатів.

Передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата на пост Президента України у формі, строки та за допомогою засобів, які не суперечать діючому законодавству. Тому в будь-якому випадку забороняється фінансування незаконної передвиборної агітації (підкуп виборців, проведення агітації в останню суботу перед днем виборів, поширення у будь-якій формі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності України, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави та інші порушення законодавства, зокрема розділу 8 Закону).

Законними повинні бути джерела та порядок фінансування передвиборної агітації.

Заборонено використання для фінансування передвиборної агітації інших коштів, окрім коштів Державного бюджету України та коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України.

1. Фінансування передвиборної агітації за кошти Державного бюджету України. За загальним правилом державне фінансування передвиборної агітації може відбуватись у двох формах:

1.1. Пряме державне фінансування. Проводиться у формі відшкодування витрат політичних партій на здійснення передвиборної агітації, однак лише під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України (ст. 17-1, 17-4 Закону України «Про політичні партії в Україні»). Тому пряме державне фінансування на виборах Президента України не здійснюється. При цьому забороняється використання політичною партією коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, на фінансування її участі у виборах або на цілі, не пов'язані із здійсненням її статутної діяльності.

У законодавстві відсутнє чітке розмежування статутної діяльності та діяльності щодо участі у виборах. Метою створення політичної партії є сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, а основним напрямком її діяльності є участь у виборах.

При встановленні фактів використання коштів на діяльність щодо участі у виборах варто виходити з того, що кошти, виділені на здійснення статутної діяльності під час виборчого процесу, у разі висування політичною партією кандидатури на пост Президента України, не повинні використовуватись для формування виборчих фондів або для фінансування передвиборної агітації, навіть якщо вони охоплюються визначеними у статуті напрямками діяльності;

1.2. Непряме державне фінансування. Державне фінансування передвиборної агітації на виборах Президента України допускається лише у непрямій формі. Це відбувається шляхом виготовлення інформаційних плакатів (форма, розмір, поліграфічне виконання яких затверджені постановою ЦВК «Про форму, розмір, поліграфічне виконання інформаційних плакатів кандидатів на пост Президента України, порядок їх виготовлення і передачі Міністерству закордонних справ України та відповідним виборчим комісіям з виборів Президента України» 27 грудня 2018 року № 263^{[211] [212]), друку передвиборної програми в газетах «Голос України» та «Урядовий кар'єр», проведення теледебатів в електронних (аудіовізуальних) засобів масової інформації (на Першому Національному каналі Національної телекомпанії України та Першому каналі Національної радіокомпанії України) тривалістю не менше 60 хвилин безперервного ефірного часу, надання телерадіоорганізаціями не менше 30 хвилин загального часу для проведення передвиборної агітації на загальнонаціональному телеканалі та на загальнонаціональному радіоканалі (ст. 56-4, 61, 62, 63 Закону).}

2. Фінансування передвиборної агітації за кошти виборчого фонду. Рахунки виборчого фонду кандидата на пост Президента України відкриваються в установах банків в національній валюті.

Варто врахувати, що арешт коштів на рахунках виборчого фонду до дня виборів або дня повторного голосування не дозволяється, а у разі скасування рішення про реєстрацію кандидата на пост Президента України залишки коштів його виборчого фонду не раніше ніж на 10 день з дня прийняття відповідного рішення у безспірному порядку перераховуються до державного бюджету.

Виборчий фонд кандидата на пост Президента України складається із:

2.1. Накопичувального рахунку. Кандидат на пост Президента України зобов'язаний відкрити не більше ніж один накопичувальний рахунок виборчого фонду в установі банку України у місті Києві на підставі копії рішення ЦВК про реєстрацію. Кандидат на пост Президента України призначає з числа своїх довірених осіб не більше 2 розпорядників накопичувального рахунку виборчого фонду, які мають виключне право на розпорядження та зобов'язані вести облік надходження та розподілу коштів між поточними рахунками, що надходять на накопичувальний рахунок виборчого фонду;

2.2. Поточних рахунків. Кандидат на пост Президента України відкриває не більше одного поточного рахунку в установі банку в межах територіального виборчого округу (загальна кількість 225) на підставі довідки установи банку про відкриття накопичувального рахунку виборчого фонду. Виключно з поточних рахунків у безготівковій формі здійснюються витрати коштів на фінансування виборчої кампанії.

Контроль за дотриманням вимог Закону щодо фінансування передвиборної агітації кандидатів на пост Президента України здійснює НАЗК. Контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів здійснюється ЦВК та установою банку, в якій відкрито рахунок виборчого фонду, відповідно до постанови ЦВК «Про Порядок контролю за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України» від 20 грудня 2018 року № 252^{[213] [214].}

За порушення правил фінансування передвиборної агітації у ст. 212-15 та ст. 212-21 КУпАП передбачено адміністративну, а у ст. 159-1 ККУ - кримінальну відповідальність. Звертаємо увагу, що Верховним Судом України було здійснено узагальнення судової практики застосування судами України законодавства про відповідальність за адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення та злочини проти виборчих прав і свобод^[215].

1. Статтею 212-15 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення встановленого законодавством порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації.

Будь-які способи надання та отримання фінансової підтримки поза виборчих фондів є незаконними. Порядок формування виборчого фонду та використання його коштів визначено у ст. 41-43 Закону, які містять низку відсилочних норм до Закону України «Про політичні партії в Україні»¹. Розмір виборчого фонду кандидата на пост Президента України законодавством не обмежується і формується за рахунок:

■ його власних коштів;

■ коштів партії, яка висунула кандидата;

■ добровільних внесків осіб, які відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» мають право здійснювати внески на підтримку партій.

Обсяг власних коштів та коштів партії, яка висунула кандидата також не обмежений. Проте кандидати, відповідно ст. 50 Закону, зобов'язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року початку виборчого процесу. В свою чергу, відповідно до ст. 17 Закону України «Про політичні партії в Україні» партії подають щоквартальні та річні звіти політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, а у разі участі їх суб'єктом виборчого процесу на виборах Президента України, зобов'язані пройти зовнішній незалежний фінансовий аудит звітності в рік, наступний за роком проведення таких виборів чи отримання державного фінансування. Зазначені норми спрямовані на виявлення незаконних джерел отримання коштів та дозволяють оцінити спроможність партій або кандидатів по формуванню виборчих фондів.

Важливо пам'ятати, що не допускається надання фінансової підтримки для здійснення передвиборної агітації з коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії. Зазначений факт встановлюється рішенням суду та є, серед іншого, підставою для припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії.

Стосовно добровільних внесків ст. 15 Закону України «Про політичні партії в Україні»^{[216] [217] містить перелік суб'єктів, яким заборонено здійснення внесків. При чому у 2015 році перелік таких суб'єктів було розширено.}

Так, заборонено здійснювати добровільні внески до виборчого фонду кандидата на пост Президента України:

■ органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

■ державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями, а також юридичними особами, в яких не менше десяти відсотків статутного капіталу або прав голосу прямо або опосередковано належать державі, органам місцевого самоврядування чи нерезидентам або кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про запобігання корупції»;

■ іноземними державами, іноземними юридичними особами, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є іноземці чи особи без громадянства;

в незареєстрованими громадськими об'єднаннями, благодійними та релігійними об'єднаннями (організаціями);

в громадянами України, які не досягли 18-річного віку, громадянами України, яких судом визнано недієздатними, а також анонімними особами або під псевдонімом;

в іншими політичними партіями;

в фізичними та юридичними особами, з якими укладено договір про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель», - протягом строку дії такого договору та протягом одного року після припинення його, крім випадків, якщо загальна сума коштів, отримана за таким договором протягом строку дії договору та протягом двох років після припинення його дії, не перевищує 10 відсотків загальної суми доходу фізичної або юридичної особи за відповідний період;

в фізичними та юридичними особами, які мають непогашений податковий борг.

Розмір внесків до виборчого фонду обмежується аналогічним на підтримку політичної партії - для громадян України 400, а для юридичних осіб 800 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески.

Відповідно до ч. 4 ст. 43 Закону установа банку або відділення зв'язку не приймає добровільний внесок до виборчого фонду кандидата на пост Президента України від особи, яка не подала заяву про відсутність обставин, наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску. Форма такої заяви затверджена рішенням НАЗК «Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв'язку» від 02 червня 2016 року № 7¹.

Підписання такої заяви, у разі належності особи до суб'єктів, яким заборонено здійснювати добровільні внески до виборчого фонду кандидата, за загальним правилом є підтвердженням умислу на вчинення порушення встановленого законодавством порядку надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації. Однак, при розгляді спорів варто враховувати чи знала та чи могла знати така особа про існування юридичних фактів, які обмежують її право на здійснення внесків до виборчого фонду. Так, присутня правова невизначеність стосовно осіб, з якими укладено договір про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади, оскільки законодавець встановив 10 відсоткову межу, яка може бути подолана після здійснення внеску. Стосовно осіб, які мають непогашений податковий борг, у законодавстві доцільно диференціювати розмір такого боргу (адже формально обмеження щодо внесків поширюється й на осіб які мають податковий борг у розмірі 1 копійки).

Стаття 14 Закону України «Про політичні партії в Україні»^{[218] [219] містить визначення поняття внесок, який включає грошові кошти, інше майно, переваги, пільги, послуги, позики (кредити), нематеріальні активи, будь-які вигоди нематеріального або негрошового характеру, у тому числі членські внески членів політичної партії, спонсорство третіми особами заходів чи іншої діяльності на підтримку політичної партії, товари, роботи, послуги, надані або отримані безоплатно чи на пільгових умовах та ін. Варто звернути увагу, що рішенням НАЗК «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори» від 11.08.2016 № 11[220] було встановлено визначення таких термінів як «вирішальний вплив», «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)», «пов'язані особи», «спонсорство» та «треті особи».}

Розмір внеску у формі робіт, товарів або послуг визначається на основі ринкової вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку за методологією, розробленою та затвердженою НАЗК. На разі, НАЗК зазначена методологія не затверджена, а на офіційному сайті присутній лише її доопрацьований проект¹.

2. Статтею 212-21 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення встановленого порядку або строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду або подання фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог.

Суб'єктом адміністративної відповідальності на виборах Президента України виступає розпорядник коштів накопичувального рахунку, оскільки саме він зобов'язаний подати до партії (крім випадку, якщо кандидат на пост Президента України висунутий шляхом самовисування), ЦВК та НАЗК на паперових носіях та в електронному вигляді:

■ за 5 днів до дня виборів проміжний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду за період з дня відкриття накопичувального рахунку виборчого фонду до дванадцятого дня до дня виборів;

■ за 4 дні до дня повторного голосування проміжний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду за період з дня прийняття рішення про включення кандидата на пост Президента України до виборчого бюлетеня для повторного голосування до 7 дня до дня повторного голосування;

■ не пізніш як на 15 день після дня виборів або дня повторного голосування остаточний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду.

У фінансових звітах в обов'язковому порядку відображається інформація про всі надходження на рахунки виборчого фонду кандидата на пост Президента України, здійснені витрати та залишки коштів на відповідних рахунках, у тому числі інформація про дату надходження кожного внеску до виборчого фонду, його розмір, особу, яка здійснила внесок на відповідний рахунок виборчого фонду (із зазначенням відомостей про особу) фізичної особи, яка здійснила внесок на підтримку політичної партії), назву партії (у разі здійснення внеску партією, яка висунула кандидата на пост Президента України), призначення, дату здійснення і суму кожного платежу з відповідного рахунку виборчого фонду, отримувача кожного платежу (із зазначенням відомостей про отримувача платежу).

Інформацією про особу та про отримувача платежу є найменування, місцезнаходження, код за Єдиним державним реєстром юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців юридичної особи, яка здійснила внесок, прізвище, ім'я, по батькові (за наявності), місце проживання та реєстраційний номер облікової картки платника податків (крім осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті) фізичної особи, яка здійснила внесок на підтримку політичної партії.

Відповідно до ч. 8 ст. 42 Закону форми і порядок проведення аналізу звітів встановлюються ЦВК за погодженням з НАЗК, на виконання якої було прийнято постанову ЦВК «Про форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, порядок їх складання і проведення аналізу» від 3 січня 2019 року № 3^{[221] [222].}

3. Статтею 159-1 ККУ передбачено кримінальну відповідальність за діяння, аналогічні розглянутим вище із певними особливостями:

3.1. У ч. 1 ст. 159-1 ККУ передбачено кримінальну відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у фінансовому звіті про надходження та використання коштів виборчого кандидата на виборах.

Відповідальність за вказані дії охоплюється діяннями, передбаченими у ст. 212-21 КУпАП. В даному випадку суддям варто враховувати, що у розпорядника коштів повинен бути умисел на подачу завідомо недостовірних відомостей. Тобто розпорядник коштів повинен свідомо, а не з необережності, подавати відомості, які не відповідають дійсності;

3.2. У ч. 2 ст. 159-1 ККУ передбачено кримінальну відповідальність за умисне надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації фізичною особою або від імені юридичної особи у великому розмірі чи особою, яка не має на те права, або від імені юридичної особи, яка не має

на те права, а так само умисне отримання у великому розмірі фінансової (матеріальної) підтримки у здійсненні передвиборної агітації від особи, яка не має права надавати таку фінансову (матеріальну) підтримку.

Ключовою відмінністю діянь від передбачених у ст. 212-15 КУпАП є психічне ставлення особи виражене у формі умислу, а також розмір фінансової підтримки. Великим розміром у цій статті визнається розмір суми грошових коштів, вартість майна, пільг, послуг, позик, переваг, нематеріальних активів, будь-яких інших вигод нематеріального чи негрошового характеру, що у два чи більше разів перевищує встановлений законом максимальний розмір фінансової підтримки на здійснення передвиборної агітації. Тобто якщо підтримка надається від імені фізичної особо великим буде внесок на суму понад 800, якщо ж від імені юридичної особи - понад 1600 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески;

3.3. У ч. 3 ст. 159-1 ККУ передбачено кваліфікуючі ознаки у формі повторного вчинення дій, передбачених ч. 1, 2 ст. 159-1 ККУ;

3.4. У ч. 4 ст. 159-1 ККУ передбачено кваліфікуючі ознаки у формі вчинення за попередньою змовою групою осіб, організованою групою або поєднання з вимаганням внеску чи фінансової (матеріальної) підтримки у здійсненні передвиборної агітації дії, передбачених ч. 2 ст. 159-1 ККУ.

2.7.