Реєстрація спостерігачів, представників та уповноважених осіб

Офіційні спостерігачі

Міжнародні стандарти спостереження та статусу офіційних спостерігачів узагальнені у Кодексі належної практики у виборчих справах та Доповіді про міжнародно визнаний статус спостерігачів на виборах, де зазначається:

■ Як національним, так і міжнародним спостерігачам слід надати якомога ширші можливості для участі в спостереженні за проведенням виборів;

■ Спостереження не має обмежуватися лише днем виборів, але охоплювати й період реєстрації кандидатів та, за потреби, виборців, а також період проведення передвиборної агітації.

■ Місця, в яких спостерігачі не мають права з'являтися, слід чітко визначити в законі;

■ Предметом спостереження має також бути дотримання органами влади принципу безсторонності.¹

Основу правового регулювання діяльності офіційних спостерігачів (як національних, так і міжнародних) на виборах Президента України складають:

■ Закон України «Про вибори Президента України» (ст. 68-70)^{[223] [224];}

■ Постанова ЦВК «Про Порядок реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій на виборах Президента України» від 4 березня 2014 року № 30;

■ Постанова ЦВК Про Роз'яснення щодо окремих питань здійснення офіційними спостерігачами від іноземних держав, міжнародних організацій та осіб, що їх супроводжують, своїх повноважень на виборах Президента України від 30 квітня 2014 №436;

■ Постанова ЦВК «Про Роз'яснення щодо статусу та порядку реєстрації уповноважених представників кандидатів на пост Президента України в Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу, довірених осіб кандидатів на пост Президента України та офіційних спостерігачів під час організації підготовки та проведення повторного голосування з виборів Президента України» від 11 січня 2019 року № 54.

Відповідно до Закону України «Про вибори Президента України» (Розділ ІХ) офіційні спостерігачі поділяються на:

1. тих, які можуть брати участь у виборчому процесі:

■ офіційні спостерігачі від кандидатів на пост Президента України;

■ офіційні спостерігачі від партій, які висунули кандидатів на пост Президента України;

■ офіційні спостерігачі від громадських організацій;

2. тих, які можуть вести спостереження:

■ офіційні спостерігачі від іноземних держав;

■ офіційні спостерігачі від міжнародних організацій.

Набуття статусу офіційного спостерігача на виборах Президента України пов'язано з прийняттям рішення про його реєстрацію уповноваженою виборчою комісією, тобто повноваження офіційних спостерігачів починаються з дня їх реєстрації, на відміну від місцевих виборів, де повноваження офіційних спостерігачів починаються з дня, наступного за днем їх реєстрації відповідною територіальною виборчою комісією. Звідси випливає, що офіційні спостерігачі від партій, кандидатів на пост Президента України, громадських організацій набувають визначених Законом прав та обов'язків не раніше дня набуття повноважень відповідною виборчою комісією, яка здійснила їхню реєстрацію^[225].

Порядок реєстрації офіційних спостерігачів від партій, кандидатів на пост Президента України, громадських організацій визначено ч. 1-8 ст. 69 Закону.

Вимоги до офіційного спостерігача від партій, кандидатів на пост Президента України, громадських організацій:

1. Офіційним спостерігачем може бути виборець;

2. Не може бути офіційним спостерігачем:

■ член виборчої комісії;

■ посадова особа органу виконавчої влади або суду, правоохоронного органу, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування;

■ військовослужбовець;

■ особа, яка проходить альтернативну (невійськову) службу.

Реєстрація офіційних спостерігачів від громадських організацій має певні особливості та складається з наступних етапів:

1) отримання від ЦВК громадською організацією дозволу мати офіційних спостерігачів на місцевих виборах.

Право на отримання дозволу мати спостерігачів на виборах Президента України має громадська організація, до статутної діяльності якої належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, зареєстрована у встановленому законом порядку, яка не пізніше як за 60 днів до дня виборів звернулась до ЦВК із клопотанням про дозвіл мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України (до 29 січня 2019 року включно).

ЦВК не пізніш як за 45 днів до дня виборів офіційно публікує в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр» перелік громадських організацій, яким надано дозвіл мати офіційних спостерігачів на виборах Президента України (до 13 лютого 2019 року включно);

2) реєстрація спостерігачів від громадських організацій, які отримали відповідний дозвіл ЦВК, ОВК.

Згідно з ч 3 ст. 69 Закону ЦВК не пізніш як на 5 день з дня отримання клопотання приймає рішення про надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів або про відмову в наданні такого дозволу, про що повідомляє громадську організацію наступного дня після дня прийняття відповідного рішення (представнику громадської організації надається копія прийнятого рішення). Підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише порушення громадською організацією вимог, що висуваються до офіційного спостерігача та статутної діяльності громадської організації. Відмова у наданні дозволу може бути оскаржена громадською організацією до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ (Шостого апеляційного адміністративного суду) в порядку, встановленому статтею 273 КАС (хоча громадські організації статтею 273 КАС не віднесено до переліку позивачів у справах щодо оскарження рішень виборчих комісій, але у п. 3.1.3. Постанови Пленуму ВАСУ від 01 листопада 2013 року № 15 рекомендовано надавати можливість подання ними позовів до суду).

Для прийняття відповідною окружною виборчою комісією рішення про реєстрацію офіційних спостерігачів від партій, кандидатів на пост Президента України, громадських організацій не пізніш як за 5 днів до дня виборів (до 25 березня 2019 року включно) вноситься відповідне подання за підписом уповноваженого представника партії (на підставі довіреності від партії), довіреної особи кандидата на пост Президента України у відповідному виборчому окрузі, керівника відповідної громадської організації.

Реєстрацію офіційних спостерігачів у закордонному виборчому окрузі здійснює ЦВК.

Перелік документів необхідних для реєстрації офіційних спостерігачів:

■ подання із зазначенням наступної інформації про офіційного спостерігача: прізвище, ім'я, по батькові, громадянство, дата народження, місце проживання та адреса житла, місце роботи, посада (заняття), номери контактних телефонів;

■ заява про згоду бути офіційним спостерігачем;

■ ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України або ксерокопія тимчасового посвідчення громадянина України (для осіб нещодавно прийнятих до громадянства України). Зазначена вимога створює практичні проблеми зі згаданими вище паспортами зразка 2015 року типу Ю-1. Якщо ця законодавча прогалина не буде врегульована доцільно використовувати підхід, аналогічний зазначеному щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України - замість першої та другої сторінок визнавати прийнятним використання ксерокопії обох боків (лицьового та зворотного) паспорту зразку 2015 року;

■ копія рішення ЦВК про дозвіл мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України.

Підставами для відмови у реєстрації офіційного спостерігача, окрім вищезазначених, можуть бути лише порушення вимог до подання, документів, що додаються до нього та суб'єктів його внесення (ч. 1, 2, 5, 6. ст. 69 Закону).

Загальний перелік прав та обов'язків офіційних спостерігачів від партії, кандидата на пост Президента України, громадської організації визначено статтею 69 Закону. Разом з тим, права офіційних спостерігачів закріплено і в інших статтях Закону, якими регламентуються окремі виборчі процедури, зокрема такі як право: підписувати перші примірники актів і протоколів, що складаються виборчими комісіями (абз. 3 ч. 22 ст. 28 Закону), підписувати примірники протоколу про передачу виборчим комісіям виборчих бюлетенів (ч. 1, 5 ст. 73 Закону), отримувати копію протоколів ДВК про підрахунок голосів виборців(ч. 8 ст. 79 Закону), оглядати виборчі скриньки на підготовчому засіданні ДВК перед початком голосування та підписувати контрольні листи перед їх вкиданням до виборчих скриньок(ч.

Основні обов'язки офіційного спостерігача визначено в ч. 10 ст. 69 Закону. Зокрема, спостерігач не має права:

1) безпідставно втручатися в роботу виборчої комісії, чинити дії, що порушують законний хід виборчого процесу або неправомірно заважають членам виборчої комісії здійснювати свої повноваження;

2) заповнювати замість виборця (у тому числі і на його прохання) виборчий бюлетень;

3) бути присутнім при заповненні виборцем виборчого бюлетеня у кабіні (кімнаті) для таємного голосування або іншим чином порушувати таємницю голосування.

Офіційний спостерігач також не має права вчиняти інші дії, на які поширюються загальні заборони, передбачені Законом, наприклад, здійснювати агітацію у переддень чи день голосування тощо.

¹ Виключно для громадських організацій

Санкції, що можуть бути застосовані до офіційного спостерігача:

■ попередження - за рішенням виборчої комісії у встановленому Законом порядку у разі порушення вимог ч. 10 ст. 69 Закону;

■ позбавлення права присутності на засіданні - за рішенням виборчої комісії у встановленому Законом порядку¹ у разі встановлення повторного або грубого порушення^{[226] [227] [228] [229] ч. 10 ст. 69 Закону.34}

Таке рішення комісії про накладення вищезазначених санкцій може бути оскаржене офіційним спостерігачем до суду в порядку ст. 273 КАС України.

Припинення статусу офіційного спостерігача відбувається після встановлення ЦВК результатів виборів Президента України (а не офіційного оприлюднення результатів виборів чи завершення виборчого процесу)^[230].

Разом з цим, законодавство передбачає можливість дострокового припинення повноважень офіційного спостерігача:

■ за його власним бажанням;

■ за письмовою заявою Уповноваженого представника партії, кандидата на пост Президента України (його довірена особа у відповідному окрузі) або керівника громадської організації до відповідної ОВК (а щодо офіційного спостерігача у закордонному виборчому окрузі - до ЦВК) про відкликання спостерігача.

Порядок реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій визначено в ст. 70 Закону та постановою ЦВК «Про Порядок реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій на виборах Президента України» від 04.03.2014 № 30^[231]. Разом з цим, слід звернути увагу на законодавчу неузгодженість термінів, адже відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію»^[232] (п. 10 ст. 17) до повноважень ЦВК належить забезпечення «акредитації» відповідних офіційних спостерігачів, замість «реєстрації» передбаченої Законом.

Реєстрація офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій, на відміну від інших спостерігачів, має певні особливості:

1. Суб'єкт, що приймає рішення про реєстрацію міжнародних спостерігачів - ЦВК.

2. Строки прийняття рішення про реєстрацію міжнародних спостерігачів - не пізніш як за 5 днів до дня виборів (до 25 березня 2019 року включно), а у разі призначення повторного голосування - не пізніш як за 5 днів до дня повторного голосування.

3. Строки подачі документів для реєстрації - не раніше дня початку виборчого процесу та не пізніш як за 7 днів до дня виборів (до 23 березня 2019 року включно) або дня повторного голосування.

4. Пропозиції щодо реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій викладаються у формі звернення, яке подається до ЦВК іноземними державами через акредитовані в Україні дипломатичні представництва цих держав не пізніш як за 7 днів до дня виборів (до 23 березня 2019 року включно), міжнародними організаціями безпосередньо до ЦВК або через Міністерство закордонних справ України.

5. Громадянин України не може бути зареєстрований офіційним спостерігачем від іноземної держави, міжнародної організації на виборах Президента України. Офіційний спостерігач від іноземної держави, міжнародної організації не може бути зареєстрований від 2 або більше суб'єктів подання.

6. Перелік документів необхідних для реєстрації офіційних спостерігачів:

6.1. звернення до ЦВК за підписом керівника відповідної міжнародної організації (особи, що представляє міжнародну організацію в Україні) або акредитованого в Україні дипломатичного представництва іноземної держави із зазначенням: виду та дати проведення виборів Президента України, під час яких передбачається здійснювати спостереження за ходом виборчого процесу, контактна інформація виконавця з підготовки документів щодо реєстрації офіційних спостерігачів (прізвище, ім'я (всі власні імена), по батькові (за наявності), номер телефону) та перелік осіб, яких пропонується зареєструвати офіційними спостерігачами;

6.2. анкета на кожну особу, яка пропонується для реєстрації офіційним спостерігачем від іноземної держави, міжнародної організації, за встановленою ЦВК формою;

6.3. ксерокопія сторінки чинного паспорта або іншого документа, що посвідчує особу, на якій зазначено прізвище та ім'я відповідної особи і міститься її фотографія;

6.4. засвідчені копії установчих документів (статут тощо), які підтверджують, що до статутної діяльності такої організації належать питання виборчого процесу та спостереження за ним;

6.5. засвідчена копія документа на підтвердження міжнародного статусу такої організації.

Загальний перелік прав та обов'язків офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій визначено статтею 70 Закону. Разом з тим, права офіційних спостерігачів закріплено і в інших статтях Закону, якими регламентуються окремі виборчі процедури. Окремо слід звернути увагу на право присутності цієї категорії спостерігачів на засіданнях комісій, адже Законом не встановлено для них кількісних обмежень, на відміну від вимог Закону стосовно інших суб'єктів виборчого процесу та Закону України «Про місцеві вибори» (п. 5. ч. 9 ст. 27).

Окрім того, офіційні спостерігачі від іноземних держав, міжнародних організацій не мають права використовувати свій статус у діяльності, не пов'язаній із спостереженням за ходом виборчого процесу, а також втручатися у роботу виборчих комісій.

За результатами попередньої президентської виборчої кампанії, судова практика щодо цієї категорії спостерігачів характеризується незначною кількістю справ. Так, в Аналізі стану законодавчої бази про вибори Президента України: напрямки та шляхи удосконалення згідно з рекомендаціями місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами та Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) звернено увагу, що ЦВК відмовила в реєстрації міжнародним організаціям «Всесвітній Союз козачих Отаманів»¹ та Європейська платформа за демократичні вибори^{[233] [234] з підстав, передбачених відповідною постановою ЦВК, а не законом про вибори. Водночас, Київським апеляційним адміністративним судом 22 травня 2014 року прийнято постанову в адміністративній справі № 875/34/2014 про скасування Постанови ЦВК № 655 від 19 травня 2014 року[235]. У цьому рішенні встановлено відповідність документів, поданих до Центральної виборчої комісії для реєстрації офіційних спостерігачів від Європейської платформи за демократичні вибори, вимогам Закону України «Про вибори Президента України» та Порядку, а саме, Суд дійшов висновку, що Меморандум про спільні дії у рамках Європейської платформи за демократичні вибори, доданий до звернення організації «Європейський Обмін» для реєстрації офіційних спостерігачів на позачергових виборах Президента України 25 травня 2014 року, «за своєю правовою природою є схожим зі статутом, оскільки визначає сферу її діяльності (загальні положення, цілі, задачі організації)». Не зважаючи на це, міжнародні фахівці зазначають, що процедурні постанови ЦВК повинні узгоджуватися із Законом про вибори Президента України та не повинні створювати додаткових підстав для відмови у реєстрації спостерігачів.}

Звертаємо увагу суддів, що Закон України «Про вибори Президента України», зокрема у справах про відмову в реєстрації та дострокове припинення повноважень офіційних спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій, які не є суб'єктами виборчого процесу, прямо не встановлює право на звернення до суду. Водночас, у пункті 3.1.4. Постанови Пленуму ВАСУ від 01 листопада 2013 року № 15 наголошується, що суди повинні враховувати, що кожній особі в Україні гарантовано право на звернення до суду (ст. 8, 55 Конституції України, ч. 1 ст. 6 КАС України). Не становлять винятку щодо наявності такого права й учасники виборчого процесу, які мають відповідні права та обов'язки в правовідносинах, пов'язаних з виборчим процесом, та не є суб'єктами виборчого процесу. В свою чергу, такі особи можуть мати і право на звернення до суду, зокрема щодо встановлення фактів навмисного неправомірного усунення з приміщення для голосування офіційних спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій (п. 2 ч. 15 ст. 94 Закону № 4061-УІ). Тому позовні заяви таких учасників щодо захисту їхніх прав, встановлених виборчими законами, у спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом, з метою ефективного судового захисту повинні розглядатися за особливостями, встановленими ст. 273-279 КАС України.^[236]

Уповноважені представники та довірені особи кандидатів на пост Президента України

Уповноважені представники кандидатів на пост Президента України (ст. 66 Закону) представляють кандидатів у ЦВК з правом дорадчого голосу.

Набуття правового статусу Уповноваженого представника пов'язується з рішенням ЦВК про його реєстрацію та видачою йому посвідчення встановленого зразка. Рішення про реєстрацію приймає ЦВК не пізніше третього дня після надходження пакету документів¹.

У разі відмови у реєстрації (скасування реєстрації) кандидата на пост Президента України повноваження його уповноваженого представника у ЦВК вважаються припиненими з моменту настання зазначених обставин.

Вимоги до Уповноваженого представника:

■ громадянин України, який має право голосу;

■ не може бути член виборчої комісії, посадова особа органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, військовослужбовець, поліцейський, співробітник Служби безпеки України, особа рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, особа, яка проходить альтернативну (невійськову) службу.

Кожен кандидат може делегувати одного уповноваженого представника до ЦВК з правом дорадчого голосу.

Перелік документів необхідних для реєстрації:

■ заява про реєстрацію за підписом, засвідченим в установленому законом порядку, кандидатом на пост Президента України, із зазначенням: прізвище, ім'я, по батькові уповноваженого представника, його громадянство, день, місяць і рік народження, місце роботи, займана посада (заняття), місце проживання, номер телефону;

■ заява про реєстрацію кандидата на пост Президента України;

■ письмова згода цієї особи представляти інтереси кандидата на пост Президента України в Центральній виборчій комісії.

Уповноважений представник кандидата на пост Президента України з дня його реєстрації Центральною виборчою комісією до припинення своїх повноважень або закінчення виборчого процесу має право на звільнення від виробничих або службових обов'язків без збереження заробітної плати за погодженням із власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом.

Припинення правового статусу Уповноваженого відбувається за умов:

1) складення своїх повноважень;

2) відкликання;

3) скасування реєстрації кандидата. ^{[237] [238] [239]}

Посвідчення уповноваженого представника кандидата на пост Президента України, повноваження якого припинено до закінчення виборчого процесу, негайно повертається до ЦВК.

Загальний перелік прав Уповноваженого представника кандидата на пост Президента України регламентується ч. 10 ст. 66 Закону. Разом з тим, права Уповноваженого представника закріплено і в інших статтях Закону, якими регламентуються окремі виборчі процедури.

Особливості правового регулювання щодо довірених осіб кандидата на пост Президента України визначено у ст. 67 Закону^[240]:

1. Передбачено не більше 5 довірених осіб в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі та по одній довіреній особі у кожному територіальному окрузі.

2. Вимоги до довіреної особи аналогічні, що й до Уповноваженого представника.

3. Основні завдання: ведення агітації, сприяння кандидату на пост Президента України у проведенні виборчого процесу, представництво інтересів кандидата у відносинах з виборчими комісіями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації, об'єднаннями громадян, виборцями.

4. Перелік документів для реєстрації (подаються до ЦВК у будь-який час після реєстрації кандидата):

4.1. заява про реєстрацію довірених осіб кандидата (в електронному вигляді та на паперових носіях) за підписом кандидата на пост Президента України, засвідченим у встановленому законом порядку, із зазначенням наступної інформації: прізвище, ім'я, по батькові кожної довіреної особи, відповідний виборчий округ, громадянство довіреної особи, день, місяць і рік народження, місце роботи, займана посада (заняття), місце проживання, номер телефону;

4.2. письмова згода (власноручно написана) цих осіб представляти інтереси кандидата на пост Президента України у відповідному виборчому окрузі.

5. Суб'єкт та строки прийняття рішення - ЦВК, не пізніше 3 дня після надходження документів, реєструє довірених осіб кандидата на пост Президента України та видає уповноваженому представнику кандидата на пост Президента України посвідчення встановленого зразка.

6. Гарантії діяльності - право на звільнення від виробничих або службових обов'язків без збереження заробітної плати за погодженням із власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом.

7. Припинення правового статусу довіреної особи відбувається за умов:

7.1. складення своїх повноважень;

7.2. відкликання;

7.3. скасування реєстрації кандидата. Посвідчення довіреної особи кандидата, повноваження якої припинено до закінчення виборчого процесу, негайно повертається до ЦВК.

Звертаємо увагу суддів, що відповідно до:

■ ст. 91 Закону від імені кандидата на пост Президента України суб'єктами звернення зі скаргою можуть виступати: у ЦВК - уповноважений представник, у відповідному ТВО - довірена особа;

■ ст. 279 КАС України уповноважений представник, довірена особа кандидата на пост Президента України на підставі посвідчення, виданого в порядку передбаченому виборчим законодавством, діють як представники відповідного кандидата у справах, пов'язаних з виборчим процесом, без додаткового уповноваження.

Таким чином, уповноважений представник та довірена особа кандидата на пост Президента України є представниками відповідних суб'єктів виборчого процесу за законом, тобто на яких поширюються правила регулювання ст. ст. 55-60 КАС України, з врахуванням відповідних підстав (наявність реєстрації та посвідчення), що уповноважують на представництво, передбаченими спеціальними нормами.^[241]

2.8.