Обращения граждан

Отдельно необходимо остановиться на таком предусмотренном Конституцией Российской Федерации институте, как обращения граждан. В ст. 33 Конституции установлено, что граждане Российской Федерации имеют право

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В литературе отмечается, что содержание ст. 33 Конституции Российской Федерации не в полной мере отвечает современным тенденциям. Поэтому, в частности, предлагается расширить содержание данной статьи, указав, что «государство гарантирует право граждан на объективное, всестороннее рассмотрение их обращений компетентным органом в установленный срок, обеспечивает привлечение к ответственности лиц, чьи действия и решения стали причиной нарушения прав и свобод граждан, и компенсацию причиненного ущерба»[113]. Однако с такой точкой зрения нельзя согласиться. В противном случае практически каждую статью Конституции Российской Федерации, в которой говорится о правах и свободах граждан, придется дополнять положением об обязанности государства реализовать такие права и свободы и обеспечить привлечение к ответственности лиц, чьи действия и решения стали причиной их нарушения. Положения Конституции Российской Федерации и так являются нормами прямого действия, хотя их исполнение зависит не только (и не столько) от подробности конституционных формулировок, но и от их дальнейшей законодательной регламентации, а также правоприменения.

Федеральный закон «Об обращениях граждан» был принят Государственной Думой 3 декабря 1999 г. (повторно, после отклонения его Советом Федерации), но так и не был подписан Президентом Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации в порядке «опережающего законотворчества» были приняты законы, регулирующие право граждан на обращение. В их числе можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государствен

ной власти и местного самоуправления Орловской области», Закон города Москвы «Об обращениях граждан», Закон Челябинской области «Об обращениях граждан», Закон Чувашской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В ноябре 2006 г. вступил в силу указанный выше Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В данном Федеральном законе установлено, что обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Указанный федеральный закон предусматривает три вида обращений граждан. Предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, по развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Нельзя не отметить, что в Федеральном законе совершенно обойден вниманием вопрос о коллективных петициях. Коллективная петиция — это форма обращения ряда граждан в органы публичной власти с предложением принять определенный правовой акт или решение либо рассмотреть определенный вопрос. Нередко право на коллективную петицию устанавливается в конституции государства или законах. Как правило, в этих актах закрепляется и обязанность органа публичной власти, в который поступила петиция, рассмотреть поставленные в ней вопросы.

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает прав, свобод и законных интересов других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Федеральное законодательство закрепляет правовые гарантии безопасности

гражданина в связи с его обращением. Так, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указаны требования к письменному обращению. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если в соответствии с этим запретом невозможно направить жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости орган местного самоуправления или должностное лицо может рассмотреть обращение с выездом на место.

Орган государственной власти, местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и ма

териалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Федеральный закон предусматривает особенности рассмотрения отдельных обращений. Так, в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Если текст письменного обращения не поддается прочтению, то ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, то руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, то гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, то гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в общем порядке, установленном для обращений.

Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ установлены сроки рассмотрения письменного обращения. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в иной государственный орган или орган местного самоуправления для предоставления необходимых документов руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Парадоксально, но даже советское, весьма централизованное и унифицированное законодательство предусматривало в ряде случаев широкие полномочия союзных республик в сфере рассмотрения заявлений и обращений граждан. Так, в п. 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» было закреплено, что заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безотлагательно, но не позднее дней. При этом законодательством союзных республик могли устанавливаться сокращенные сроки разрешения заявлений и жалоб в республиканских и местных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях.

В настоящее время в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность установления сокращенных сроков рассмотрения обращений граждан. Так, согласно ст. 15 Областного закона Свердловской области от 9 января 1998 г. № 4-ОЗ «Об обращениях граждан» органы и должностные лица могут устанавливать сокращенные сроки рассмотрения заявлений, жалоб и ходатайств отдельных категорий граждан. При этом рассмотрение заявлений, жалоб и ходатайств, касающихся вопросов защиты прав ребенка, а также предложения по предотвращению возможных аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций начинается безотлагательно и должно быть завершено не позднее чем в пятнадцатидневный срок.

Данный областной закон устанавливает и определенные особенности рассмотрения некоторых видов обращений. Например, обращения, свидетель

ствующие о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц, подлежат проверке органами государственной власти Свердловской области, как правило с выездом на места. Результаты проверок, представляющие общественный интерес, должны освещаться в средствах массовой информации.

Обращения граждан, содержащие одновременно признаки предложения, жалобы, заявления, а также касающиеся двух и более вопросов, могут направляться органами и должностными лицами, принявшими их к рассмотрению в пределах своей компетенции, другим органам и должностным лицам в соответствии с их компетенцией и подведомственностью и рассматриваются в сроки, установленные для соответствующего вида обращений. Обращения, направленные на совершенствование законодательства Свердловской области, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти Свердловской области и могут учитываться при разработке проектов областных законов, составлении и утверждении перечня законопроектных работ на соответствующий год.

Однако возникают определенные сомнения относительно реальной возможности установления в законодательстве субъектов Российской Федерации сокращенных сроков рассмотрения обращений граждан. Не в последнюю очередь это связано с иногда излишней активностью федеральных органов (Министерства юстиции и прокуратуры) по «приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным». Нередко такое соответствие рассматривается весьма узко и сводится лишь к выявлению того факта, что федеральное законодательство прямо предусматривает или не предусматривает то или иное полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И в таком случае отсутствие в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «Об обращениях граждан» положения о возможности сокращенного срока рассмотрения обращений в региональных органах государственной власти может сыграть свою отрицательную роль.