ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования.

Институт государственных закупок имеет чрезвычайно большое значение при обеспечении Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образова­ний необходимыми товарами, выполнении работ, оказании услуг.

В связи с этим, актуальной проблемой является эффективное правовое регу­лирование общественных отношений, связанных с поставкой товаров для государ­ственных и муниципальных нужд. Нормативная база, регламентирующая данные правоотношения должна быть прозрачной, понятной для всех участников торгово­закупочных операций, оперативно реагировать на изменения социально­экономических условий в стране, иметь антикоррупционную направленность. Мно­голетней проблемой остается качество приобретаемых для государства товаров.

Особый интерес ученых цивилистов вызывает федеральная контрактная сис­тема закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг, действующая на основе Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иных правовых актов. В цивилистической среде продолжаются научные дискуссии о правовой природе отношений, возникающих из договора поставки для государственных нужд, существенных особенностях этого правового института.

От правильного научно обоснованного решения обозначенных проблем зави­сит успешное функционирование рынка товаров и услуг с участием публично­правовых образований, материальное обеспечение граждан страны, удовлетворение

их социальных и культурных потребностей.

Особую сложность и актуальность представляют договорные обязательст­ва, связанные с поставкой товаров для ведомственных нужд органов внутренних дел Российской Федерации. Возникшая сложность обусловлена особенностями правового статуса Министерства внутренних дел Российской Федерации и его ор­ганов (подразделений), их режимностью, функциональными обязанностями со­трудников ОВД РФ. Специализированная нормативная база правового регулиро­вания в настоящее время представляет собой комплексную, не всегда согласован­ную систему. Кроме того, специфические характеристики товаров, необходимых органам внутренних дел, многоступенчатое формирование потребности на стадии планирования, особенности доставки при исполнении контракта, а также примене­ние разноотраслевых мер ответственности к нарушителям договорной дисципли­ны обособляют органы внутренних дел от других субъектов договора на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд, и определяют необходи­мость решения задач прикладного характера.

Изложенные обстоятельства послужили причиной избрания вышеназванной актуальной темы диссертационного исследования, предопределили содержательную направленность диссертационного проекта, обусловили цели и задачи научного иссле­дования.

Степень разработанности темы. Исследованием гражданско-правового регулирования государственных закупок профессионально занимались такие ученые, как: В. Г. Блинов, Л. Е. Пермяков, Л. В. Андреева, В.Е. Белов, А.В. Демкина, П.В. Измайлов, Г.Н. Макаренко, С. С. Шихова, В.И. Кузнецов.

На диссертационном уровне правовое регулирование поставок для нужд государства исследовали П. М. Филиппов, Н. Н. Заботина, П. С. Тарабаев, М.А. Филатова, А. В. Яровой и другие ученые.

Кроме того, Ф.Ф. Жуков посвятил свое диссертационное исследование гражданско-правовому регулированию поставки специализированных товаров (научно-технической продукции), а Т.Е. Кукина - машинно-технической продукции для государственных нужд.

Особое внимание процедуре проведения торгов органами внутренних дел Российской Федерации уделил Э.Х.

О.А. Сергачева, М.В. Шмелева и А.Е. Галицкий проанализировали в своих диссертационных работах зарубежный опыт правового регулирования размещения заказов для государственных нужд.

Вместе с тем, введение в 2014 году федеральной контрактной системы закупки товаров, работ и услуг, последовательное изменение нормативной базы регулирования договора поставки для государственных (муниципальных) нужд и понятийного аппарата привели к необходимости проведения дополнительных исследований в данной области, однозначной оценки эффективности новых механизмов правового регулирования. Таким образом, в настоящее время в отечественной правовой науке отсутствует системный анализ планирования, заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для нужд органов МВД России (государственного заказчика).

Целью настоящего исследования является решение обозначенных науч­ных задач путем изучения гражданско-правового регулирования правоотношений, возникающих из договора поставки для государственных (муниципальных) нужд, а также выявления наиболее оптимальных способов устранения имеющихся пра­вовых проблем и противоречий.

Задачи диссертационного исследования:

• Проанализировать этапы возникновения и развития договорной формы поставки товаров для нужд российского государства.

• Выявить особенности договора поставки товаров для органов внутренних дел Российской Федерации, а также определить его место и роль в системе обяза­тельственного права.

• Раскрыть сущность и правовую природу каждой стадии правоотноше­ний, возникающих на основании государственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации.

• Определить основные виды и формы гражданско-правовой ответствен­ности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) государственного контракта

на поставку товаров для органов внутренних дел.

• Рассмотреть субъективные гражданские права и юридические обязанно­сти участников, составляющие содержание договорных правоотношений по по­ставке товаров для органов внутренних дел, и выявить их специфику.

• Установить пробелы в нормативно правовом регулировании государственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел и внести конкретные предложения и рекомендации по дальнейшему совершенство­ванию контрактного законодательства.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере применения договора поставки для органов внутренних дел Российской Федерации.

Предмет исследования составляют федеральное законодательство, подза­конные нормативные акты, регулирующие договор поставки для государственных и муниципальных нужд, научные исследования отечественных и зарубежных ученых в сфере государственной закупочной деятельности, материалы судебно­арбитражной практики, результаты обобщения административной практики Фе­деральной антимонопольной службы (ФАС) России.

Теоретической основой исследования послужили труды таких зарубежных и российских правоведов, как: В.В. Безбах, О.А. Беляева, В.Г. Блинов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, М.А. Егорова, Н. И. Клейн, А.О. Красавчиков, А.В. Кряжков, В.И. Кузнецов, К.П. Победоносцев, Б.И. Пугинский, О.Н. Садикова, С.А. Соменков, К. Н. Стародубцев, А.Н. Сурков, В. А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, В. С. Толстой, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина, Г.Ф. Шершеневич,

A. В. Шичанин, С.Л. Шолнер, В.А. Щербаков, В. Ф. Яковлев, и др.

Особое внимание уделено научным исследованиям в области государственного заказа и поставки товаров для государственных нужд следующих авторов: Л. В. Андреевой, М. В. Богачевой, В. Г. Богдан ,

B. В. Ванина, П. А. Виноградовой, А. В. Гапанович , М. А. Егоровой, А. А. Еремушкина, Н. Н. Заботиной, К. В. Кичика, Б. Е. Кошелюка, Т. Е. Кукиной, Ю. Г. Пахомова, Э. Х. Рахимова, Е. А. Свининых , П. С. Тарабаева, Ф. А. Тасалова

и др.

Методологическую основу исследования составили фундаментальные общенаучные методы: диалектический, предполагающий объективность, всесторонность и системность познания; логический, функциональный, системно - структурный методы; специальные методы научного познания: конкретно - исторический, метод системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, анкетирование.

В ходе проведения исследования также использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.

Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, международно-правовыми актами (конвенциями, правилами, директивами), Гражданским кодексом Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами, регулирующими общественные отношения в сфере поставки товаров для государственных нужд, включая ведомственные акты Министерства внутренних дел РФ.

Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения 158 материалов Федеральных антимонопольных органов, Федеральных арбитражных судов Южного, Северо-Кавказского, Московского, Поволжского, Западно­Сибирского и Северо-Западного федеральных округов (материалы опубликованы в официальных изданиях). Диссертантом проведено анкетирование 126 сотрудников (работников) правовых и тыловых подразделений органов МВД России, осуществляющих непосредственное участие в закупке товаров для нужд МВД РФ. Основой исследования послужили также сведения Единой информационной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг (www.zakupki.gov.ru), как основной платформы размещения государственных за­казов.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в цивилисти-

ческой науке на основе реформированного отечественного законодательства и со­временной доктрины о государственных закупках представлена единая научная концепция гражданско-правового регулирования федеральной контрактной сис­темы в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд органов внутренних дел Российской Федерации, в рамках которой разрешены проблемы правового регу­лирования общественных отношений, возникающих из государственного контракта на поставку товаров; установлена правовая природа и отраслевая при­надлежность указанных отношений; предложена авторская классификация кон­трактов для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд; выявлены недостатки действующего законодательства в сфере поставки товаров для госу­дарственных нужд, внесены обоснованные предложения о дальнейшем совершен­ствовании норм гражданского законодательства в сфере осуществления государ­ственной закупочной деятельности для нужд органов внутренних дел Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Сформулировано авторское понятие «государственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации» как со­глашения, возникающего в результате планирования, размещения заказа и опре­деления поставщика (головного исполнителя), в силу которого поставщик (голов­ной исполнитель) обязан предоставить товар на условиях, указанных в докумен­тации о закупке, а орган внутренних дел - принять и оплатить его в целях наибо­лее полного и своевременного удовлетворения собственной потребности в мате­риально-технических средствах.

2. Обосновано, что изменение и расторжение договора в результате согла­сованной воли сторон являются воплощением диспозитивного принципа регули­рования гражданских правоотношений, а одностороннее принятие решения по данным вопросам реализует принцип автономии воли участников. При этом све­денная к минимуму возможность субъектов правоотношений на внесение измене­ний в государственный контракт, в том числе по соглашению сторон, с учетом п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, как представляется, нивелирует значение

принципов свободы договора и автономии воли сторон в данном случае.

3. Доказано необоснованное отнесение принципа обеспечения конкуренции к числу концептуальных идей контрактной системы в сфере закупки товаров (вы­полнения работ, оказания услуг) для государственных (муниципальных) нужд. Данный принцип, закреплённый в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», декларирует создание равных условий между участниками закупок и в то же время имеет многочисленные исключения: привилегии в отношении одних категорий поставщиков и ограничение участия в закупке других.

4. Установлено, что специфика ОВД РФ как субъекта обязательственных правоотношений, возникающих из договора на поставку товаров, ярко проявляется на каждом этапе реализации данного договора, начиная с планирования потребно­сти и заканчивая принятием исполненного по контракту. При этом характеризую­щими особенностями являются:

- товар, его качественные характеристики, возможность возникновения незапланированной необходимости при осуществлении оперативно-служебной деятельности, предполагающая исключения из общего правила размещения заказа;

- нормативная база правового регулирования нужд ОВР РФ, определяю­щая собственный понятийный аппарат;

- дополнительная ведомственная система контроля за надлежащим осу­ществлением закупки товаров, а также и комплементарное привлечение к дисцип­линарной ответственности лица, допустившего нарушение в указанной сфере.

5. Обоснована необходимость введения понятий «срочная закупка» и «крайне необходимая закупка», а также условий их осуществления. Так, срочная закупка - это необходимость своевременно незапланированной поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг), возникшая в результате наступления непред­виденных обстоятельств, при которых незамедлительная закупка приведет к при­чинению намного меньшего вреда имущественным интересам государственного заказчика, чем при её отсутствии. При этом предполагается упрощенный порядок

внесения данной закупки в план и план-график закупок. Под крайне необходимой закупкой следует понимать поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) не требующую включения в план-график, осуществляемую в кратчайшие сроки в исключительных случаях прямо предусмотренных законом.

6. На основании анализа особенностей закупки у единственного постав­щика предложена авторская дефиниция данного явления: закупка у единственно­го поставщика (подрядчика, исполнителя) - это особый вид закупки товаров (ра­бот, услуг), при котором государственный (муниципальный) заказчик в случаях, прямо предусмотренных законом, после проведения мониторинга закупок и ана­лиза рынка в интересующей его сфере заключает контракт с единственным пре­тендентом, наиболее достойным и соответствующим всем необходимым требова­ниям.

7. Выявлено, что преддоговорная стадия правоотношений, возникающих из государственного (муниципального) контракта на поставку товаров (выполне­ние работ, оказание услуг) содержит признаки оферты и акцепта в волевых дейст­виях обеих сторон. Однако при необходимости классической офертно-акцептной интерпретации указанных правоотношений доказано, что акцептом на предложе­ние государственного заказчика принять участие в торгах будет являться юриди­ческий состав, представляющий собой совокупность действий поставщика, где волевым актом выступает заявка на участие в торгах, а техническим документом, завершающим стадию согласования условий, - протокол об окончании торгов.

8. В связи с предлагаемым дополнением действующего законодательства категориями «критерии объективности государственного заказа» и «критерии ог­раничения конкуренции», обоснована необходимость их разграничения, посколь­ку:

- критерии объективности государственного заказа - это правила, обяза­тельные для надлежащего описания объекта закупки, наиболее точного выраже­ния потребности государственного заказчика вне зависимости от его субъектив­ных суждений и представлений;

- критерии ограничения конкуренции - это обобщенные категории пре­

дельно допустимых требований к участникам закупки, выходя за рамки которых государственный заказчик намеренно уменьшает их количество.

Также результаты исследования, сформулированы в предложениях по внесению изменений в законодательство в заключительной части исследова­ния. Помимо этого, по результатам исследования обоснована необходимость до­полнения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной сис­теме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», следующими нормами:

1. Статью 33 дополнить критериями объективности государственного за­казчика, а именно:

- описание объекта, полностью отражающее нуждающуюся в удовлетво­рении потребность заказчика, вне зависимости от его субъективных суждений и представлений о конкретном товаре;

- документация о закупке, содержащая показатели, которые позволяют опре­делить соответствие закупаемого объекта установленным заказчиком требованиям;

- выраженная потребность в товаре, регламентированная специальным за­конодательством, регулирующим связанные с объектом закупки отношения (ус­тановленными стандартами качества);

- в рамках одной процедуры закупки (лота) интерес государственного за­казчика, направленный на приобретение только одного вида товара (исключение из закупки нескольких видов товара, технологически и функционально не связан­ных между собой).

2. Статью 27 дополнить критериями ограничения конкуренции при осу­ществлении государственных (муниципальных) закупок, за пределами которых действия заказчика будут расцениваться как ограничивающие конкуренцию. Пра­вомерными являются следующие предъявленные к участникам закупки требова­ния:

- об указании функциональных, технических, качественных и эксплуата­ционных характеристик товара;

- которым участник закупки должен соответствовать в силу действующего законодательства (наличие и предъявление необходимой документации, подтвер­

ждающей право на занятие определенной деятельностью, если это прямо связано с объектом закупки);

- об установлении предварительного финансового обеспечения закупки, банковской гарантии (иного способа обеспечения исполнения обязательства) в соответствии с действующим законодательством;

- об ограничении в участии лиц, находящихся на одной из стадий банкротст­ва либо имеющих крупные задолженности перед государством или контрагентами.

Неправомерные требования государственного заказчика, обусловливаю­щие искусственное уменьшение количества участников закупки (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом):

- о размере годового баланса участника закупки;

- об объеме штата сотрудников участника закупки;

- относительно месторасположения участника закупки или территории от­правки поставляемых товаров;

- к организационно-правовой форме участника закупки;

- наличие у участника закупки определенного вида и марки специальной техники, необходимой для выполнения поставленной заказчиком задачи;

- наличие и количество ранее выигранных торгов и благополучно испол­ненных государственных контрактов;

- указание уникальных характеристик товара, совокупность которых воз­можна только у одного производителя.

В случае крайней необходимости закупки товара с уникальными характе­ристиками, удовлетворяющими заказчика по функциональным и эксплуатацион­ным качествам, следует заблаговременно подготовить доказательную базу для обоснования установленных требований;

- включение в описание объекта закупки требований или указаний в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, названия места происхо­ждения товара или наименования производителя.

3. Статью 93 дополнить исключительными основаниями для заключения

договора поставки товаров с единственным поставщиком. Такими основаниями для органов внутренних дел Российской Федерации следует признать: непредви­денный расход горюче-смазочных материалов, продовольственных товаров либо необходимость срочной дополнительной экипировки личного состава, приобрете­ния спецсредств и средств индивидуальной защиты, когда промедление их закуп­ки может привести к серьезным нарушениям оперативно-служебной деятельно­сти.

Теоретическая значимость исследования. Полученные в процессе ис­следования теоретические выводы как результат детального изучения каждого этапа заключения и исполнения государственного контракта на поставку товаров, а также выявления общих тенденций развития государственного заказа могут найти применение при более глубоком анализе гражданско-правового регулиро­вания правоотношений, возникающих из договора поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд. Кроме того, результаты изы­сканий позволили установить ряд недостатков нормативно-правового регулиро­вания государственного заказа в Российской Федерации, в том числе договора по­ставки для органов внутренних дел, и сформулировать предложения по их устра­нению и совершенствованию данных правоотношений.

Практическая значимость исследования. Собранный в ходе исследова­ния материал и результаты его анализа могут быть использованы в процессе нор­мотворчества при совершенствовании нормативно-правовой базы, регулирующей федеральную контрактную систему, а также при реформировании деятельности федеральных антимонопольных органов в части контроля над осуществлением государственного заказа. Авторские разработки могут применяться как для созда­ния методических рекомендаций и пособий для сотрудников, вступающих в пра­воотношения по поставке товаров для органов внутренних дел Российской Феде­рации, так и для совершенствования практической деятельности по материально­му снабжению данных органов. Выводы диссертационного исследования также могут быть полезны педагогическим работникам образовательных организаций при подготовке и проведении лекционных, семинарских и практических занятий

по гражданскому, договорному и предпринимательскому праву и другим специа­лизированным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследова­ния заслушаны и одобрены на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисцип­лин Волгоградской академии МВД России. Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации отражены в научных публикациях и докладах авто­ра на научно-практических конференциях и семинарах межрегионального, все­российского и международного уровня: Всероссийской научно-практической конференции «Социальные и правовые механизмы оказания публичных услуг: теория, практика, перспективы» (г. Волгоград, 29-30 ноября 2013 г.); Междуна­родной научно-практической конференции «Закономерности и тенденции разви­тия науки» (г. Уфа, 27 марта 2014 г.); XII Международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика» (г. Новосибирск, 20 июля 2014 г.); Межрегиональной на­учно-практической конференции «Актуальные проблемы частного и публичного права» (г. Волгоград, 2014 г., г. Волгоград, 2016 г.); Международной научно­практической конференции «Роль науки в развитии общества» (г. Казань, 20 де­кабря 2015 г.), II Международной научно-практической конференции «Наука Рос­сии: цели и задачи» (г. Екатеринбург, 10 апреля 2017 г.); XXVIII Международной научно-практической конференции «Перспективы развития науки и образования» (г. Москва 30 апреля 2018 г.); Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития экспериментальной науки» (г. Тюмень 7 мая 2018 г.).

По теме исследования опубликовано 1 4 статей.

Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения и списка источников и литературы.