История отечественного законодательства об инвестициях

Начало активного развития предпринимательства в России связывается историками с именем Петра I. Изначально предполагалось развивать экономику за счет привлечения иностранных специалистов и значительных объемов иностранных инвестиций.

Что касается иностранцев, то действительно, в Россию приглашались иностранные специалисты и компании, причем, задолго до царствования Петра I (сохранившиеся до нашего времени летописи свидетельствуют о приглашении еще в XII в. иностранных мастеров, помогавших россиянам осваивать горное дело, а в целом, развитие любой новой для России отрасли сопровождалось приглашением владеющих соответствующими знаниями иностранцев, в основном, немцев^[4]). Петр I, лишь, продолжил традиции, и так как страна начала активно развиваться, то и количество иностранных экспертов заметно увеличилось. Причем, последние стали занимать высокие посты в государстве^[5].

При всем этом, нельзя занижать роль в данном процессе и национального промысловика. Так, например, по Высочайшему Указу Петра I от 4 марта 1702 г. российскому предпринимателю Никите Демидову было передано в собственность государственное предприятие - железный завод (железо-литейное предприятие) для развития производства, необходимого для обеспечения армии. По условиям сделки, государственная казна снабжала предприятие топливом и рабочей силой, а предприятие поставляло государству продукцию завода по установленным ценам¹.

Таким образом, в экономику России вкладывался как национальный, так и частный отечественный капитал. Как следствие - инвестиционные отношения и их регулирование развивались без значительной дифференциации на отечественные и иностранные.

Правоведы считают, что одной из первых форм инвестирования, использованных предпринимателями, является участие в хозяйственных обществах. В России первые указы, способствовавшие созданию акционерных обществ, были изданы при Петре I на рубеже XVII-XVIII веков. При Павле I (8 июля 1799 г.) была зарегистрирована первая российско- американская акционерная компания с общим капиталом 1 122,6 тыс. руб².

Следует отметить, что именно российское государство одним из первых сделало акционерную форму хозяйствования достаточно привлекательной для инвесторов, закрепив в законодательстве риск убытков акционеров, который не должен был превышать размер стоимости вкладов, внесенных в оплату акций. Так Правительствующий Сенат в своем Указе от 6 сентября 1805 г., изданном в связи с банкротством Санкт-Петербургской компании по строительству кораблей, разъяснил, что взыскивать с акционеров долги

компании, значит противоречить самому существу такого рода компаний^[6]. Статья 2172 Свода законов гражданских установила ограниченную ответственность акционеров одним складочным капиталом в акциях^[7].

Также, были закреплены некоторые ограничения для иностранцев, касающиеся занятий определенными видами деятельности в определенных регионах Российской Империи и владения ими именными акциями^[8]. Тем не менее, Россия подписала соглашение с рядом европейских государств и с США о взаимном признании акционерных обществ.

Но если говорить о достаточности в регулировании корпоративных отношений, то только в 1836 г. Закон об акционерных обществах стал надлежащим образом регламентировать данную сферу отношений и ввел разрешительную систему на создание акционерных обществ.

Следует отметить, что в дореволюционной России использовалась не только акционерная форма инвестирования капитала.

Инвестиции в социально значимые сферы в царской России, также как и сейчас, играли большую роль в развитии общества и экономики. Так, во второй половине XIX - начале XX в. государство начало активно сотрудничать с предпринимателями в сфере коммунального хозяйства в губернских и уездных городах. Крупные промышленники заключали с городскими управами концессионные договоры. Так, в 1873 г. между

Первым обществом конно-железных дорог и Московской городской управой был подписан договор. В 1903 г. на устройство и постановку павильонов с телефонным сообщением в Санкт-Петербурге Петербургское городское управление заключило договор с инженером И.В. Поповым, являвшимся предпринимателем^[10].

Постепенно формировалась нормативная база, регулировавшая процесс привлечения частных инвестиций в государственный сектор. Причем, по существу концессионные договоры представляли собой гибрид из двух сделок, где сочетались частноправовые методы регулирования, затрагивающие условия соглашений, а также права и обязанности сторон, судебный порядок разрешения споров^[11], и административно-правовые, посредством которых регламентировалось правовое положение концессионера^[12].

Считается, что бурный промышленный подъем в России перед Первой мировой войной произошел, в основном, благодаря значительному притоку свободного иностранного капитала, которого за рубежом в этот период было достаточно.

Прошедшая после Октябрьской революции 1917 г. национализация приостановила все инвестиционные процессы. По политическим соображениям большевики изначально не предполагали строить новую российскую экономику за счет иностранных инвестиций, несмотря на то, что первые предложения от США и Германии о заключении концессионных соглашений поступили уже в мае 1918 года^[13].

Только во времена проведения Новой экономической политики (НЭП),

после принятия Декрета ВЦИК от 22 мая 1922', произошел временный возврат к легализации частной собственности и возможности ведения предпринимательской деятельности в форме акционерных обществ, возродился рынок заимствований. Инвестиционные нормы были закреплены в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года^{[14] [15]. Таким образом, на какое-то время плановая социалистическая экономика допустила частное отечественное и иностранное инвестирование, пусть и в усеченной форме[16].}

В принятой на XI съезде РКП (б) резолюции «О финансовой политике» одним из путей оздоровления экономики и ликвидации дефицита бюджета было предложено считать привлечение иностранных инвестиций в форме концессионных договоров с иностранными субъектами. Причем, концессия предполагалась только на условиях срочного пользования, что снимало угрозу в будущем конкуренции государственной и частной собственности в стране.

Первоначально был разработан концессионный механизм привлечения только иностранного капитала, в том числе, и в социально-значимые сферы. Однако уже с 1923 г., после принятия Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г.^[17], в юридическом лексиконе появилось понятие «внутренняя концессия», которая предоставлялась гражданам РСФСР и союзных с ней республик и затрагивала такие социально-значимые сферы, как общественный транспорт (трамвайные перевозки пассажиров), коммунальное хозяйство (водопровод и другие энергопоставки). Данные концессионные договоры заключались между гражданами и местными исполкомами, по которым последние несли ответственность в пределах, находившихся в их

распоряжении средств и имущества^[18]. По мере сворачивания НЭП, государство отказалось от такой формы инвестирования.

В дальнейшем, до девяностых годов прошлого века, внутреннее инвестирование осуществлялось государством как единственным собственником средств производства. Зарубежные капиталы поступали в страну, но в очень незначительных размерах, поэтому необходимости в их регулировании не было.

В конце восьмидесятых годов прошлого века в России стала меняться модель экономического развития. В ней важную роль начали играть инвестиционные отношения, для развития которых государству было необходимо сформировать нормативную базу, которая бы установила требования к инвестициям, объектам инвестиционных вложений, к субъектам инвестиционной деятельности, к самой инвестиционной деятельности. Также, необходимо было законодательно наделить специальной компетенцией органы публичной власти, которые могли бы осуществлять управление и контроль в данной сфере.

Инвестиционная деятельность представляет собой по существу и форме деятельность предпринимательскую. При этом, она включает в себя отношения, которые не носят предпринимательского характера. Учитывая, что целью инвестиций, согласно российского законодательства, может быть не только прибыль, но и достижение полезного эффекта, инвестициями могут заниматься как юридические, так и физические лица, не являющиеся предпринимателями (например, согласно Федерального закона от 30 декабря 2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые

законодательные акты Российской Федерации»^[19], граждане могут инвестировать свои средства в жилищное строительство). Тогда такая деятельность будет относиться не к предпринимательской, а к хозяйственной. Тем не менее, правовое регулирование инвестиционной деятельности (в том числе осуществляемой в социально значимых сферах экономики) направлено, в первую очередь, на регламентацию деятельности профессиональных инвесторов, являющихся предпринимателями. Соответственно, законодательное регулирование инвестирования начинается с общих для всех направлений предпринимательства норм.

К первым нормативным правовым актам, признающим и регулирующим право частной собственности, а также допускающим частника (в виде индивидуальных (семейных) частных предприятий, товариществ, акционерных обществ) наравне с государством к полноценной предпринимательской деятельности^[20], следует отнести Закон РСФСР от 24 декабря 1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР»^[21] (утратил силу) и Закон РСФСР от 25 декабря 1990 № 445-1 «О предприятиях и

предпринимательской деятельности»^[22] (утратил силу).

В полном объеме инвестиционные процессы в экономике могли начаться только после перераспределения между государством и частными хозяйствующими субъектами собственности. Нормирование процесса приватизации государственного и муниципального имущества началось с принятия Закона РСФСР от 3 июля 1991 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»^[23]

(утратил силу) и издания Указа Президента РФ от 1 июля 1992 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»^[24] (утратил силу).

В дальнейшем, Конституция РФ закрепила право граждан на занятие предпринимательской деятельностью, а Гражданский кодекс РФ дал этой деятельности определение. К этому можно добавить, что, несмотря на отсутствие в Гражданском кодексе РФ поименованного договора инвестирования, все сделки, проходящие в процессе инвестиционной деятельности, регулируется данным кодифицированным законом.

Помимо гражданско-правового регулирования, деятельность субъектов инвестиционной деятельности регулируется нормами публичного права: Налоговым кодексом Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ^[25]; Налоговым кодексом Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 № 117-ФЗ^[26]; Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ^[27]; Кодексом Российской Федерации об

административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ^[28]; Федеральным законом от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»^[29]; Федеральным законом от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»^[30]; Федеральным законом от 26 октября 2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»^[31] и другими.

Исследование становления современного инвестиционного законодательства показывает, что государство на основе прогнозов экономического и социального развития Российской Федерации определяет условия, порядок, процедуры и объемы инвестирования в экономику, в том

числе, в социально-значимые сферы. То есть, правовое регулирование инвестиционной деятельности должно быть ориентировано на защиту интересов государства и общества.

Законодательство содержит правовые нормы, стимулирующие развитие социально значимых и приоритетных сфер экономики, однако какой-либо специальной регламентации для инвестиционной деятельности в социально значимые сферы экономики до сих пор не предусматривалось. Опосредованно федеральные и региональные программы определяют порядок и объемы регулирования в тех или иных социально значимых отраслях, в том числе, распространяемые на инвесторов. Однако в целом, общие нормы в инвестиционной сфере не избирательны, и распространяются одинаково на инвестиционную деятельность, вне зависимости от сферы ее направленности.

Ученые по-разному классифицируют периоды развития правового регулирования инвестиционной деятельности в новой России. Представляется, что Н.Н. Вознесенская наиболее оптимально определила этапы развития законодательства, регулирующего исследуемую сферу^[32].

Первый этап (1987-1990 годы) характеризуется отсутствием полноценного законодательного регулирования (было принято два постановления Совета министров СССР, не регулирующих, а провозгласивших возможность инвестиционной деятельности, в том числе, с участием иностранного капитала: Постановление Совмина СССР от 13 января 1987 № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран - членов СЭВ»^[33] и Постановление Совмина СССР от 13 января 1987 № 49 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и

фирм капиталистических и развивающихся стран»^[34]). В этот период инвестиционный климат формировался спонтанно, основываясь исключительно на потребностях, необходимых для развития только зарождающихся рыночных отношений.

Инвестиции поступали в страну в форме совместных хозяйственных обществ, создание и деятельность которых регулировались договорами с государственными учреждениями - министерствами и ведомствами. Именно указанные общества, в большинстве своем, осуществляли инвестиционную деятельность в социально значимых сферах. Капиталы направлялись на развитие пищевой и легкой промышленности, открытие предприятий общественного питания, строительство культурно-массовых центров, инфраструктуры в городах и сельской местности.

Второй этап (1991-1995 годы) принес изменения, связанные с институализацией инвестиционных отношений, принятием специальных инвестиционных законов. Основным нормативным актом, регулирующим инвестиционную деятельность, становятся введенные 1 января 1991 г. в действие Постановлением ВС СССР от 10 декабря 1990 г. № 1821-І^[35] «Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР» (приняты ВС СССР 10 декабря 1990 № 1820-1)^[36] (фактически утратили силу).

Указанный закон закрепил понятия «инвестиции» и «инвестиционная деятельность», обозначил объекты инвестиционной деятельности, определил субъектов инвестиционной деятельности (советские и иностранные граждане и юридические лица, государства), уровнял их в правах, определил их обязанности.

Также, закон гарантировал права инвесторов и защиту их инвестиций. Если государство принимало акты законодательства, положения которых

ограничивали права субъектов инвестиционной деятельности, то данные ограничения не могли вступить в силу раньше, чем через один год после их публикации. Конечно, если речь шла о быстро реализуемых инвестиционных проектах, то такие гарантии могли улучшать инвестиционную среду. Однако серьезные проекты, связанные с большими объемами промышленного строительства, налаживания и запуска нового производства занимали намного больше времени, чем то, в течение которого государство гарантировало законодательно не ухудшать положение инвестора. В дальнейшем федеральный законодатель увеличил сроки не применения к инвестиционным проектам правил нового законодательства, ухудшающих положение инвестора.

Помимо этого, государство закрепляло право инвесторов обращаться в суды или в арбитражные суды, если актами государственных органов им были причинены убытки. Причем само государство становилось субсидиарным ответчиком, если государственный орган, причинивший ущерб своим актом, не располагал в полном объеме средствами для возмещения вреда.

К этому времени специальными законами была закреплена деятельность, непосредственно связанная с инвестициями. Речь идет о деятельности на рынке ценных бумаг и лизинговой деятельности, которые стали регулироваться Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»^[37] и от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О лизинге»^[38], соответственно.

Особое место в становлении российского инвестиционного законодательства занимает процесс развития права в сфере регулирования иностранных инвестиций в социально-значимые сферы российской экономики.

Иностранные инвестиции в очень небольших объемах приходили в Россию с XII века. Как мы уже говорили, начиная с Петра I их объем начал увеличиваться, тем не менее, оставался незначительным, чтобы серьезным образом способствовать развитию экономики. В относительно небольших количествах иностранный капитал приходил в Россию во времена царствования Екатерины в виде заимствований (считается, что в 1769 г. был впервые взят внешний заем в Голландии). При правлении Павла I в 1799 г. была учреждена первая российско-американская акционерная компания с капиталом в размере 1 122 600 руб^[39].

Примечателен тот факт, что для привлечения иностранных инвестиций в 1808 г. в Одессе Александром I был учрежден первый в Российской Империи коммерческий суд^[40]. Уже тогда было понятно, что возможность гарантированного справедливого судебного разбирательства в спорных отношениях будет благоприятно влиять на инвестиционную среду. Для этих целей был подготовлен проект первого в России Устава торгового суда, составленный на французском и русском языках. Коммерческие суды стали появляться и в других городах России (Санкт-Петербурге, Архангельске, Нижнем Новгороде). В дальнейшем, на базе сложившейся судебной практики и законодательных предложений, 14 мая 1832 г. был учрежден единый для всей России Устав коммерческого судопроизводства. Однако значительного увеличения притока зарубежных инвестиций это не принесло.

По мнению Ф. Энгельса, только в середине XIX в. иностранный капитал по настоящему «открыл» Россию. В действительности, иностранные инвестиции по объему достаточные, чтобы влиять на экономику страны, стали поступать в Российскую Империю только после отмены крепостного права, когда стал развиваться рынок труда.

В 1863 и 1865 годах в России были приняты законы, установившие национальный режим для иностранных предпринимателей, получивших разрешение на занятие предпринимательской деятельностью от российского правительства, за некоторыми исключениями, касавшимися владения именными акциями и ведения дел в горной, золотодобывающей сфере. Также были запрещены сделки с приобретением в собственность земель в ряде районов России. При этом, иностранный капитал мог выступать самостоятельно, либо вступать в корпоративные отношения с российскими промысловиками.

Следует отметить, что в России основной организационно-правовой формой для иностранных инвестиций стали акционерные общества. Для доступности российского рынка, в период с 1863 по 1904 годы, были заключены соглашения с США и девятью европейскими странами (Бельгией, Германией, Великобританией, Францией и др.) о взаимном признании акционерных обществ.

Объединение иностранного капитала и российских ресурсов привело к промышленному буму в период конца XIX - начала XX столетия, что позволило России к началу Первой мировой войны стать достаточно мощной экономической державой.

Строительство железных дорог в России началось, также, благодаря иностранным инвестициям. Так, первую российскую железную дорогу (СПб - Царское Село - Павловск) построило акционерное общество с иностранным капиталом, основанным австрийским инженером Ф.А. Герстнером и высочайше утвержденным Николаем I в 1836 году^[41].

Следующая железная дорога, построенная с участием иностранных инвестиций (Варшава - Вена), в последующем, в 1843 г. была передана казне^[42]. На строительство брали, так называемые, железнодорожные займы,

обеспеченные гарантией Банка Российской Империи и золотом (золотые депозиты), которое отправляли в страны кредиторы - Германию, Францию, Великобританию, Голландию, Бельгию, всего на невиданную по тем временам сумму в четыре млрд, золотых рублей.

До 1867 г. строительством и эксплуатацией телеграфных линий в России занималась фирма «Сименс и Гальске». Данные примеры подчеркивают значение иностранных инвестиций в высокотехнологические производства (естественно по меркам того времени).

Особенно остро встал вопрос регулирования экономикой после вступления России на путь капиталистического развития. Потребовалось создание новых форм деятельности государственных структур для поддержания частных промышленников и защиты инвестиций. Именно этим была продиктована необходимость передачи управления промышленностью во второй половины XIX - начале XX в. Министерству финансов и Министерству государственных имуществ, обладавших значительным административным потенциалом^[43].

При этом, фактором, тормозящим ввоз капиталов из-за рубежа, являлось отсутствие реестра недвижимости. Попытки создания такого реестра предпринимались со времен Николая I, когда он в 1837 г. учредил Министерство государственных имуществ. Однако последнее за почти двадцать пять лет так и не смогло осуществить данный замысел, и представленный кадастр охватывал только неполную европейскую часть России.

Следует отметить, что не на всей территории Российской Империи зарубежные инвесторы могли работать. Их не допускали в зоны стратегических военных интересов под предлогом защиты от шпионажа (а между тем, закрытые территории составляли почти треть страны - западная граница России, Закавказье, дальний Восток).

Особое внимание уделялось регламентации банковской деятельности. Она регулировалась Банковским уставом, утверждаемым императором и обязательно опубликованном в Полном собрании законов Российской Империи. Соответственно, банковские уставы носили законодательный, а не чисто технический и формальный характер¹. Так, в 1860 г. был утвержден Устав Государственного Банка, устанавливающий порядок производства разрешенных банковских операций, формы контроля со стороны Правительства Российской Империи. В нем определялась структура и полномочия органов управления Банком^{[44] [45]. В 1872 г. Государственный Совет принял решение ввести для коммерческих частных банков общие правила их организации и работы.}

Усиление регулирования банковской деятельности было связано с объективно возникшими трудностями в экономике. Существовавшая кредитно-денежная система, в основном обслуживавшая импортные поставки и спекулятивные операции, не имела достаточных средств для кредитования начавшей активно развиваться промышленности. Собственно, очень похожую ситуацию можно наблюдать и сегодня. Коммерческий интерес банков в большей мере связан со спекуляцией денежными ресурсами и кредитованием внешнеторговых операций. Что касается инвестиций в промышленность и сельское хозяйство, то здесь коммерческие банки заявляют об отсутствии у них средств^[46].

Без сомнения можно констатировать, что иностранный капитал сыграл большую роль в развитии промышленного производства в России, приходя на ее рынок в различных формах и видах. Л.Н. Воронов классифицирует их по четырем основным категориям: во-первых, - это государственные займы;

во-вторых - долгосрочные займы общественных учреждений и частников; в- третьих - это капитал в форме финансовых банковских инструментов; в- четвертых, - это то, что можно отнести непосредственно к инвестициям - горные, нефтяные концессии, строительство новых промышленных объектов^[47].

Если отношения по займам были достаточно урегулированы нормами того времени, то те отношения, которые мы относим к чисто инвестиционным, вызывали большие трудности при их нормировании. Над развитием инвестиционного законодательства трудились видные правоведы, в частности, Б.Ф. Брандт, Л.Н. Воронов, И.И. Левин, И.Н. Бернштейн, однако до 1917 г. единого научного подхода к проблемам и пониманию иностранных инвестиций не было выработано.

Сложность регулирования отношений, связанных с иностранными инвестициями, заключалась и заключается до сих пор, в дихотомии государственной политики, когда, с одной стороны, необходимо защищать независимость своей экономики от внешней финансовой интервенции, с другой стороны, - без привлечения иностранных инвестиций экономическое развитие практически невозможно.

В результате Октябрьской революции 1917 г. к власти пришли большевики, которые сразу установили государственную монополию на внешнеэкономическую деятельность (Декрет СНК РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли»^[48]) и национализировали все акционерные организации и банки в России (Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков»^[49]).

Национализация иностранных концессий прервала инвестиционные отношения советской республики с другими государствами. Новая Россия строила плановую экономику за счет внутреннего финансирования, однако

при всем идеологическом отрицании капиталистического строя, пыталась получить кредиты от стран Запада. Проблема западных займов основывалась на нежелании большевиков возвращать национализированную собственность.

Тем не менее, своими силами молодое государство не могло восстановить разрушенную экономику. Причем, помимо развития добывающей и обрабатывающей промышленности, иностранные концессии должны были помочь в восстановлении социально значимых сфер экономики - сельского хозяйства, железнодорожного транспорта. В итоге, на Генуэзской и Гаагской конференциях Англия и Франция добились от российского правительства согласия на концессии в инфраструктурных областях экономики.

23 ноября 1920 г. Советом народных комиссаров РСФСР был принят Декрет «Общие экономические и юридические условия концессий»^[50], юридически закрепивший возможность сотрудничества социалистического государства с капиталистическими странами для привлечения «технических сил и материальных средств промышленно развитых государств как в целях восстановления в России одной из основных баз сырья для всего мирового хозяйства, так и для развития производительных сил ее вообще, подорванных мировой войной».

Так, уже в 1921 г. был заключен первый концессионный договор о восстановлении и эксплуатации, проходящих по территории советской республики телеграфных линий, соединяющих с Японией и Китаем Европу.

В дальнейшем, в течении восьми лет (с 1921 по 1929 годы) в РСФСР, а затем и в СССР, было заключено 2 200 двухсторонних концессионных договоров с германскими, английскими, американскими и французскими компаниями^[51].

Следует отметить, что данные концессионные договоры не устанавливали равенства сторон и имели мало общего с гражданско- правовыми сделками. Скорее это были административные договоры, не содержащие гражданско-правовых элементов.

После 1929 г. концессионная программа постепенно была свернута. Объяснялось это тем, что, во-первых, разрушенная после Первой мировой войны и гражданской войны промышленность и инфраструктура были восстановлены, как с помощью внутреннего промысла, просуществовавшего десять лет в период Новой экономической политики, так и внешних заимствований. Совокупный эффект выразился в восстановленной экономике, наполненной за счет поступлений в виде уплаты налогов, пошлин, сборов, арендной платы, долевых отчислений от оборота предприятий казне.

Во-вторых, строительство экономики пошло по административно- командной модели, которая не предполагала сотрудничества с иностранным капиталом (в силу идеологии), поэтому концессионные отношения были прекращены. Созданный в 1922 г. центральный концессионный орган - Главный концессионный комитет при Совете Народных Комиссаров был реорганизован, став юридическим отделом, обслуживающим наркоматы, в которых еще оставались концессии. В 1937 г. в соответствии с делами «Об антигосударственной деятельности в Главконцесскоме при СНК СССР» Постановлением 14 декабря 1937 г. он был упразднен^[52].

Единственно продленной Секретным Постановлением СНК от 5 июля 1938 г. была японская нефтяная концессия на Сахалине^[53]. Если затем и создавались совместные с иностранным участием коммерческие юридические лица, то функционировали они только за рубежом.

Границы СССР для иностранного капитала открылись только в 1987 г., после принятия двух постановлений Совета министров СССР:

Постановление Совмина СССР от 13 января 1987 г. № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран - членов СЭВ»^[54] и Постановление Совмина СССР от 13 января 1987 г. № 49 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и фирм капиталистических и развивающихся стран»^[55]. Причем, по мнению В. В. Гущина и А.А. Овчинникова, на первом этапе с 1987 г. в СССР пошли инвестиции исключительно из стран социалистического лагеря (стран СЭВ) и только с развитием законодательства об иностранных инвестициях капитал стал привлекаться из капиталистических и развивающихся стран.

На практике инвестирование осуществлялось в двух организационно- правовых формах: совместные хозяйственные товарищества и совместные предприятия. Правовое регулирование деятельности данных хозяйствующих субъектов базировалось на международных договорах, заключаемых между органами государственной власти.

К концу девяностых годов прошлого века начала расширяться сфера применения законодательства о совместных предприятиях (предприятия с иностранным капиталом), которые допустили к работе во многие сектора экономики^[56].

В дальнейшем, развитие российской экономики без привлечения иностранного капитала было бы просто невозможно, хотя бы потому, что страна взяла курс на интеграцию в мировое экономическое пространство. Соответственно, встал вопрос о необходимости развития инвестиционного законодательства.

Указ Президента СССР от 26 октября 1990 г. № УП-942^[57] определил основные направления государственной деятельности, которые необходимо было осуществить для привлечения дополнительных материально­финансовых ресурсов, эффективной зарубежной технологии и управленческого опыта.

К инвестициям были отнесены не только материальные и финансовые ресурсы, но и технологии и опыт. Если технологии можно было каким-то образом воспринимать через имущественные отношения, то опыт как объект гражданского права воспринимать было невозможно. Это показывает, насколько недостаточно была разработана доктрина, служившая опорой для только начинавшего свое становление инвестиционного законодательства.

Тем не менее, именно с данного президентского указа определились основные направления развития законодательства, регулирующего отношения с иностранными инвестициями. Указом Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР» было легализовано создание не только совместных предприятий, но и предприятий со сто процентным иностранным капиталом; допустил к портфельным инвестициям иностранных инвесторов, за счет покупки ими акций и других ценных бумаг национальных предприятий; предоставил национальный режим иностранным инвесторам; предоставил им право реинвестировать свои прибыли, полученные в рублях, а также переводить их за границу; предоставил право заключать долгосрочные договоры аренды имущества и земельных участков; указал на создание свободных экономических зон.

Столь льготный инвестиционный режим для иностранцев был вынужденной мерой, т.к. страна нуждалась как в заемных денежных средствах, так и в товарных инвестициях из-за рубежа (в стране был огромный дефицит промышленных товаров и продуктов питания).

Первыми законами, принятыми, по сути, во исполнение президентского указа и регулирующими инвестиционные отношения с иностранным капиталом в новейшей истории России стали Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»¹ и Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»².

Законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР» были определены экономико-правовые основы привлечения иностранных инвестиций в Россию (тогда еще РСФСР), которые, как и в Указе Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР», представляли собой материальные и финансовые ресурсы, технику и технологии, а также управленческий опыт. Данный нормативный правовой акт затрагивал вопросы гражданских, земельных, налоговых, валютных, трудовых отношений. Однако в рамках одного нормативного правового акта невозможно регулировать столь разнообразные отношения, поэтому часть норм указанного закона носила бланкетный характер, стандартно отсылающих правоприменителей к российскому законодательству.

В дальнейшем экономические условия в стране значительно изменились и данный закон перестал выполнять задачи, стоящие при его принятии. Поэтому в настоящее время инвестиционные отношения регулируются другим нормативным правовым актом.

Объем иностранных инвестиций был непосредственно связан с изменением правовой основы осуществления добычи полезных ископаемых. Статья 40, ныне не действующего Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР», предоставляла иностранным инвесторам право заключать с Совмином РСФСР или иным, уполномоченным государством органом, концессионные договоры на разработку и освоение природных ресурсов сроком до пятидесяти лет.

В последующем был принят Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»¹, допускавший пользование российскими недрами не только в соответствии с концессионным договором, но и на основании других гражданско-правовых сделок (в частности, соглашений о разделе продукции и договоров подряда).

К разработке и освоению нефтегазовых месторождений были допущены как российские, так и иностранные частные инвесторы на основании лицензионных договоров, заключаемых на конкурсной основе. При этом, государство оставалось собственником недр, а иностранные инвесторы осуществляли поиск, разведку и добычу полезных ископаемых. Несмотря на, казалось бы, гражданско-правовой характер договора, он являлся по сути административным и мог быть изменен в одностороннем порядке государством.

Это сдерживало приток иностранных инвестиций, которые могли бы пойти не только на подъем нефтегазового сектора, но и на развитие всей экономики. Инвесторы боялись изменения правил добычи и реализации полезных ископаемых, причем не только федеральным законодателем, но и региональным (согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, данные отношения регулируются, в том числе, и на региональном уровне, поэтому ряд субъектов Российской Федерации уже к тому времени приняли свои законы о недрах^[58], другие были готовы их принять).

Для реализации процедур инвестирования в разведку и добычу полезных ископаемых, необходимо было формировать законодательство, регулирующее концессионные отношения. Последние во многом помогали решать вопросы государственной и муниципальной важности, в частности, направлять ресурсы частных лиц в те сферы экономики, которые были наиболее востребованы в тот момент для государства и общества.

В России - это, прежде всего, социально значимые сферы, где наиболее востребован такой правовой институт, как государственно-частное партнерство. Хотя следует отметить, что в первую очередь именно иностранный капитал заинтересован в российских недрах.

Специальный закон о концессиях был принят еще 21 июля 1993 г. Верховным Советом, однако не вступил в силу из-за наложенного на него Президентом РФ вето. После этого, разные государственные структуры выходили со своими законопроектами (например, Российское агентство международного сотрудничества и развития разработало законопроект «О концессионных договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами»), в основе которого лежал принцип национального режима при предоставлении иностранным инвесторам прав на концессии, связанные с разработками недр. Таким образом, должен был решаться вопрос реализации положений ст. 40 Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР».

Тяжелое экономическое положение требовало от государства более оперативных действий по привлечению крупных иностранных капиталов в Россию. А именно поиск и добыча на нефтегазовых промыслах обеспечивали выполнение данной задачи. Возможность государства в одностороннем порядке изменять условия концессионного договора являлась негативным фактором, представляющим угрозу финансовой стабильности инвестора. Таким образом, затягивание принятия специального профильного федерального закона создавало правовые препятствия для деятельности зарубежных компаний в России.

Пытаясь исправить положение, Президент РФ, воспользовавшись правом, закрепленным в п. 2 действовавшего на тот момент Указа Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»^[59] (утратил силу), осуществил оперативное регулирование экономических

процессов в стране, издав Указ от 24 декабря 1993 г. № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами»¹.

Данный нормативный правовой акт позволил временно закрыть правовой пробел в вопросе заключения соглашений о разделе продукции между зарубежными инвесторами и Российской Федерации в сфере освоения недр. Это сразу принесло практические результаты - были заключены три соглашения о разделе продукции: «Сахалин-1», «Сахалин-П» в Охотском море и «Харьяга» в НАО^{[60] [61].}

Тем не менее, такое «половинчатое» юридическое сопровождение не снимало проблемы нормативного регулирования исследуемых отношений и Правительство РФ своим Постановлением от 29 сентября 1994 г. № 1108 «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»^[62] ускорило работу по созданию нормативной базы, обеспечивающей благоприятную инвестиционную среду для зарубежных компаний.

В начале 1994 г. для разработки непосредственно федеральным законодателем проекта закона о концессионных соглашениях, была создана рабочая группа при Комитете Государственной Думы ФС РФ по экономической политике. Менее года потребовалось для принятия Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»^[63], установившего порядок заключения соглашения о разделе продукции между Российской Федерацией и инвестором- предпринимателем. Данное соглашение обязывало государство предоставлять на возмездной основе и на определенный срок

исключительные права инвестору на разведку, поиск, добычу минерального сырья и на связанные с этим работы.

Наиболее значимым положением данного закона является взятая на себя государством обязанность выдачи в течение тридцати дней лицензии инвестору, с которым подписано соглашение, на пользование участком недр (до вступления в силу рассматриваемого закона, государство имело право отказать в выдаче лицензии даже после подписания концессионного соглашения). Это юридически защитило иностранного концессионера от усмотрений федеральных и региональных властей, убрало коррупционную составляющую в инвестиционных отношениях.

Еще более лояльным к иностранным инвесторам Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» стал после внесенных в него поправок после кризиса 1998 года. Собственно это послужило скорейшему выходу российской экономики из послекризисного состояния. Однако значительных изменений в отношениях между зарубежными инвесторами и Российской Федерацией не указанные, не последующие редакции не принесли. Более того, в последнее десятилетие изменилась политика государства в вопросах импортозамещения, особенно в сферах, касающихся безопасности и обороны страны.

Допуск иностранных инвестиций в Российскую Федерацию был ограничен Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»¹. Федеральный законодатель последовал примеру стран, в которых иностранные инвесторы и группы лиц, в которые входят иностранные инвесторы, не допускаются в стратегические отрасли, приоритетные для экономики, в целях предотвращения угрозы суверенитету и технологической зависимости государства, возможности осуществлять последним выбор ведущих направлений развития.

При всем этом, государство оставило за собой право допустить иностранного инвестора в стратегические сферы хозяйствования. Для этого был разработан механизм предварительного согласования, оформляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в России.

Отметим, что определенный запрет на деятельность иностранного инвестора закреплен в ст. 4 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», которая, не отрицая национальный режим деятельности иностранных инвесторов в Российской Федерации, установила некоторые изъятия, которые могут вводиться федеральными законами, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, нравственности,. Учитывая это, некоторые авторы считают, что на иностранных инвесторов распространяется режим наибольшего благоприятствования, хотя и максимально приближенный к национальному режиму^[64].

Подводя итог, можно сделать следующий вывод: инвестиции в социально значимые сферы экономики - это вложения, прямо или опосредованно направленные на повышение уровня жизни населения страны. При этом, несмотря на актуальность инвестиционной деятельности в экономике России, процесс формирования нормативной правовой базы, регулирующей данные отношения, идет крайне медленно и до сих пор является не завершенным, хотя бы еще и потому, что в российском законодательстве нет единого кодифицированного акта, регулирующего отношения в сфере инвестиций, в отличие от ряда стран, где приняты инвестиционные кодексы^[65]. В спорах о необходимости принятия данного

нормативного правового акта, где контраргументом являются примеры стран, также не принимающих такие кодифицированные акты, следует руководствоваться, прежде всего, фактом федеративного устройства государства^[66]. Система российского законодательства, имеющая двухуровневое построение, всегда нуждается в федеральном кодифицированном законе, во исполнение которого идет региональное законодательное регулирование наиболее значимых общественных отношений, к которым, несомненно, относятся отношения в сфере инвестиций.

В настоящий момент, в связи со сложной геополитической ситуацией российская экономика оторвана от иностранных кредитов и инвестиций, что совместно с процессом импортозамещения может запустить механизм развития собственных инвестиций. Однако для этого необходимо совершенствовать законодательство, которое будет в большей мере защищать инвестора.

1.2.