8.3. Участие в гражданском судопроизводствеорганов управления с целью дачи заключения по делу

К числу лиц, участвующих в деле, ГПК относит также органы управле-

ния, которые участвуют в деле в двух процессуальных формах: в форме

возбуждения дела путем предъявления иска (подачи заявления) в защиту

своих или чужих прав, свобод и охраняемых законом интересов и в форме

вступления в уже начатое дело для дачи по нему заключения.

Институт участия органов управления в гражданском судопроизводст-

ве для дачи заключения по делу регламентируется ч. 3 и 4 ст. 42 ГПК в ре-

дакции ФЗ от 7 августа 2000 г. В соответствии с указанными нормами в

случаях, предусмотренных законом, соответствующие государственные

органы и органы местного самоуправления до вынесения решения судом

первой инстанции вправе вступить в дело по своей инициативе или по ини-

циативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях

осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных

или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других

лиц, государственных или общественных интересов. В необходимых случа-

ях суд по своей инициативе вправе привлечь к участию в деле соответст-

вующий государственный орган или орган местного самоуправления1.

Итак, в качестве субъекта гражданского судопроизводства, дающего за-

ключение по делу в порядке ст. 42 ГПК, выступает орган управления: госу-

дарственного или местного. Речь идет о федеральных органах исполнитель-

ной власти и их территориальных образованиях, органах исполнительной

власти субъектов РФ и их образованиях, местных органах в лице органов

местного самоуправления. ГПК предусматривает основания, цель и процес-

суальные средства осуществления органами управления своей деятельности

в форме дачи заключения по делу.

Ныне действующая редакция ст. 42 ГПК закрепляет два основания уча-

стия органов управления в гражданском деле: прямое указание закона (ч.

ст. 42 ГПК); инициативу суда (ч. 4 ст. 42 ГПК). Что касается прямого ука-

' СЗ. 2000. № 33. Ст. 3346.

Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР  231

зания закона, то реализация данного основания обусловлена соответст-

вующим волеизъявлением как самого органа управления, так и лиц, участ-

вующих в деле. Например, в соответствии с п.1 ст. 14 ФЗ «О защите прав и

законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» 1999 г. при рас-

смотрении в суде споров по искам или заявлениям о защите прав и закон-

ных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по

рынку ценных бумаг вправе вступить в процесс по своей инициативе (а

также по инициативе лиц, участвующих в деле. - Г.О.) для дачи заключе-

ния по делу'. Согласно ст. 78 СК РФ споры, связанные с воспитанием де-

тей, рассматриваются с обязательным участием органов опеки и попечи-

тельства, которые в соответствии с п. 1 ст. 34 ГК РФ являются органами

местного самоуправления. Дела о признании гражданина ограниченно дее-

способным или недееспособным также рассматриваются с обязательным

участием органов опеки и попечительства (ст. 261 ГПК). В соответствии с

абз. 2 п. 4 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный

антимонопольный орган (его территориальные органы) может быть при-

влечен судом к участию в процессе или вступить в процесс по своей ини-

циативе для дачи заключения по делу о защите прав потребителей2. ;amp;;%,',•

Вторым основанием участия органа управления в деле для дачи по не-

му заключения является инициатива суда, реализуемая в необходимых слу-

чаях. Как сказано в ч. 4 ст. 42 ГПК, «в необходимых случаях суд по своей

инициативе вправе привлечь к участию в деле соответствующий государ-

ственный орган или орган местного самоуправления». Это означает воз-

можность вступления в дело органа управления и при отсутствии в законе

соответствующих на то указаний.

нитарно-эпидемиологическом благополучии населения»3 прямых указаний

на возможность вступления в дело органов государственной санитарно-

эпидемиологической службы РФ для дачи заключения по делу, главные

санитарные врачи, другие должностные лица и специалисты Госсанэпид-

службы РФ могут привлекаться судом в порядке ст. 42 ГПК к участию в

деле, связанном с санитарно-эпидемиологическим благополучием населе-

ния, с целью защиты прав граждан на охрану здоровья и благоприятную

окружающую среду. В соответствии с п. 1 ст. 13 ФЗ «О качестве и безопас-

'СЗ. 1999. № 10. Ст. 1163.

2 СЗ. 1996. № 3. Ст. 140. См. также п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 29 сентября

1994 г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» в ред. поста-

новления № 2 Пленума ВС РФ от 17 января 1997 г. (ВВС РФ. 1997. № 3. С. 6 (п. 4)); постанов-

ления № 11 Пленума ВС РФ от 10 октября 2001 г. (ВВС РФ. 2001. № 12. С. 2 (п. 4)).

3СЗ. 1999. № 14. Ст. 1650.

232              Раздел //. Лица, участвующие в деле

ности пищевых продуктов»' государственный надзор и контроль в области

обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются

органами государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ,

органами государственной ветеринарной службы РФ, органами государст-

венной хлебной инспекции РФ, органами государственной инспекции по

торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей РФ, а также

органами, осуществляющими государственный надзор в области стандар-

тизации и сертификации. Это означает, что по делам, связанным с качест-

вом и безопасностью пищевых продуктов, в необходимых случаях суд

вправе привлечь к участию в деле для дачи по нему заключения соответст-

вующий государственный орган независимо от того, предусматривает ли

материальный закон возможность такого участия.

Целью участия органов управления в гражданском судопроизводстве в

форме дачи по делу заключения является реализация возложенных на него

законом функциональных обязанностей и как следствие этого защита нару-

шенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов дру-

гих лиц, государственных, а также общественных интересов".

управления в деле связано с осуществлением ими управленческих функций.

Это, в свою очередь, означает, что процессуальный интерес органов управле-

ния к делу обусловлен их компетенцией в соответствующей сфере государст-

венного или местного управления. В этой связи орган управления вправе

вступать в дело для дачи по нему заключения в порядке ст. 42 ГПК лишь по

тем категориям дел, которые относятся к предмету его ведения в сфере

управления. Только в таких случаях участие в процессе органа управления

будет оправданным и целесообразным. Так, орган опеки и попечительства не

вправе давать заключения в процессуальном качестве органа управления по

жилищным делам. В свою очередь, жилищные отделы (управления) местной

администрации не вправе принимать участие в судебном процессе в качестве

органов управления по делам, связанным с воспитанием детей.

Правовым средством реализации органом управления своей компетен-

ции в сфере гражданского судопроизводства является дача заключения3.

1              СЗ. 2000. № 2. Ст. 150.

2См. также: Намазова Р.С. Процессуальные особенности рассмотрения в судах граждан-

ских дел, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей природной сре-

ды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1988. С. 14; Цепкова Т.М. Проблемы пра-

вового регулирования процессуального положения и деятельности лиц, участвующих в судеб-

ных семейных делах: Автореф. дис....  канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С 22-23; Жильцо-

ва Н.А. Проблемы участия органов милиции общественной безопасности в гражданском судо-

производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 18.

3              Обзор мнений по вопросу о сущности заключения органов управления см.: Сахнова Т.В.

Судебная экспертиза. М: Городец, 1999. С. 86.

Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР  233

Заключение органа управления по делу представляется в суд в письменном

виде и содержит его мнение по существу рассматриваемого судом дела.

своем заключении по делу орган управления, руководствуясь своими спе-

циальными знаниями в соответствующей сфере государственного или ме-

стного управления, предлагает суду свой, компетентный вариант разреше-

ния юридического конфликта или дела. Такое заключение не является для

суда обязательным, однако свое несогласие с ним суд обязан мотивировать

в решении.

Как самостоятельный субъект права орган управления (управленческая

структура) может участвовать в деле в различных процессуальных качест-

вах: стороны в материально-правовом смысле, то есть истца, ответчика или

третьего лица с самостоятельными требованиями, защищающего свои пра-

ва, свободы или охраняемые законом интересы; процессуального истца

(заявителя), то есть лица, защищающего от своего имени чужие права, сво-

боды и охраняемые законом интересы, и, наконец, в качестве собственно

органа управления, дающего заключение по делу. Участие управленческой

структуры в деле в качестве именно органа управления отличается от ее

участия в качестве стороны в материально-правовом смысле тем, что

управленческая структура (государственный орган или орган местного са-

моуправления) не может быть субъектом (в том числе предположительно)

того спорного правоотношения, которое является предметом судебного

разбирательства. Поэтому управленческая структура, вступающая в дело

для дачи по нему заключения, не имеет и не может иметь в принципе само-

стоятельные требования или возражения на предмет спора. В противном

случае речь должна идти об участии управленческой структуры в деле в

качестве обычной стороны (истца, ответчика, третьего лица с самостоя-

тельными требованиями). В этой связи особого внимания заслуживает дис-

куссия о процессуальном положении учреждения юстиции по государст-

венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним'. Наи-

более обоснованным представляется мнение такого автора, как М.

ян, полагающего, что регистрирующее учреждение не может давать заклю-

чение по делу об оспаривании зарегистрированного права в порядке ст. 42

ГПК, потому что является соответчиком2.

1              См.: Мананнчков О. Процессуальное положение учреждений юстиции по регистрации

прав на недвижимость // Рос. юстиция. 2000. № 8. С. 25-26; Мирзоян М. Обжалование дейст-

вий учреждений юстиции, регистрирующих права на недвижимость // Рос. юстиция. 2001. №3.

С. 37-38.

2              Мирзоян М. Указ. соч. С. 37.

234Раздел II. Лица, участвующие в деле

Вопреки мнению О. Мананникова', учреждение юстиции не может в

этом процессе выступать и в качестве третьего лица, не заявляющего само-

стоятельных требований на предмет спора, потому что в случае удовлетво-

рения иска о признании регистрации недействительной учреждение юсти-

ции обязано аннулировать регистрацию на основании судебного решения.

Таким образом, в отличие от третьего лица, не заявляющего самостоятель-

ных требований на предмет спора, управленческая структура, претендую-

щая на участие в деле в качестве органа управления, не должна быть связа-

на со сторонами гражданским или иным подобным ему материальным пра-

воотношением. Поэтому решение суда по делу между истцом и ответчиком

не порождает гражданско-правовые последствия для управленческой

структуры. Речь идет именно о гражданско-правовых (в широком смысле)

последствиях, которые затрагивали бы интересы управленческой структу-

ры как субъекта гражданских, трудовых и тому подобных материальных

правоотношений. Что же касается последствий, связанных с исполнением

судебного решения, то в силу обязательности судебных актов (ст. 13 ГПК)

и особенностей в порядке их исполнения судебное решение по спору меж-

ду истцом и ответчиком может обусловить возникновение у органа управ-

ления обязанности по его исполнению. Однако совершенно очевидно, что

такого рода обязанность органа управления и корреспондирующее ему

субъективное право заинтересованного лица имеют принципиально иную

природу и направленность, нежели права и обязанности, связывающие ме-

жду собой третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на

предмет спора, и соответствующую сторону.

Таким образом, управленческая структура (государственный орган или

орган местного самоуправления) вправе участвовать в деле для дачи по

нему заключения лишь в том случае, если у этой структуры нет материаль-

но-правовой заинтересованности по данному делу. В противном случае суд

будет иметь дело со стороной (истцом, ответчиком) либо третьим лицом с

соответствующими процессуальными правами и обязанностями.

Поскольку орган управления дает заключение по делу, опираясь на

свои специальные познания в определенной области общественных отно-

шений, то есть выступает в процессе в качестве сведущего, компетентного

его участника, возникает проблема разграничения таких субъектов граж-

данского судопроизводства, как орган управления и эксперт. Действующе-

му законодательству и судебной практике известны случаи необоснованно-

го отождествления указанных лиц. Так, в ст. 20 ФЗ «Об основах охраны

1 Мананнчков О. Указ. соч. С. 25.

Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР 235

труда в РФ»1 допущена неточность в определении процессуального поло-

жения государственного инспектора труда по делам, связанным с наруше-

нием законодательства об охране труда и возмещением вреда, причиненно-

го здоровью работников на производстве. В абз. 11 п. 3 ст. 20 указанного

закона говорится о том, что государственный инспектор труда, осуществ-

ляющий государственный надзор и контроль за соблюдением требований

охраны труда, вправе выступать в качестве эксперта в суде по искам о на-

рушении законодательства об охране труда и возмещении вреда, причи-

ненного здоровью работников на производстве. Поскольку основной зада-

чей федеральной инспекции труда является осуществление надзора и кон-

троля за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда в целях

обеспечения защиты трудовых прав граждан, включая право на безопасные

условия труда2, государственный инспектор труда выступает в суде не в

качестве эксперта, а в качестве уполномоченного органа управления. Более

того, норма абзаца 11 п. 3 ст. 20 ФЗ «Об основах охраны труда в РФ» про-

тиворечит п. 1 ст. 21 того же закона, в соответствии с которым государст-

венная экспертиза условий труда возложена на специальные экспертные

учреждения - Всероссийскую государственную экспертизу условий труда и

государственные экспертизы условий труда субъектов РФ.

Таким образом, необходимо различать участие в деле органа управле-

ния и эксперта. Как правильно заметила Т.В. Сахнова, участие в деле орга-

на управления не исключает и не заменяет собой участия в этом же деле

эксперта, потому что орган управления и эксперт представляют собой са-

мостоятельные фигуры гражданского судопроизводства, различающиеся по

правовому статусу и процессуальным функциям3. Орган управления явля-

ется лицом, участвующим в деле, то есть заинтересованным в исходе дела

участником процесса. Поэтому заключение органа управления представля-

ет собой суждение о том, какое решение суда, с точки зрения компетентно-

го субъекта, будет наиболее правильным. Эксперт в отличие от органа

управления является лицом, содействующим правосудию, то есть незаин-

тересованным в исходе дела участником процесса. Поэтому заключение

эксперта представляет собой мнение специалиста о наличии или отсутст-

вии искомого факта, сформированного в результате специального фактоло-

гического исследования.

'СЗ. 1999. №29. Ст. 3702

1См. п. I и 3 Положения о федеральной инспекции труда: утверждено постановлением

Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 (СЗ 2000. № 6. Ст. 760).

1 Сахнова Т.В. Судебно-психологическая экспертиза в гражданском процессе Красно-

ярск, 1990.С. 85-86.

236Раздел II. Лица, участвующие в деле

Поскольку орган управления занимает в процессе самостоятельное по-

ложение, то его участие в деле для дачи заключения не зависит от согласия

или несогласия на то сторон и третьих лиц. Кроме того, будучи коллектив-

ным образованием, орган управления действует в процессе через своих

уполномоченных. В качестве таковых выступают главы соответствующих

администраций или руководители структурных подразделений органов

исполнительной власти субъектов РФ, либо местного самоуправления; ру-

ководители федеральных органов исполнительной власти и их территори-

альных образований'. Указанные субъекты предъявляют суду свои служеб-

ные удостоверения. Иные работники государственных органов и органов

местного самоуправления представляют интересы органов управления в

суде на основании доверенности, выдаваемой за подписью руководителя

соответствующего органа исполнительной власти, то есть в качестве су-

дебных представителей органа управления.

Порядок участия органа управления в судебном заседании регламенти-

руется ст. 182, 185 и 186 ГПК. В соответствии со ст. 182 ГПК заключение

органа управления подлежит оглашению в зале судебного заседания после

исследования всех имеющихся в деле доказательств, до судебных прений

лиц, участвующих в деле. После оглашения письменного заключения лица,

участвующие в деле, а также суд вправе задать уполномоченному (предста-

вителю) органа управления вопросы в целях разъяснения, уточнения или

дополнения оглашенного заключения. Уполномоченные органа управления

имеют право на выступление в судебных прениях (ч. 4 ст. 185 ГПК) и с

репликой (ст. 186 ГПК) после сторон и третьих лиц. В случае вынесения

судом решения, не совпадающего с заключением органа управления, по-

следний как лицо, участвующее в деле, вправе его обжаловать в суд второй

инстанции.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА К ГЛ. 8

Алиева ИД. Гражданско-процессуальная защита прав и охраняемых законом интересов

других лиц по законодательству РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

Батаева II.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Автореф.

дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

Бахарева О.А. Субъекты, защищающие от своего имени права других лиц в гражданском

судопроизводстве (на примере участия органов местного самоуправления): Автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

Гукасян Р., Чепцов Н. Защита чужого интереса: старые правила и новые подходы // Рос.

юстиция. 1994. №5. С. 28.

1 См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов

исполнительной власти»//СЗ. 2000. №21. Ст. 2168.

Глава 9. Представительство в суде23 7

Добровольский А.А. Участие органов государственного управления в советском граждан-

ском процессе: Лекция. М., 1956.

Тарусина Н.Н. Процессуальная активность - принципиальная основа механизма судебной

защиты // Механизм защиты субъективных гражданских прав. Ярославль, 1990. С. 106.

Уксусова Е. Дела о защите прав неопределенного круга лиц // Рос. юстиция. 1997. №11.

С. 42-44.

Ченцов Н.В. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве: про-

цессуальные особенности: Учебное пособие. Калинин, 1988.

ЧечотД.М Участники гражданского процесса. М.: Госюриздат, 1960. С. 128-134.

Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процесса. М.,1970. С. 192-213.

Шакарян М.С. Участие в советском гражданском процессе органов государственного

управления. М.: ВЮЗИ, 1978.

Щеглов В.Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979.Тема VI. C.I15-

123.