13.4. Правила разграничения судебной и административнойподведомственности юридических дел

Под административной подведомственностью понимаются полномочия

органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению юридиче-

ских дел. Вопрос о разграничении судебной и административной подве-

домственности юридических дел следует рассматривать в двух аспектах.

Один аспект связан с разграничением полномочий судов общей юрисдик-

ции и органов исполнительной власти по разрешению дел, возникающих из

горизонтальных правоотношений, то есть из гражданских, семейных, тру-

довых и тому подобных правоотношений.

ничением полномочий судов общей юрисдикции и органов исполнитель-

ной власти по разрешению дел, возникающих из вертикальных правоотно-

шений, то есть из публично-правовых (административных в широком

смысле) отношений.

Первый аспект разграничения судебной и административной подве-

домственности юридических дел заключается в следующем. Положения

соответствующих норм Конституции РФ (ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 35), согласно

которым «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» и

370              Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

«никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению су-

да», конкретизируются в нормах отраслевого законодательства, регули-

рующего гражданские, семейные, трудовые и тому подобные материальные

отношения. В соответствии с п. 1 ст. 25 ГПК дела по спорам, возникающим

из гражданских, семейных, трудовых правоотношений, если одной из сто-

рон в споре является гражданин, рассматриваются в суде, за исключением

случаев, когда разрешение таких споров отнесено законом к ведению ад-

министративных или иных органов. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ

защита гражданских прав может осуществляться в административном по-

рядке лишь в случаях, предусмотренных законом.

указан в п. 1 ст. 237 ГК, где сказано, что «изъятие имущества у собственни-

ка производится на основании решения суда, если иное не предусмотрено

законом или договором». Исключения из судебной подведомственности

дел по изъятию имущества у собственника установлены ст. 242 и п. 2

ст. 243 ГК. Статья 242 ГК предусматривает административный порядок (по

решению государственных органов) изъятия у собственника имущества на

возмездной основе (реквизицию). Пункт 2 ст. 243 ГК устанавливает адми-

нистративный порядок изъятия у собственника имущества на безвозмезд-

ной основе (то есть конфискацию). Несмотря на то, что решение органа

исполнительной власти о конфискации имущества в соответствии с п. 2

ст. 243 ГК может быть обжаловано в суд, Конституционный суд РФ при-

знал неконституционными и, следовательно, не подлежащими применению

нормы таможенного (ст. 266, 276 Таможенного кодекса РФ)' и администра-

тивного (ст. 85, 159, 199, 222 КоАП РСФСР) законодательства, устанавли-

вающие административный порядок конфискации имущества граждан и

юридических лиц. В соответствии с разъяснением Верховного Суда РФ

«вывод Конституционного Суда РФ, признавшего, что конфискация иму-

щества в виде санкции за правонарушение может применяться только су-

дом, распространяется на все без исключения органы независимо от того,

каким нормативным актом такое право им предоставлено»3. Это означает,

что выводы Конституционного суда РФ о неконституционности положений

об административном порядке конфискации имущества распространяются

также на правило п. 2 ст. 243 ГК РФ. В своих выводах Конституционный

суд руководствовался ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой

1              См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. // СЗ. 1998. № 12.

Ст. 1458; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. // СЗ. 2000. № 13.

Ст.

2              См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г.; Определение Кон-

ституционного Суда РФ от I июля 1998 г. // СЗ. 1998   № 35. Ст 4464.

3              См.: Обзор судебной практики за четвертый квартал 1998 г. //ВВС РФ. 1999. № 7. С. 18.

«никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению су-

да», а также ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой Конституция РФ

имеет высшую юридическую силу, поэтому законы и иные правовые акты,

принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Несудебный порядок изъятия имущества может иметь место и в иных

случаях, в частности на основании исполнительной надписи нотариуса.

Поскольку исполнительная надпись нотариуса представляет собой распо-

ряжение должностного лица - нотариуса - о взыскании с должника в бес-

спорном, то есть несудебном порядке причитающихся кредитору денег или

иного имущества, то аналогичная участь (признание неконституционным)

должна постичь постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта

1976 г. № 1711, утвердившего Перечень документов, по которым имущест-

венные взыскания могут производиться не в судебном, а в административ-

ном порядке, то есть на основании исполнительной надписи нотариуса;

соответствующие нормы Основ законодательства РФ о нотариате (п. 13

ст. 35, п. 13 ст. 38, ст. 90-94)2; п. 2 ст. 100 Семейного кодекса РФ, а также

иные нормативно-правовые акты, предусматривающие случаи совершения

нотариусом исполнительной надписи3.

Согласно ст. 8 СК РФ защита семейных прав осуществляется судом, а в

случаях, предусмотренных Семейным кодексом, - государственными орга-

нами или органами опеки и попечительства, то есть в административном

порядке. Например, при отсутствии соглашения между родителями относи-

тельно имени и (или) фамилии ребенка спор разрешается органом опеки и

попечительства (п. 4 ст. 58 СК РФ).

при отсутствии спора и несовершеннолетних детей производится не в су-

дебном, а в административном порядке - органами записи актов граждан-

ского состояния (ст. 19 СК). Причем Семейный кодекс не исключает воз-

можность судебного порядка обжалования решений, принятых в админист-

ративном порядке.

Что касается дел, возникающих из трудовых правоотношений, то адми-

нистративный порядок их рассмотрения предусмотрен, например, подп. 3

' Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1976. № 7. Ст. 56.

2              Вед. РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

3              Необходимо отметить, что институт бесспорного взыскания на основании исполнитель-

ной надписи нотариуса no-разному оценивается учеными и практиками. Одни рассматривают

его как противоречащий положению ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. См., напр.: Скобликов П.

Легальный порядок решения имущественных споров: криминологические аспекты // ХиП.

1999. № 7 С.71-72. Другие исходят из факта его реального существования и применения. См.,

яапр.: Мнение Методического отдела Федеральной нотариальной палаты // Рос. юстиция.

1998. № 1. С. 33; Обзор работы нотариусов Москвы за 1996-1997 гг. // Рос. юстиция. 1998.

№4. С. 34 (п. 6).

372Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

п. I ст. 16 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных

случаев на производстве и профессиональных заболеваний»1, в соответст-

вии с которым застрахованный работник вправе обжаловать решения по

вопросам расследования страховых случаев в государственную инспекцию

труда. Учитывая, что ст. 37 и 46 Конституции РФ, а также абз. 15 ст. 2 ТК

РФ гарантируют судебную защиту трудовых прав, решение соответствую-

щей инспекции труда может быть обжаловано работником или его ижди-

венцами в суд.

Приведенные выше примеры дают возможность сформулировать два

взаимосвязанных вывода: Вывод первый: дела, возникающие из граждан-

ских и иных горизонтальных правоотношений, могут рассматриваться в

административном порядке только в случаях, предусмотренных законом,

при условии, что закон не противоречит Конституции РФ.

Любое решение, затрагивающее гражданские (в широком смысле) права и

свободы, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в

суд.

Второй аспект разграничения судебной и административной подведом-

ственности касается юридических дел, возникающих из вертикальных

(публично-правовых или административно-правовых) отношений. В совет-

ский период развития российского государства критерием разграничения

судебной и административной подведомственности юридических дел вы-

ступал их характер, то есть материально-правовая природа этих дел. С точ-

ки зрения указанного критерия дела, возникавшие из горизонтальных пра-

воотношений и, следовательно, имевшие гражданско-правовую (в широком

смысле) природу, были подведомственны суду. Дела, возникавшие из вер-

тикальных правоотношений, и, следовательно, имевшие публично-

правовую (по терминологии того времени - административно-правовую)

природу, составляли предмет административной юрисдикции (подведомст-

венности) и лишь в порядке исключения рассматривались в суде. Нагляд-

ным подтверждением такого положения вещей служит формулировка ныне

действующего п. 3 ст. 25 ГПК, где сказано, что судам подведомственны

лишь такие дела, возникающие из административных правоотношений,

которые перечислены в ст. 231 ГПК. В свою очередь, ст. 231 ГПК сформу-

лирована таким образом, что предмет ведения судов общей юрисдикции

составляют только те дела, возникающие из административных правоот-

ношений, которые отнесены законом к их компетенции. Такая формули-

ровка нормы создает впечатление, что существует некая категория дел из

административных правоотношений, которая не отнесена законом к веде-

'СЗ. 1998. № 31. Ст 3803.

Глава 13. Подведомственность юридических дел373

нию судов общей юрисдикции и, следовательно, не может ими рассматри-

ваться в принципе. Однако это впечатление обманчиво.

глашения российским государством принципа разделения государственной

власти на три ее ветви: законодательную, исполнительную и судебную -

полномочия судебных органов расширились настолько, что любое наруше-

ние или ущемление субъективных прав, свобод и законных интересов физи-

ческих и юридических лиц со стороны властвующего субъекта может

стать предметом судебного разбирательства (ч. 2 ст. 46 Конституции

РФ, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих

права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.).

Таким образом, проблема разграничения полномочий судебных и ад-

министративных органов по разрешению дел, возникающих из админист-

ративных (вертикальных) правоотношений, в настоящее время трансфор-

мировалась в проблему соотношения указанных полномочий. Дело в том,

что некоторые законодательные и иные акты в качестве обязательного ус-

ловия судебной подведомственности юридических дел, возникающих из

административных правоотношений, предусматривают предварительное

их рассмотрение в административном порядке. Например, дела о наруше-

ниях ФЗ «О естественных монополиях» рассматриваются сначала в адми-

нистративном порядке (органами регулировании естественных монополий),

а затем в суде1. Согласно п. 7 (подп. 7.5) Положения о порядке установле-

ния врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты про-

фессиональной трудоспособности2 «решение ВТЭК первичного звена об-

жалуется во ВТЭК высшего звена и лишь в случае несогласия с решением

ВТЭК высшего звена гражданин может обжаловать его в суд». Однако ча-

ще всего законы и иные правовые акты предоставляют заинтересованному

лицу право выбора административного или судебного порядка обжалова-

ния актов органов исполнительной власти. Например, в соответствии с п. 3

ст. 11 ФЗ «Об актах гражданского состояния» отказ в государственной ре-

гистрации акта гражданского состояния может быть обжалован в орган

исполнительной власти субъекта РФ или в суд3. Однако в любом случае

1              См. ст. 7, 22, 24 ФЗ «О естественных монополиях» (СЗ. 1995. № 34. Ст. 3426); п. 32 По-

ложения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию

естественных монополий дел о нарушениях ФЗ «О естественных монополиях»: утверждено

постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 257 (СЗ. 2000. № 14. Ст. 1495).

2              Утверждено постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 392 // СЗ. 1994.

№2. Ст. 101.

3              СЗ. 1997. № 47. Ст. 5340; см. также: ч. 1 ст. 47 ФЗ «О континентальном шельфе РФ»

(СЗ. 1995. № 49. Ст. 4694); п. 5 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. (СЗ. 1998. № 19.

Ст. 2069); п. 29 Положения о расследовании и учете несчастных случаев на производстве:

утверждено постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 279 (СЗ. 1999. № 13.

374              Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

лицо, избравшее первоначально административный порядок защиты своих

субъективных прав и законных интересов, не лишается в дальнейшем права

на обращение в суд. Данное положение непосредственно вытекает из ч. 2

ст. 46 Конституции РФ, ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и

решений, нарушающих права и свободы граждан», а также иных федераль-

ных законов, в частности избирательных.

Вместе с тем отдельные законодательные акты все же допускают ис-

ключения из этого правила. Суть исключений из конституционного поло-

жения о судебном обжаловании действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан, заключается в том, что право выбора административного

или судебного порядка защиты прав и законных интересов предоставляется

заинтересованному лицу только один раз. Это означает, что, если заинтере-

сованное лицо выбрало административный порядок обжалования, то в

дальнейшем оно теряет право на обращение в суд, несмотря на необходи-

мость в таком обращении в связи с тем, что вышестоящий в порядке под-

чиненности орган или должностное лицо приняли по жалобе отрицатель-

ное решение. Именно к такому выводу приводит анализ абз. 6 ст. 116 ГПК,

действующего в редакции ФЗ от 7 августа 2000 г.'. В соответствии с ука-

занной нормой Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции

дела об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной изби-

рательной комиссии РФ и ее должностных лиц (за исключением решений,

принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоя-

щих избирательных комиссий, комиссий референдума, а также на решения

избирательных комиссий субъектов РФ в случаях, предусмотренных феде-

ральным законодательством). Таким образом, норма абз. 6 ст. 116 ГПК за-

прещает обжаловать в суд (в данном случае - в Верховный Суд РФ) реше-

ния Центризбиркома РФ, вынесенные им в качестве высшей и последней

инстанции при рассмотрении жалоб на нарушения избирательного законо-

дательства в административном порядке.

Как известно, действующее избирательное законодательство и, прежде

всего, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

в референдуме граждан РФ» устанавливает двухканальный порядок обжа-

лования актой избирательных комиссий: 1) в вышестоящую избирательную

Ст. 1595); ст. 54 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 1999 г. (СЗ.

1999. № 14. Ст.1650); ст. 24 ФЗ «О ведомственной охране» (СЗ. 1999. № 16 Ст 1935); ст. 17

ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в орга-

ны местного самоуправления» (СЗ. 1996. № 49. Ст. 5497); п. 9 ст. 63 ФЗ «Об основных гаран-

тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в ред. ФЗ 1999 г.

(СЗ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № Н. Ст. 1653).

1 СЗ. 2000. № 33. Ст. 3346.

комиссию, то есть административный порядок, и 2) в соответствующий

суд, то есть судебный порядок. Поскольку систему избирательных комис-

сий при выборах Президента РФ, депутатов Федерального Собрания РФ,

проведении референдумов замыкает Центризбирком РФ, а систему судов

общей юрисдикции - Верховный Суд РФ, то все избирательные законы

содержат специальную норму, в соответствии с которой решения и дейст-

вия (бездействие) Центральной избирательной комиссии (Центризбирко-

ма) РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд

РФ В этой связи норма абз. 6 ст. 116 ГПК, содержащая запрет на судебное

обжалование решений ЦИК РФ по жалобам на акты нижестоящих избира-

тельных комиссий, комиссий референдума, противоречит не только соот-

ветствующим нормам избирательных законов (один из которых, а именно

закон о референдуме, является конституционным), но и нормам Конститу-

ции РФ. Что касается Конституции РФ, то непосредственно нарушаются

две ее нормы: а) ч. 3 ст. 76, в соответствии с которой федеральные законы

не могут противоречить федеральным конституционным законам; б) ч. 2

ст. 46, согласно которой любые решения, действия, бездействие органов

государственной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в

суд. Поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое

действие и применение на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15), в спорных

случаях следует руководствоваться не нормой ГПК РСФСР (абз. 6 ст.

116), а Конституцией РФ, ФКЗ «О референдуме РФ» и иными избира-

тельными законами, предусматривающими судебный порядок обжалова-

ния актов избирательных комиссий и Центризбиркома РФ без каких-либо

исключений.

С учетом вышеизложенного и ст. 2, 45 и 46 Конституции РФ, гаранти-

рующей всем судебную защиту прав, свобод и законных интересов, судеб-

ный порядок обжалования возможен и в тех случаях, когда в законодатель-

ных актах, регулирующих конкретные материальные отношения, содер-

жатся указания об окончательном характере решений, принимаемых в

административном порядке. Например, согласно Патентному закону РФ и

Закону РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях

мест происхождения товаров» от 23 сентября 1992 г.2 все споры, возни-

1              См. ч. I ст. 24 ФКЗ «О референдуме РФ» (СЗ. 1995. № 42. Ст. 3921); п. 10 ст. 47, п. 3  ст.

90 ФЗ «О выборах депутатов Федерального Собрания РФ» (СЗ. 1999. № 26. Ст. 3178); пп. 3 и

10 ст. 79 ФЗ «О выборах Президента РФ» (СЗ. 2000. №1.4. II. Ст. 11); п. 2 ст. 63 ФЗ «Об ос-

новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (СЗ.

1997. № 38. Ст 4339), а также: Обзор судебной практики ВС РФ за третий квартал 1999 года //

БВСРФ. 2000. №5. С. 17-18(п. 11).              > --._              -

2              См.: Вед. РФ. 1992. №42. Ст. 2319 и 2322.              .   ^--.        :

376              Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

кающие между заявителем и Патентным ведомством по поводу квалифика-

ции объектов промышленной собственности (изобретений, полезных моде-

лей, промышленных образцов, товарных знаков, знаков обслуживания и

наименований мест происхождения товаров), рассматриваются специально

созданными при Патентном ведомстве (то есть в административном поряд-

ке) органами: Апелляционной палатой и Высшей патентной палатой. При-

чем Патентный закон и Закон о товарных знаках содержат специальную

оговорку, согласно которой решения Высшей патентной палаты являются

окончательными и, следовательно, судебному обжалованию не подлежат.

Поскольку такое положение указанных законов противоречит Конституции

РФ, оно применению не подлежит. Это означает, что заинтересованные

лица вправе обжаловать решения Высшей патентной палаты в Верховный

Суд РФ.