§ 1. Поняття права комунальної власності. Суб'єкти права комунальної власності

Змінилися і суб'єкти права комунальної власності.

Оскільки районні і обласні ради виступають як органи місцевого самоврядування, що представляють загальні інтереси відповідних територіальних громад, то Конституція України не передбачає створення комунальної власності на рівні районів і областей. Територіальні громади сіл, селищ, міст і районів у містах можуть об'єднувати об'єкти своїх прав власності з виникненням у них спільної власності і передачею цих об'єктів до управління районних і обласних рад. При цьому територіальні громади не втрачають свого права власності і не виникає власність районів або областей. Змінюються лише правовий режим комунальної власності і орган, який уповноважений нею управляти. Ним замість відповідної ради (сільської, селищної, міської або районної у місті) стає обласна або районна рада залежно від того, які територіальні громади об'єднують своє майно. Якщо об'єднується майно сіл і селищ, управління ним здійснює районна рада, а при об'єднанні, наприклад, майна міських громад воно передається до управління обласної ради.

Легальне поняття територіальної громади міститься у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»1, згідно з якою тери

' Відомості Верховної Ради України. 1997.

250

торіальна громада становить собою мешканців, об'єднаних постійним проживанням в межах села, селища, міста, які є самостійними адмініст! ративнотериторіальними одиницями, або добровільне об'єднання ме[. шканців декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Власність у розумінні привласнення майна такою спільнотою, як мешканці певної території, має свої характерні риси, зокрема:

додержання інтересів усього населення цієї території, а не її частки, що виступають як певні групи, спільноти тощо;

збірне поняття «громада» недостатньо визначене, але зрозуміло, що воно є складним, оскільки до нього входять не тільки конкретні особи — громадяни України, а й різні соціальні групи, трудові колективи та інші утворення;

привласненню майна територіальними громадами притаманний досить високий ступінь узагальнення. В цьому проявляється значна схожість комунальної і державної власності.

Статус територіальних громад на нинішній час глибоко не досліджений і не одержав належної правової регламентації. Питання про наявність у територіальної громади статусу юридичної особи є суперечним і його невизначеність викликана головним чином відсут;, ністю прямої вказівки на це в Конституції та інших законодавчих актах України, а також тим, що в Україні немає класифікації юридичних осіб на юридичні особи публічного та приватного права, корпорації та установи, як це прийнято в інших країнах.

Згідно із ст. 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», юридичними особами є органи місцевого самоврядування. Причому під останніми ст. 140 Конституції України розуміє виключно сільські, селищні, місцеві ради та їх виконавчі органи. Що ж до територіальних громад, то ст. 16 та інші статті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» не містять роз'яснень про позицію законодавця з цього питання.

Отже, з наведених положень випливають два можливих варіанти правового статусу територіальних громад:

1) територіальна громада вважається юридичною особою;

2) територіальна громада — це утворення, що має лише деякі ознаки юридичної особи, але не є такою.

Якщо розглядати територіальну громаду як юридичну особу, то слід наголосити на специфіці ознак останньої.

Найбільше специфічних рис територіальної громади як юридичної особи припадає на ознаку організаційної єдності.

251

Глава 17 ПРАВО КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ

Розділ 111 ПРАВО ВЛАСНОСТІ ТА ПІШІ РЕЧЕВІ ПРАВА

вом України встановлюється, що територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через свої органи, якими згідно із ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є сільські, селищні, місцеві ради та їх виконавчі органи, а також районні і обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Ці органи, з одного боку, виступають як органи територіальної громади, а з іншого — вони є самостійними юридичними особами. Тому, якщо припустити, що територіальна громада має статус юридичної особи, буде нетиповим, щоб її орган також був юридичною особою. Кожен з цих органів, здійснюючи покладені на нього функції, діє як самостійний суб'єкт права.

В той же час органи місцевого самоврядування за своєю правовою природою є похідними від територіальної громади і виступають лише інструментами опосередкованої форми здійснення територіальною громадою права на самоврядування. Кожен з них має точно окреслене коло повноважень (компетенцію), які між собою не перетинаються.

Буде справедливим твердження, що органи місцевого самоврядування створюються з метою здійснення інтересів територіальних громад через надання їм відповідних повноважень. Вся їх діяльність спрямована на досягнення однієї мети — вирішення завдань місцевого значення, що випливає із змісту ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Отже, повноваження по здійсненню місцевого самоврядування покладені і на органи місцевого самоврядування.

У вітчизняному праві такі відносини не є унікальними. Подібна схема складається при здійсненні управління державним майном. Так, фактично функції вищого органу управління державним підприємством, яке є юридичною особою, покладені на відповідні центральні органи державної виконавчої влади, якими сьогодні є міністерства і відомства, що також мають статус юридичних осіб.

Виходячи з наведеного, можна дійти висновку проте, що наявність у органів місцевого самоврядування статусу юридичної особи свідчить не про відсутність такого статусу в територіальної громади, а про специфіку, обумовлену особливим правовим становищем останньої.

Таким чином, ознака організаційної єдності у територіальної громади присутня, хоча і має деякі особливості.

Що ж до майнової відокремленості територіальних громад, то Конституція і закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про власність» містять положення, згідно з якими за територіальними громадами закріплюється на праві власності майно, тобто територіальні гро

252

мади виступають суб'єктами права власності.

Стаття 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає поняття комунальної власності як право територіальної громади володіти, доцільно, економічно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальні громади і створювані ними органи мають право здійснювати щодо цього майна будьякі дії, які не суперечать закону. Вони можуть передавати об'єкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати їх в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами.

Територіальним громадам надані широкі права по управлінню комунальним майном. Відповідно до ст. ст. 142, 143 Конституції України територіальні громади:

управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціальноекономічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання;

затверджують бюджети відповідних адміністративнотериторіальних одиниць і контролюють їх виконання;

утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю,

на договірних засадах об'єднують об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств і т. ін. Територіальна громада має у власності певні об'єкти, що, як правило, закріплюються за комунальними підприємствами, установами, організаціями на інших майнових правах — повного господарського відання або оперативного управління.

Згідно із ст. 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність у відповідності з законом. За ст. 77 цього Закону шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету.

На підставі наведених норм перш за все можна дійти висновку про те, що цивільноправовій відповідальності підлягають органи

253

Глава 17 ПРАВО КОМУНАЛЬНОЇ ВЛА СНОСТІ

Розділ III ПРАВО ВЛАСНОСТІ ТА ІНШІ РЕЧЕВІ ПРАВА

місцевого самоврядування, але не територіальна громада.

Тому можна стверджувати, що територіальна громада несе самостійну майнову відповідальність по зобов'язаннях, прийнятих на себе як безпосередньо, так і в особі органу місцевого самоврядування, всім майном, що належить їй на праві комунальної власності і закріплене за відповідними органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами, організаціями.

Право територіальних громад виступати в цивільному обороті від свого імені закріплене законодавчо. Згідно із ст. 71 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади, органи і посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Відповідно до ст. 2 цього ж Закону територіальні громади можуть здійснювати свої повноваження безпосередньо. Із ст. 7 згаданого Закону випливає, що безпосередньою формою здійснення місцевого самоврядування є місцевий референдум, предметом якого може бути будьяке питання, віднесене Конституцією і законодавством України до відання місцевого самоврядування.

Таким чином, територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах є суб'єктами права власності і повинні бути визнані суб'єктами права і юридичними особами.

Територіальні громади можуть мати статути, на підставі яких слід визначати їх правовий статус. Про це йдеться у ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», якою місцевим радам з метою обліку історичних, національнокультурних, соціальноекономічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування надається можливість приймати статут територіальної громади села, селища, міста.