ЗАКЛЮЧЕНИЕ

XVIII век в истории российской государственности занима­ет особое место. В первой четверти XVIII в. произошел довольно сложный и болезненный переход от традиционной для России приказной системы управления к коллежской; затем — приспо­собление этой новой, чуждой для нашей страны системы, к ис­торически сложившимся условиям; а в конце столетия — зарож­дение административных начал, характерных для министерского управления.

Для изучения процессов, происходивших в государствен­ном управлении XVIII в., результаты административных реформ Петра I рассматривались на историческом фоне предшествовав­шей эпохи, а коллежское управление — в сравнении с приказным. Изменения в управлении и составе государственного аппарата исследовались с позиции эффективности и жизнеспособнос­ти самой административной системы, а не заслуг ее создателей (в привычном блеске имен Петра и Екатерины Великих нередко искажается и меркнет деятельность, как их предшественников, так и преемников).

Подведем итоги исследования.

Организация государственного управления XVII в. была при­способлена к историко-географическим условиям страны и поз­воляла обеспечить политическое и территориальное единство Московского государства. Центральное управление представля­ло собой разветвленную сеть приказов, ведомственных и терри­ториальных, выполнявших функции как центральных, так и мес­тных учреждений. Воеводы и дьяки приказных изб были людьми центра, посылаемые в уезды сроком на 2—3 года. Можно ска­зать, что местное управление осуществлялось вахтовым методом. Целостность государства достигалась путем концентрации всех нитей управления в Москве, поэтому главной особенностью при­казного управления, действовавшего малыми силами на огром­ной территории, была его централизующая роль.

529

Другая его особенность заключалась в отсутствии специаль­ных органов надзора за деятельностью администрации, так как надзирающие функции были заложены в организации самой приказной системы.

Итак, главными составляющими, обеспечивавшими жизне­способность приказной системы и единство государства, были: концентрация всех нитей управления в центральных учрежде­ниях; срочность службы местных администраторов; выборность низшего управленческого звена и челобитные с мест. В этом за­ключалась специфика управления России, какой не знали стра­ны Европы.

В XVII в. организация государственной службы обеспечивала высокий профессиональный уровень состава приказного аппа­рата. Профессионализм приказных людей достигался постепен­ным продвижением по служебной лестнице, которое начиналось с самых низших ступеней и, при благоприятном стечении обсто­ятельств, могло закончиться на самой ее вершине (подьячий — дьяк — думный дьяк). Не было законодательных преград и для получения высших чинов, в которых пересекались две отдельные служебные лестницы: приказная и служилая (думного дворяни­на, окольничего, боярина).

Карьера приказного человека зависела не от родовитости, а от способностей, уровня образования и времени пребывания у дел. Благодаря преемственности между низшими и высшими долж­ностями (подавляющее большинство дьяков и половина думных дьяков начинали службу подьячими), все уровни управления наполняли опытные служащие, хорошо изучившие тонкости приказной работы.

530

Московского государства. Думные дьяки (четвертый чин чле­нов Боярской думы) входили в состав высшей администрации; дьяки и подьячие трех степеней составляли среднее и низшее звенья государственного аппарата. В связи с малочисленнос­тью высших чинов они играли значительную роль в управле­нии, что обеспечивало достаточно высокий социальный статус приказных людей.

Управленческая элита (члены Боярской думы, главы при­казов, воеводы крупных городов) пополнялась двумя путями. Прежде всего, она формировалась из представителей старых родов, традиционно участвовавших в управлении государством. Большинство из них имели опыт в делах управления и развитое понятие родовой чести. Другую часть элиты составляли приказ­ные люди, так называемые «дельцы» — профессионалы, знатоки своего дела, многие из которых принадлежали к числу наиболее образованных людей своего времени.

Политика правительства в области формирования состава бюрократии была направлена на превращение приказной служ­бы в наследственную. Однако пестрый в сословном отношении состав приказных людей, отражавший территориальную специ­фику размещения населения Московского государства, указы­вает на то, что правительству не удалось ограничить источни­ки пополнения государственного аппарата приказной средой. Малоэффективной оказалась и ограничительная направленность правительственной политики, предусматривавшая прием в подь­ячие только тех, кто «в службе и в тягле не записан».

Развитие государственного управления способствовало росту рядов бюрократии. Во второй половине XVII в. ее численность увеличилась почти в 3 раза и к концу столетия достигла 5 тыс. человек. Тем не менее, Московское государство управлялось зна­чительно меньшими силами, чем европейские страны.

К концу XVII в., в результате смены правящей элиты, заметно сократилась роль Думы и центральных приказов, что вело к рас­шатыванию основ приказной системы.

531

только царю; отменена срочность службы и под страхом суровых наказаний запрещена подача челобитных царю. Децентрализация управления и введение в него новых начал разрушили механизм взаимодействия центра и территорий, привели к невиданному росту злоупотреблений и казнокрадства. Распространению этих пороков в немалой степени способствовало и неучастие царя в делах внутреннего управления.

Ослабление связей между центром и территориями сделало необходимым восстановление центрального управления и созда­ние специальных органов надзора. Первым шагом в этом направ­лении стало учреждение в 1711 г. Сената с губернскими комис­сарами и фискалами, осуществлявшими связь центра с губерна­торами и тайный надзор за деятельностью администрации; сле­дующим — введение коллегий, многочисленных местных учреж­дений и прокуратуры. Образцом для реформирования админис­тративной системы стало государственное управление Швеции, признанное тогда лучшим в Европе.

Коллежская и провинциальная реформы Петра I предусмат­ривали введение в управление России таких основополагающих начал, как разделение властей, бюрократизация и повсеместная унификация всех сторон административной жизни (структуры учреждений, состава служащих, делопроизводства). В ходе ре­форм 1717—1719гг. была создана общая для всей страны сеть цен­тральных и областных учреждений, наполненных должностными лицами, действовавшими по одним и тем же инструкциям. Но за­конодатели добились лишь внешнего сходства с европейскими образцами. В российских коллегиях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений: их коллегиаль­ность, систематическое распределение дел между ведомствами и стройный порядок канцелярского делопроизводства.

Следствием административных реформ первой четверти XVIII в. стало почти двукратное увеличение числа учреждений. Эффективное функционирование многочисленных канцелярий предполагало аналогичные изменения и в численности государс­твенного аппарата. Однако представление о быстром росте рядов бюрократии в результате реформ Петра I оказалось в значитель­ной степени преувеличенным: по сравнению с концом XVII в. число чиновников и канцелярских служителей не выросло, а даже

сократилось (с 5 до 3,2 тыс. человек). Недостаток коронных слу­жащих в какой-то степени компенсировали выборные лица, про­чно вписанные в государственное управление, и представители тяглого населения, которые, как и в XVII в., принимали широкое участие в местном управлении.

В первой четверти XVIII в. существенным изменениям под­верглась организация гражданской службы. С введением Табели о рангах приказные люди были разделены на чиновников I—XIV классов и канцелярских служителей, оставшихся за пределами Табели, что соответствовало и сословному делению — на дворян и недворян. Роль основного источника пополнения классных должностей отводилась коллегии-юнкерам — дворянским недо­рослям, обучавшимся приказным делам в чине XIV класса. При исправном функционировании института коллегии-юнкерства карьера чиновника для канцелярских служителей была скорее исключением, чем правилом.

Вводя европейскую организацию государственной службы, Петр I отказался от порядка повышения в чинах по старшинс­тву службы, считая его вредным для России. В основу чиноп­роизводства был положен характерный для приказной службы принцип личной заслуги человека, дополненный процедурой из­брания на вакантные места «по баллотированию». В результате правительственный аппарат должен был пополняться дворянами и состоять из профессионально подготовленных чиновников.

У Российского государства не было необходимых сил и средств, чтобы создать бюрократию, подобную той, что существовала тогда в Швеции, и обеспечить новые учреждения необходимым количеством профессионально подготовленных и материально независимых чиновников. Российский вариант коллежской сис­темы управления отличался малочисленностью аппарата, осо­бенно в местном его звене, что служило серьезным препятстви­ем для нормального функционирования новых учреждений. Не случайно, именно местное управление было предметом особого внимания законодателей XVIII века.

Однако трудности в приспособлении новой организа­ции управления, были связаны не только с бедностью России. Представляется, что главная проблема заключалась в несоот-

532

533

ветствии механизма взаимодействия центрального и местного управления, выработанного шведской коллежской системой, ис­торическим условиям нашей страны. Движение служилых и при­казных людей, обеспечивавших единство управления в XVII в., было заменено движением бумаг. При огромных расстояниях и постоянном недостатке служащих сложное делопроизводство и бесконечная переписка были причиной волокиты и низкой эффективности управления, способствовали распространению злоупотреблений и взяточничества. Преобразования первой чет­верти XVIII в. явно не отвечали ни уровню развития общества, ни экономическим возможностям страны, ни традициям российс­кой государственности.

Создателю коллегий и многочисленных местных канцелярий, снабженных регламентами, наказами и разного рода инструкци­ями, не удалось вдохнуть жизнь в новые учреждения и сформиро­вать отлаженную административную систему, приспособленную к условиям жизни России. Сбои в управлении вынуждали цент­ральную власть прибегать к чрезвычайным мерам, используя во­енных и разного рода временные комиссии в качестве связующе­го звена между центром и "областью". В последние годы жизни Петра I такая форма взаимодействия государственных учрежде­ний получила широкое распространение и по сути дела заменила собой естественный порядок управления.

Перед преемниками Петра /стояла сложнейшая задача: нала­дить расстроенный механизм административной машины и обес­печить ее работу, не прибегая к чрезвычайным мерам. В ходе ре­форм 1726—1730 гг. была создана новая система управления, ко­торая действовала до губернской реформы 1775 г. (до 1763 г. без существенных изменений).

Преобразования тех лет были направлены не на отмену кол­лежской системы, а на ее приспособление к условиям жизни России. Преемники Петра I сохранили в прежнем виде устройс­тво коллегий с характерной для этих учреждений канцелярс­кой формой управления, но в организацию местного управле­ния внесли начала, выработанные Московским государством. Многочисленные местные учреждения в 1727 г. заменила одна канцелярия во главе с воеводой, в должности которого были сли­ты все ветви власти и функции управления. Воеводы были вос­становлены и в уездных городах, где при Петре государственных учреждений практически не было. Однако новые местные пра­вители существенно отличались от воевод XVII в.: они в большей степени зависели от центральных учреждений. Как и при Петре,

534

надзор за деятельностью местной администрации осуществлялся посредством постоянного движения многочисленных бумаг, со­здания временных комиссий и посылки гвардейцев с чрезвычай­ными полномочиями, ставших в XVIII в. необходимой состав­ляющей государственного управления. Новым шагом в исполь­зовании опыта приказной организации стало введение в 1730 г. срочного характера службы воевод и дьяков (секретарей), и тре­бование неукоснительно соблюдать статьи Соборного уложения 1649 г., запрещавшие местным правителям владеть землей и учас­твовать в финансово-экономической жизни их уездов. Но одно­временно с восстановлением этих, характерных для XVII в., форм надзора при местных канцеляриях были учреждены прокуроры, впервые введенные Петром I.

Таким образом, созданная в 1726—1730 гг. организация управ­ления, включала элементы приказной системы, которые были вписаны в коллежскую, подчинены и, в значительной степени, "переварены" ею. Справедливой представляется точка зрения ис­ториков М.К. Любавского и А.Б. Каменского, видевших в преоб­разованиях второй половины 1720-х гг. не контрреформу, а лишь корректировку реформ первой четверти XVIII века.

Преемники Петра I вышли из кризиса государственного уп­равления, создав некий симбиоз двух разных административ­ных систем и восстановив преемственность управления XVII и XVIII вв., нарушенную в реформах первой четверти XVIII в. Именно в этом заключалась причина долголетия организации управления 1726—1730-х гг., действовавшей до губернской ре­формы 1775 г., а на отдельных территориях — до конца правления Екатерины П.

В ходе преобразований 1726— 1727 гг. сформировалась четкая, иерархически выдержанная структура как в административно-территориальном устройстве страны (губерния — провинция — уезд), так и в государственном управлении (губернатор — воево­да провинции — воевода уезда — воевода пригородка). Главный недостаток новой системы заключался в непропорциональном соотношении центрального и местного управления: достаточно развитая сеть центральных учреждений направляла свою деятель­ность, а с ней и поток бумаг, в одну общую точку — местную кан­целярию. Помимо малочисленности местных учреждений и их служащих, слабыми сторонами этой организации были сложное бумажное делопроизводство, чрезмерно развившееся к началу 1760-х гг., и содержание государственного аппарата, прежде все­го, местного, за счет населения.

535

При преемниках Петра I наметились два основных направле­ния, по которым и шли изменения в организации гражданской службы до конца XVIII столетия. Первое из них касалось состава государственного аппарата, второе — порядка чинопроизводс­тва. В связи с нежеланием дворян учиться приказным делам, правительство было вынуждено открыть разночинцам широкий доступ к низшим классным должностям (до секретаря включи­тельно). Несмотря на запретительные законы, на этих местах не­редко оказывались и представители податной части населения. В 1762 г., после освобождения дворян от обязательной службы, должность секретаря, являвшая собой вершину карьеры канце­лярского чиновника, была официально признана недворянской. Возможность получения потомственного дворянства посредс­твом службы привела к неожиданным результатам: не дворяне пополняли ряды чиновников, а чиновники пополняли ряды по­томственного дворянства.

Во второй половине 1720-е гг. пересмотру подвергся и поря­док чинопроизводства. «По примеру других государств» выбор­ное начало при заполнении вакансий было заменено производс­твом «по старшинству службы и достоинству», что подготовило почву для отделения чинов от должностей. Следующим шагом в этом направлении стало введение в 1760-е гг. выслуги лет, ут­верждавшей право служащего на получение следующего чина по прошествии узаконенных лет службы. С этого времени не коли­чество должностных мест, а выслуга лет стала главным условием движения по чиновной лестнице, что неизбежно вело к перепро­изводству классных чиновников.

За неполные сорок лет (1726—1763) численность чиновников и канцелярских служителей выросла более чем в два раза и до­стигла почти 6,5 тыс. человек (с учетом солдат и низших служи­телей на гражданской службе состояло около 17 тыс. человек). Увеличение численности государственного аппарата свидетельс­твовало о постепенном расширении и усложнении структуры уп­равления, что ставит под сомнение утвердившийся в литературе вывод о полной деградации управления при преемниках Петра I.

Штаты 1763 г. явились итоговым документом законодатель­ной деятельности 1730—1750-х гг. и не содержали даже намека на грядущую губернскую реформу 1775 г. Они завершали оформ­ление системы управления, сложившейся после смерти Петра I, путем унификаций структуры и состава учреждений. Главным в этом процессе стало назначение казенного жалованья всем слу­жащим государственного аппарата. Однако изменения в органи-

536

зации местного управления, последовавшие вслед за введением штатов (усиление власти губернатора, отмена срочной службы, разрешение губернаторам и воеводам быть помещиками в уп­равляемых территориях) свидетельствовали о намерении прави­тельства провести кардинальную административную реформу. Необходимость такой реформы, подтвержденная материалами Уложенной комиссии, диктовалась малочисленностью местных учреждений и администрации, смешением разного рода дел в од­них и тех же канцеляриях, явным преобладанием центра и рас­цветом бумаготворчества, когда, по оценке Екатерины II, «одна форма лишь канцелярская исполняется»1.

Губернская реформа 1775 г. была призвана ввести скорый и справедливый суд, приблизить власть к населению и преодолеть канцелярскую волокиту. Для решения этих задач практически все центральные учреждения были закрыты, а их функции переданы на губернский уровень. Была создана разветвленная сеть местных учреждений, прежде всего, судебных, образованных по сословно­му принципу; увеличены, и очень значительно, штаты коронных служащих; предоставлено широкое участие в управлении выбор­ному сословному элементу, особенно в уездах.

Следствием губернской реформы 1775 г. стало беспримерное в истории государственного управления России увеличение чис­ла местных учреждений, прежде всего судебных, обусловившее быстрый рост рядов чиновничества. По приблизительным под­счетам, к концу правления Екатерины II общая численность го­сударственного аппарата превышала 50 тыс. человек; из них око­ло 49 тысяч были заняты в местном управлении. По сравнению с 1760-ми гг. число служащих, принимавших непосредственное участие в управлении (без низших служителей, медиков и пр. специалистов), выросло более чем в шесть раз (с 6,5 до 40 тыс. человек). Преобразования Екатерины II стали важным этапом в развитии бюрократии.

В результате губернской реформы 1775 г. территория страны была разделена на 20 генерал-губернаторств, представлявших со­бой замкнутые, самодостаточные образования, слабо связанные с центром. Управление этими «государствами» вверено генерал-губернаторам или наместникам верховной власти, наделенным очень широкими полномочиями. В этой, новой для российской государственности, должности «сберегателя императорского ве­личества изданного узаконения», пересекались все нити управ-

1 Сборник РИО. Т. 7. С. 347.

537

ления (административные, финансовые, судебные, надзорные) и от него восходили непосредственно к верховной власти. Таким образом, единство государственного управления достигалось не обширной перепиской между центральными и местными учреж­дениями, а непосредственным взаимодействием верховной влас­ти с ее доверенными лицами — наместниками.

Новая организация управления, получившая характер «ост­ровного» или «федеративного», позволила в значительной степе­ни решить задачи, стоявшие перед законодателями в 1760-е гг., но создала много новых, не менее сложных проблем. Уничтожение центральных учреждений, вместо их реформирования, сдела­ло невозможным обсуждение и решение общих вопросов, что в значительной степени ослабило единство государственного управления. Следствием децентрализации стало и широкое рас­пространение злоупотреблений, которые получили характер кол­лективных должностных преступлений чиновников, связанных круговой порукой.

В общегосударственном масштабе роль централизующего на­чала была возложена на генерал-прокурора кн. А.А. Вяземского, наделенного такими полномочиями, какими не обладали ни его предшественники, ни его преемники на этом посту. Влияние кн. А.А. Вяземского на государственное управление было настолько велико, что Правительствующий Сенат оказался в тени генерал-прокурорской должности, и его значение заметно сократилось. Деятельность генерал-прокурора, так же как и наместников, на­правлялась и контролировалась императрицей.

Если новую административную конструкцию сравнить с пи­рамидой, то в отличие от предшествовавшей организации управ­ления, широким основанием ей служило местное управление; над ним возвышался узкий круг лиц (генерал-прокурор и на­местники), сосредоточивших в своих руках все нити управления и надзора и подчинявшихся непосредственно Екатерине II.

Таким образом, в последней четверти XVIII в. сложилась сис­тема управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством не учреждений, а доверенных лиц. В таких условиях обеспечить четкую работу государственной машины и утвердить повсюду законность и правду, как обещала Екатерина II своим подданным в начале правления, было невоз­можно. «Государственное единство и политическая централиза­ция, — замечает А.Д. Градовский, — достигаются вовсе не тем, что во главе областей ставятся лица, облаченные чрезмерной властью. Государственное единство зависит от совокупного дейс-

538

твия системы однообразных установлений, действующих на твер­дом основании общих законов»2. Преемники Екатерины II, взяв курс на централизацию управления, должны были приспособить административную систему, созданную губернской реформой 1775 г., к работе в новых условиях.

Правление Павла I началось с восстановления центральных учреждений. Однако воссоздать в конце XVIII в. коллегии в том виде, в каком они существовали при Елизавете Петровне, было уже невозможно. Препятствием тому служило, с одной стороны, наличие в губерниях палат (суда и расправы, казенной), обладав­ших функциями центральных учреждений, с другой — утвержде­ние при Екатерине II принципа единоначалия, практически вы­теснившего из управления коллегиальное начало. Центральные учреждения Павла, при внешнем сходстве с прежними коллегия­ми, имели черты, сближавшие их с министерствами. Не случайно, реорганизация центрального управления, начавшаяся в 1796 г., за­вершилась при Александре I министерской реформой 1802 года.

Начало переустройства системы государственного управле­ния на принципах централизации потребовало кардинальных из­менений в организации местного управления. В 1796—97 гг. была проведена вторая губернская реформа, в ходе которой из мест­ной администрации исчезла должность всесильного наместника, а роль главного правителя перешла к губернатору, подчиненному Сенату и коллегиям. В результате, в местном управлении наме­тился переход от федеративного к линейному устройству, пред­полагавшему создание четко выстроенной вертикали власти. Одновременно была реформирована и судебная система: с закры­тием многочисленных сословных судов она лишилась выборного элемента и получила всесословный характер. Многие измене­ния, внесенные Павлом в губернскую реформу 1775 г., были со­хранены при Александре I и получили дальнейшее развитие при Николае I. Можно сказать, что в первой половине XIX в. местное управление, созданное Екатериной II, существовало в варианте, откорректированном ее преемником.

Павел продолжил линию своих предшественников по пере­смотру организации гражданской службы, созданной Петром I. В конце XVIII в. было разрешено принимать на канцелярские должности (по разрешению Сената) лиц податных состояний, за исключением крепостных крестьян, а получение очередного чина стало правом гражданского служащего. В результате к нача-

2 Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. С. 309-310.

539

лу XIX в. число чиновников значительно превосходило количес­тво штатных должностей, что стало причиной появления граж­данских служащих, не предусмотренных петровской «Табелью о рангах»: подканцеляристы и канцеляристы, состоявшие в XFV и даже в XII классах. Организация государственной службы дале­ко отошла от замысла ее создателя, что не могло не сказаться на формировании состава государственного аппарата.

Большинство чиновников из потомственных дворян были от­ставными военными, которые заполняли гражданские должности средних и высших рангов, не имея опыта и необходимых знаний. Низшие классные должности, включая секретарскую, достава­лись канцелярским служителям, комплектовавшимся из самых разных социальных групп населения. С увеличением числен­ности государственного аппарата, происходившего в основном за счет роста рядов канцелярских чиновников (X—XIV классов), удельный вес дворян падал, хотя в верхних слоях бюрократии он был неизменно высоким. В результате должности, включенные в Табель о рангах, заполнялись не постепенным прохождением службы, как это было в XVII в., а сверху и снизу, двумя потоками служащих, разных в сословном и образовательном отношении, но в равной мере слабо подготовленных к исполнению своих обязанностей. Нарушение преемственности между высшими и низшими должностями стало причиной снижения профессио­нального уровня бюрократии.

К концу XVIII в. ряды претендентов на занятие высших го­сударственных мест пополнились выпускниками иностранных университетов. После 1762 г., когда освобожденные от обяза­тельной службы дворяне получили возможность жить и учиться в странах Европы, многолетнее пребывание за рубежом для детей аристократов служило залогом успешной карьеры на гражданс­ком поприще. Мода на учебу за границей не прошла бесследно для российского законодательства, тем более что, начиная с пет­ровских реформ, заимствование чужих законов стало нормой го­сударственной жизни.

Таким образом, в состав государственного аппарата входили, как выпускники европейских университетов, так и элементар­но неграмотные чиновники. В этом отношении XVIII в. сильно отличался от XVII в., когда образовательный уровень служащих был примерно одинаков, а существование неграмотных подьячих и тем более дьяков было невозможным.

И еще одно наблюдение в отношении состава: по мере увели­чения численности бюрократии росли государственные расходы

540

на ее содержание. Однако рост ассигнований из казны, достигав­ших до 17 % от всего бюджета, ощущали на себе только высшие чиновники; основная масса гражданских служащих получала жалованье по устаревшим штатам 1763 г. В связи с инфляцией бумажных денег, в которых выплачивалось жалованье государс­твенным служащим, и ростом цен на продукты питания, к концу XVIII в. материальное положение чиновников заметно ухудши­лось. Это обстоятельство служило оправданием для заметно раз­множившихся должностных преступлений и распространения взяточничества.

Преобразования конца XVIII в. некоторые историки оцени­вают, как контрреформу. Если согласиться с ними, то придется признать контрреформой деятельность законодателей всей пер­вой половины XIX в., последовательно претворявших в жизнь курс Павла I на централизацию и бюрократизацию государствен­ного управления. Еще одну контрреформу XVIII в. сторонники теории развития российской государственности путем чередова­ния «реформ» и «контрреформ» видят в преобразованиях 1726— 1727 гг., забывая при этом, что созданная ними система управле­ния отличалась особым долголетием. По странному совпадению, негативную оценку историков заслужила деятельность преемни­ков Петра I и Екатерины II, хотя именно они пытались навести порядок в стране и упрочить государственное начало в управ­лении, расшатанное в ходе великих преобразований их великих предшественников. Отличия заключались лишь в том, что после реформ Петра необходимо было восстанавливать местное управ­ление, а после реформ Екатерины — центральное.

Кардинальные изменения в организации управления были нередким явлением в XVIII столетии, поэтому развитие россий­ской государственности едва ли можно назвать эволюционным или поступательным. Развитие российской государственности шло путем чередования определенных периодов, но это были не периоды «реформ» и «контрреформ». Проведенное исследова­ние указывает на последовательное чередование периодов «цен­трализации» и «децентрализации» государственного управления. Так, централизация, характерная для приказной системы, смени­лась в 1708 г. полной децентрализацией; утвердившаяся к 1730 г. централизация вновь сменилась децентрализацией в результате губернской реформы 1775 г.; в конце века опять восторжествова­ла линия на централизацию управления. Завидное постоянство

541

в чередование этих периодов указывает на цикличный характер развития государственного управления, но смена циклов про­исходила в плоскости «централизация — децентрализация», а не «реформа — контрреформа».

Легкость, с какой совершались глубокие преобразования, заставляет задуматься о причинах этого явления. По мнению А.Д. Градовского, резкие изменения в системе управления воз­можны лишь в странах, отказавшихся от традиционных форм уп­равления: «государства, учреждения которых составляют искус­ственную систему, приписывают все недостатки несовершенству этой системы и думают устранить их, изменив ее в целости». До тех пор, — продолжает Градовский, — «пока государственное раз­витие совершается путем органическим, ...система его управле­ния образуется медленно, часто незаметно... В таких государствах системе дают сделать все, что ей надо, не торопясь подставить на ее место другой механизм. Судьба писаных учреждений совсем другая; с большим трудом удается применить их к потребностям общества, сделать их действительным фактором общественно­го развития; на это нужна обширная подготовительная работа. Наконец, она кончена; но вот некоторые злоупотребления оста­навливают внимание законодательной власти. Как их устранить? Нет ничего легче: стоит только переделать систему, заменить ее лучшей и все зло будет исправлено»3.

До преобразований Петра I в основе законотворческого процесса лежали здоровые начала: законодательные нормы вы­растали естественным путем из практических задач, диктуемых потребностями государства и общества. Роль законодателей сво­дилась к тому, чтобы унифицировать и обобщать в четких форму­лировках то, что уже заявляло о себе в жизни, постепенно упраз­дняя устаревшие нормы, или, совершенствуя то, что требовало дальнейшего развития. Начиная с Петра I, закон в России полу­чил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось направить разви­тие страны в желаемое для него русло, при этом, далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для такого развития.

Россия с XVIII в. стала принадлежать к числу государств с «пи­саными учреждениями», что в значительной степени объясняет частое проведение глубоких преобразований. Заимствованная вместе с учреждениями Швеции, канцелярская форма управ­ления не учитывала историко-географических особенностей

Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. С. 222.

542

Российского государства, не давала она и готовой модели ор­ганизации эффективного контроля за деятельностью местных учреждений. По этой причине законодатели были вынуждены направить свои усилия на реформирование местного управле­ния и разработку системы надзора за деятельностью губернской администрации, создание эффективного механизма взаимодейс­твия между центром и территориями, обеспечивавшего слажен­ную работу всей государственной машины. Но в XVIII в. решить эти задачи в полной мере не удалось.

Почему после глобальных реформ законодатели всегда воз­вращались к идее централизации управления и усиления цент­ральной власти? Представляется, что причина заключалась в са­мой природе российской государственности. Для России, страны с огромной малонаселенной территорией, сильная центральная власть была необходимым условием сохранения целостности го­сударства. Однако после реформ Петра усиление центральной власти было неразрывно связано с расширением бумажного де­лопроизводства и усилением роли бюрократии. Когда негативные последствия такой централизации достигали критической массы, законодатели обращались к европейскому опыту и проводили ре­формы, направленные на децентрализацию власти.

Несоответствие таких реформ самой природе российского го­сударства заставляло законодателей вновь искать выход в центра­лизации управления...