Введение в правовое обоснование

Возмещение экологического ущерба предусмотрено в ряде законо­дательных актов РФ и даже в Конституции России. Однако известен факт, что при определении платежей совершенно не учитывается соци­альный ущерб, и речь идет только об экономическом ущербе.

Предварительный анализ существующего федерального законода­тельства подтверждает вполне реальную возможность внедрения CBA.

Даже поверхностное сравнение нового Кодекса об административ­ных правонарушениях (2001 г.) с прежним (1984 г.) позволяет констати­ровать положительную динамику правовой базы в сторону расширения возможностей компенсации потерпевшему нанесенного правонаруши­телем ущерба.

B КоАП 1984 г. были введены следующие моменты.

1. Кодекс среди основных видов взыскания устанавливал штраф, внесение определенных сумм (ст. 24).

2. Пусть неопределенно, HO он их связывал со стоимостью похищен­ного, утраченного, поврежденного имущества (ст. 27).

3. Среди прочих органов им предусматривалась и такая мобильная форма разрешения споров, как административная комиссия (ст. 194).

4. Была установлена и практически действовала детально расписан­ная процедура рассмотрения дел об административных правонаруше­ниях (гл. 16, 20~31).

При этом КоАП 1984 г. предусматривал (пусть небезусловно) такие важные и практически необходимые требования: определять в постанов­лении по делу об административном правонарушении размер ущерба (ст.

Кодекс об административных правонарушениях РФ 2001 г. помимо всех этих возможностей дополняет полномочия судьи в процессе рас­смотрения дела об административном правонарушении при отсутствии спора решать вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст. 4.7). Компенсация морального ущерба производится отдельно, в порядке гражданского судопроизводства.

Новый КоАП ввел ответственность за нарушение правил охраны ат­мосферного воздуха, подвергая граждан и должностных лиц, допустив­ших выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения (?!), наложению административного штрафа соответствен­но 20-25 MPOT для граждан, 40-50 MPOT - для должностных лиц и 400-500 MPOT - для юридических лиц (ст. 8.21). B соответствии с Ко­дексом выпуск в эксплуатацию и эксплуатация механических транс­портных средств с превышением нормативов содержания загрязняю­щих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума влечет наложение административного штрафа (ст. 8.22, 8.23).

Действующий Уголовный кодекс РФ предусматривает освобожде­ние от ответственности лии^ которые являются с повинной и возмещают причиненный ущерб (с. III ); в нем вводится социальная характеристи­ка как обязательный критерий содеянного, т.е. предполагается оценка степени общественной опасности (с. V). Правда, четких критериев УК не дает. Следует, однако, признать, что присутствие в УК в урезанном или тем более в искаженном виде поспешно составленных критериев поста­вило бы разработку CBA в более затруднительное положение, чем их отсутствие вообще. B УК существует главное: четкая связь преступле­ния с причинением вреда, фактическим или потенциальным (с угрозой) - ст.

B этом отношении важнейший из подробно рассматриваемых нами с точки зрения обоснованности возмещения нанесенного ущерба - Граж­данский кодекс (1997 г.). Он дает наиболее полное из нормативно уста­новленных понятий морального вреда (ст. 151) и общие положения о

47 Римскими цифрами обозначены страницы с комментариями.

возмещении вреда (любого). Эти статьи могут быть использованы при реализации CBA: «вред, причиненный личности или имуществу гражданина (т.е. и неимущественный вред тоже),... подлежит возмеще­нию в полном объеме лицом, причинившим вред» (ст. 1064). При этом может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить компенсацию и сверх возмещения вреда (это нам понадобится при обос­новании требований об оплате стоимости судопроизводства); в возме­щении вреда может быть отказано, если ... действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества, т.е. не нанесен мораль­ный вред «третьим» лицам, неопределенному кругу лиц. Последнее очень важно в целом ряде практических случаев, которое обязана будет охватить CBA, например - экологический ущерб.

Экологические вопросы как важнейшие на данном этапе развития человечества, в частности - экологические преступления уже, хотя и не часто, рассматриваются специалистами по уголовному праву наравне с другими видами преступлений против интересов общества, в частности коррупции, ибо социальная безопасность зависит от состояния окружа­ющей среды, от ее загрязненности и истощения невосполняемых при­родных источников в большей степени, чем прямое, адресное воровство.

Действующие федеральные «экологические» законы тоже содержат и понятие ущерба, и необходимость его возмещения. Повторим некото­рые положения, данные нами в разделе 2.2.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окюѵ- жаюшей среды» (ст. 11) устанавливает права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды.

«1. Каждый гражданин имеет право на благоприятную окрѵжаюшѵю средѵ.

«2. Граждане имеют право:... предъявлять в суд иски о возмещении вреда окрѵжаюшей среде:...».

Статья 77 («Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде») дает достаточно полное разъяснение вреда окружающей среде: «в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нера­ционального использования природных ресѵрсов. деградации и разру­шения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов», но вместо слов «и любых других нарушений, которые наносят или в будущем могут нанести ущерб населению, обще­ству», вводит фразу: «...иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды...».

Эта же статья (п. 2) освобождает экологическую экспертизу от обя­занности оценивать и отвечать за оценку нанесенного вреда:

«2. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйствен­ной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется поло­жительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, под­лежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности».

Статья 77 (п. 3) и ст. 78 (п. 1) содержат некоторые, правда, не принци­пиальные противоречия, почему-то не замечаемые соответствующей службой Госдумы: первая устанавливает: «Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмеща­ется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нару­шенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды», а вторая гласит: «Определение разме­ра вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодатель­ства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружа­ющей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной вы­годы, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с такса­ми и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, ут­вержденными органами исполнительной власти, осуществляющими го­сударственное управление в области охраны окружающей среды».

Мы видим, что здесь предусматривается возмещение только мате­риального ущерба, а принципы определения такс и методик не установ­лены. Ha практике это приводит к взиманию «игрушечных» платежей, которые не дестимулируют ни загрязнение, ни деградацию, ни истоще­ние окружающей среды.

Неясно также, почему «иски о компенсации вреда окружающей сре­де, причиненного нарушением законодательства в области охраны ок­ружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет» - почему именно 20 лет и почему вообще предусматривается обратное действие закона (ст. 78, п. 3)?

До сих пор в Федеральном законе «06 охране окружающей среды» предусматривалась охрана природы как бы с безадресным социальным объектом нанесения ущерба. Когда речь идет о восстановлении нару­шенной среды, это еще как-то понятно. Трудности возникают при опре­делении адресата, кому надо передавать суммы, начисленные по таксам и методикам. Намного удачнее, на наш взгляд, сформулирована статья о возмещении ущерба гражданам.

Статья 79 («Возмещение вреда, причиненного здоровью и имущест­ву граждан в результате нарушения законодательства в области охра­ны окружающей среды»):

«1. Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной дея­тельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в пол­ном объеме». Очевидно, здесь имеется в виду и физический, и моральный ущерб. Ho вот п. 2: «Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения за­конодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством». Ha наш взгляд, он не конкретизирует п. 1, а лишь вводит неопределенность и требует корректировки в части ус­тановления принципов определения всех видов наносимого ущерба: мате­риального, физического (органического) и морального.

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «06 охране атмо- ссЬерного воздѵха» в части определения принципов возмещения вреда фактически повторяет все основные положения Закона «06 охране окружающей среды», иногда дословно:

«...За загрязнение окружающей природной среды выбросами вред­ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воз­действия на него с физических и юридических лиц взимается плата в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст.

«...Граждане и общественные объединения имеют право предъяв­лять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окру­жающей природной среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха» (ст. 29, п. 2).

«...Вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей природной среде загрязнением атмо­сферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме и в соответ­ствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методика­ми исчисления размера вреда, при их отсутствии в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей природной среды за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферно­го воздуха» (ст. 32).

Как уже указывалось (раздел 2.2), Закон совершенствует порядок возмещения ущерба и, в частности, усиливает роль государственных и общественных органов, что является основным элементом данного Фе­дерального закона:

«...установление порядка определения и взимания платы за загряз­нение атмосферного воздуха, а также порядка возмещения вреда, при­чиненного здоровью граждан и окружающей природной среде загрязне­нием атмосферного воздуха и вредными физическими воздействиями на атмосферный воздух» (ст. 5).

«Государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, обязаны:...обосновывать размеры возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха» (ст. 27, п. 3).

«...Представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него, в порядке и на условиях, которые установлены за­конодательством Российской Федерации» (ст. 29, п. 3).

Таким образом, к настоящему времени имеются определенные юри­дические основания для реализации основных принципов и элементов (подсистем) CBA.

Кроме того, как можно видеть, концепция формирования CBA и необ­ходимые расчеты полностью соответствуют принципам «единой крыши».

Формулы, процедуры и машинные алгоритмы таких расчетов были отработаны в процессе выполнения НИР по заказу Комитета экономи­ки при Правительстве Москвы, но в дальнейшем потребуют отработки, относящейся к процедурам их использования и программирования для современных вычислительных средств. Получаемая в результате таких расчетов сумма социально-экологического ущерба, наносимого жите­лям Москвы, легко делится по отдельным факторам и отдельным квад­ратам территории города (ранее расчет был сделан для более чем 700 квадратов с определением ущерба в зависимости от плотности населе­ния в этих квадратах). Именно эти расчеты показали величину наноси­мого ущерба, в сегодняшних рублях, порядка 36 млрд руб. в год. K ним должен быть добавлен ущерб от всех других позже выявленных факто­ров, и тогда суммарную величину можно использовать в качестве базо­вого уровня ущерба от токсического загрязнения атмосферного возду­ха. Ha основании этих расчетов или, дополнительно, путем расчета ущерба косвенными методами или, в крайнем случае, принятия зару­бежных или других данных, которые окажутся более убедительными, можно определять начальный уровень наценки на топливо, а далее, в процессе функционирования CBA, производить его корректировки в зависимости от девиации объемов реализуемого моторного топлива и уровня загрязнения по данным экомониторинга.

Итак, при оценке возможности широкого внедрения основ возврат­ного права без ломки существующего следующие тексты действующих законодательных актов дают основания для оптимизма.

Расчетные данные о размерах социально-экологического ущерба от воздействия на окружающую природную среду и население основных факторов функционирования ATC

Суммарный ущерб по объективным

и субъективным данным, млрд руб./год: 58,34 и 17,08, всего 75,42___________________________________________________________________________

Суммарный ущерб, млрд руб./год

в процентахот объема промышленной продукции города в 2002 г. (2113,4 млрд руб.) - 3,6%. Для сравнения: для Украины, ис­ключая не учитываемое нами воздействие на климат и ландшафт, он составляет 9,8%.

Удельный ущерб:

в расчете на одно ATC - 75,42 x 109 / 2,8 x 10е = 26,94 тыс. руб./АТС. год, включая легковые и грузовые; в расчете на 1 литр моторного топлива - 75,42 x 109 / 6 x 109 = 12,6 руб./литр;

в расчете на 1 жителя г. Москвы - 75,42x 109 / 107 = 7542 руб./чел. год________________________________________________________________________

При этом не приняты во внимание жертвы ДТП (для Москвы это ежегодно около 3 тыс. чел.):

шинная пыль, ее канцерогенное действие (работы Никтайр ЛэбОТ и Института канцерогенеза РАН, г. Москва); озон, образующийся в результате воздействия солнечныхлучей на бензол, двуокись азота и углеводород, содержащиеся в вы­хлопных газахАТС(работы Калифорнийскогоуниверситета, США), вибрация; световое и радиоволновое излучения (материалы Высшего экологического Совета Госдумы); загрязнение почвы от слива ГСМ (работы Института экологии человека и гигиены окружающей среды РАН); затраты бюджетных средств наликвидацию последствий отДТП; воздействие ATC на ландшафт и климат (методики ЕС).

Предполагается, что учет всего этого увеличит размер ущерба по крайней мере в 1,5 раза.________________________________________________________

Ущерб от воздействия на одежду и обувь антигололедных реагентов

7%

Ущерб от воздействия бенз(а)пирена в составе шинной пыли 8%

Ущерб от дорожно- транспортных происшествий

3%

Ущерб от автомобильных

заторов

10%

Загрязнѳниѳ атмосферного воздуха от выхлопных газов 37%

Ущѳрб от ATC в неподвижном состоянии 26%

Акустическое загрязнение окружающей среды 9%

Рисунок 4.6.1. Распределение размеров ущерба от функционирования автотранспортных средств в г. Москве.

Графически соотношение разных видов ущерба от ATC дано на рис. 4.6.1.

Для сравнения полученных данных можно использовать данные НИИАТ о результатах определения учитываемых видов ущерба от ATC для Украины по методикам Евросоюза. Результаты оказались достаточ­но близкими, за исключением, как нам показалось, слишком завышенно­го ущерба от ДТП на Украине. Причины этого выяснить не удалось.