§ 2. Революционно-демократическое политическое образование в Прибайкалье

2.1. Директива ЦК РКП(б) и СНК РСФСР о строительстве буферного государства в Прибайкалье [257], так же как и в Приморье, вызывала недоумение, расхождение и полемику в рядах коммунистов.

7 марта 1920 г. в г. Верхнеудинске состоялось объединенное заседание комитетов социалистических партий: коммунистов, эсеров и меньшевиков. В решении этой политической встречи было сказано, «что новая власть временная, местная, и она конструируется вокруг местной земской управы с представительством трех социалистических партий на паритетных началах … по следующему расчету: от Верхнеудинской земской управы – 4, по 2 представителя от каждой из партий коммунистов, меньшевиков и эсеров, от ЦИКа Советов Прибайкалья – 2, от профсоюзов – 1, от бурятского населения – 1» [259]. Председателем временной земской власти стал меньшевик И. Пятидесятников.

22 марта 1920 г. ЦИК Советов созвал II съезд трудового народа Прибайкалья (пос. Бичура), на котором присутствовало 205 делегатов. Съезд признал временную власть Прибайкальского земства. Данное земское правительство просуществовало недолго, но эффект от его использования не замедлил сказаться: японцы эвакуировали войска из Верхнеудинска, что в значительной мере облегчало создание буферной государственности.

Передав полномочия Временному земскому правительству и отправив туда 4-х представителей, ЦИК Советов Прибайкалья не прекратил своего существования, а сохранился до созыва нового народного съезда под названием «Прибайкальского крестьянского комитета».

Этот орган революционной власти поставил своей задачей «направлять деятельность нового земского управления, …для чего отдельные члены комитета входят с правами решающего голоса в соответствующие отделы правительства; в целом комитет собирается регулярно в определенные дни для обсуждения деятельности правительства…» [260].

В земском правительстве большинство мест принадлежало меньшевикам и эсерам, но ЦИК Советов Прибайкалья контролировал деятельность этого органа власти, сохраняя тем самым политическое руководство за коммунистами.

Аппарат земства был нужен только для организации буферного государства. В дальнейшем он не использовался ни в центре, ни на местах, где органы государственной власти создавались или заново, или реорганизовывались из местных Советов.

Это объясняется тем, что земский аппарат не был приспособлен для общей государственной работы, а годился лишь для исполнения «местных нужд» [261].

Итак, между ЦИК Советов Прибайкалья и земским правительством существовала преемственность. Орган Советской власти официально слагал перед земским правительством свои полномочия. Но фактически ЦИК Советов не самораспустился и сохранял контроль над временной земской властью Прибайкалья.

Непосредственная преемственность возникла и между II съездом революционного народа в Бичуре и Учредительным съездом в Верхнеудинске. Инициатором созыва последнего было не Временное земское правительство, а крестьянский комитет Прибайкалья, который известил население о дне созыва Учредительного съезда и определил порядок проведения выборов [262]. Промышленные предприятия, насчитывающие 150–300 рабочих и служащих, послали по представителю на Учредительный съезд. Мелкие предприятия объединялись в группы до 300 чел. и также направляли на съезд по 1 представителю. Этот же производственный принцип был распространен и на военнослужащих. На остальное население Прибайкалья, подавляющее большинство которого составляли крестьяне, распространялся территориальный избирательный принцип (от 1000 избирателей – 1 представитель).

Вследствие того, что население Прибайкалья в то время было сравнительно малочисленным, организаторы проведения выборов легко могли установить количество избирателей в округе. В Прибайкалье было применено также положение Конституции РСФСР 1918 г. о лишении избирательных прав эксплуататорских элементов.

Итак, вышеуказанная избирательная практика создавала преимущества для рабочих.

Вместе с тем крестьянский комитет признал возможным, в отличие от Основного закона РСФСР, предоставить политическим партиям и профсоюзам право посылать на съезд по 2 представителя. 28 марта 1920 г. открылся Учредительный съезд Прибайкалья, на котором присутствовали представители 48 волостей, 11 казачьих станиц, 17 сельских исполкомов, 6 хошунских комитетов, 1 аймачного комитета, 3 сомонных комитетов, 29 частей революционной армии, 29 профсоюзов и 12 различных общественных организаций [263]. Из 403 делегатов право решающего голоса имели 350 (87%). Делегаты, избранные нетрудовым населением Прибайкалья, не имели права решающего голоса. Большинство съезда составляли представители от рабочих и крестьян. Коммунисты руководили работой съезда. Съезд избрал президиум из 5 чел. (причем, 4 его члена были избраны из предложенных Прибайкальской организацией РКП(б) и 1 по предложению делегатов съезда). Учредительный съезд заслушал и обсудил: 1) доклад ЦИК Советов Прибайкалья (крестьянского комитета) о его деятельности; 2) доклад по текущему моменту в связи с предстоящим созданием буферного государства; 3) доклад об образовании органов государственной власти и др. [264].

Для изучения, обсуждения и предварительного решения вопросов повестки работы съезда из делегатов были сформированы 15 комиссий (по организации власти, военная, юстиции, труда, соцобеспечения, по национальному вопросу и др.) [265].

В центре внимания работы съезда был вопрос об образовании буферного государства в Забайкалье и на Дальнем Востоке. Вначале большинство участников съезда были настроены против идеи отделения Дальневосточного региона от Советской России и создания временного буферного государства. Многие делегаты, выполняя наказы населения, заявляли, что они готовы голосовать лишь за Советскую власть. Докладчик по второму вопросу повестки работы съезда А.М. Краснощеков [266] и большинство участвующих в прениях коммунистов разъясняли делегатам указания В.И. Ленина и ЦК РКП(б) о необходимости во имя защиты завоеваний Великого Октября и Советской власти создать на Дальнем Востоке буферное государство. А.М. Краснощеков говорил: «Нам нужно изыскать новые, мирные пути, с помощью которых можно было бы вытеснить иностранных интервентов из нашего края» [267]. Это путь организации Дальневосточной республики, идею которой А.М. Краснощеков вынашивал еще с 1918 г. Но тогда для А.М. Краснощекова Дальневосточная республика предполагалась как федеративная социалистическая республика в составе единого Советского государства. В исторических же условиях 1920 г. это демократическая республика – буфер – официальное название которого впервые и прозвучало в речи А.М. Краснощекова на съезде в Прибайкалье.

После всестороннего разъяснения политики РКП(б) и Советского правительства на Дальнем Востоке настроение делегатов изменилось. 1 апреля съезд принял резолюцию о целесообразности установления «самостоятельной автономной власти в пределах Забайкалья и Дальнего Востока» [268]. Эта власть будет носить демократический характер и представлять все слои населения. Перед ней съезд поставил следующие задачи: 1) освободить весь Дальний Восток от интервентов и белогвардейцев; 2) объединить все области края в единое политическое целое; 3) отстаивать независимость и суверенитет народов Дальнего Востока; 4) создать госаппарат; 5) направить усилия рабочих и крестьян на восстановление народного хозяйства региона.

Таким образом, съезд признал необходимость создания дальневосточного буфера и определил основные исторические задачи, стоящие перед этим государством.

Провозглашение ДВР вызвало замешательство среди интервентов. Япония не рассчитывала в своих политических планах на то, что РСФСР откажется от восстановления Советской власти в Прибайкалье и займется строительством дальневосточного буфера. Американские власти положительно отнеслись к созданию ДВР, но в печати высказали опасение насчет того, удастся ли эсерам и меньшевикам овладеть руководством в буфере и будет ли это «открытый буфер» для американского капитала. У крупной русской буржуазии создание ДВР тоже вызвало замешательство. Вначале она расценила буфер как «очередной большевистский политический демарш», имеющий скорее декларативный, чем практический характер.

Трудящие Забайкалья признали ДВР как этап на пути к установлению Советской власти, т.е. ее временный характер. «Признать предлагаемый буфер временно, – заявили жители поселка Горбуновского, – пока устраиваются порядки…, а потом, чтобы всецело было у нас управление Советов» [274].

Из изложенного видно, что Декларация об образовании ДВР породила различные политические надежды у разных классов и партий. Контрреволюция была намерена превратить ДВР в военно-политическое орудие борьбы с Советской властью. Трудящиеся, руководимые коммунистами, надеялись, используя ДВР, «изжить интервенцию», разбить белогвардейцев и воссоединить Дальний Восток с РСФСР.

2.2. Съезд положил начало государственному строительству в ДВР. На нем был образован Центральный областной орган народно-демократической власти, который должен исполнять функции Временного правительства ДВР. В его состав должны были войти 10 представителей от крестьян, 2 представителя от рабочих, 1 – от казаков, 1 – от воинских частей, 2 – от бурят, 3 – от областного земства и по 2 представителя от коммунистов, меньшевиков и эсеров [275]. Съезд предоставил, таким образом, право всем слоям населения, национальностям и политическим партиям послать в первое временное правительство ДВР своих представителей и тем самым способствовал созданию общенационального фронта борьбы против интервентов и белогвардейцев. Мелкобуржуазная земская управа и бурятские буржуазные националисты отказались от участия в формировании правительства ДВР. Их представители говорили о ведении «самостоятельной политики», «об особом сибирском и национальном творчестве» и т.д. «Советская Россия, – утверждали меньшевики и эсеры, – не в силах защитить нас. Дальний Восток покинут на произвол судьбы, поэтому мы станем на путь особого сибирского творчества» [276]. А.М. Краснощеков и некоторые другие коммунисты, стремясь создать правительство ДВР на коалиционных началах, стали уговаривать представителей мелкобуржуазной демократии, чтобы они вошли в состав образуемой народно-революционной власти. В.И. Ленин дал категорическое указание: «Никаких условий с эсерами и меньшевиками: либо подчиняются нам без всяких условий, либо будут арестованы» [277]. Следовательно, временное правительство ДВР было сформировано из коммунистов и сочувствующих им крестьян – делегатов съезда. Председателем правительства был избран коммунист А.М. Краснощеков. Весь состав этого правительства (из 25 человек) носил название Пленума народно-революционной власти. Ему принадлежала вся полнота политической и военной власти. Из своей среды Пленум избрал Президиум народно-революционной власти (9 человек), имеющий распорядительно-исполнительные функции. Он назначал министров, которыми могли быть и члены правительства, и лица, не входившие в его состав. С помощью такой практики коммунисты ДВР пытались обеспечить соединение законодательной и исполнительной власти. Члены Президиума возглавляли отдельные министерства [278].

Правительство ДВР представляло собой работающую кооперацию, где была слита воедино власть законодательная и исполнительно-распорядительная. Кроме Президиума в составе правительства была еще одна коллегия – Совет Министров ДВР, который был построен на коалиционных началах. Помня вышеуказанное ленинское предупреждение и опасаясь оказаться в политической изоляции, меньшевики и эсеры впоследствии были вынуждены войти в состав Совета Министров. В течение июля–сентября 1920 г. официальная правительственная газета «Дальневосточная республика» называла председателя Президиума одновременно и Председателем Совета Министров ДВР [279]. Под Президиумом понималась более узкая коллегия, а под Советом Министров более широкая, включающая как членов Президиума, так и всех министров.

Вышеуказанная структура правительства ДВР предопределила то, что четкого разделения функций между Пленумом народно-революционной власти, Президиумом и Советом Министров не существовало. Постепенно две постоянные коллегии – Президиум и Совет Министров – вытеснили Пленум. С сентября 1920 г. Пленум вообще не созывался.

Правовой статус правительства еще не был определен. Первый Совет Министров, официально называемый народно-революционной властью или Временным правительством, был образован 2 апреля 1920 г. съездом представителей трудового населения Прибайкалья в составе 13 членов. В последующем его персональный и численный состав изменялся. Назначение его новых членов происходило в порядке кооптации. Таким способом был пополнен состав Совета Министров представителями Амурской области, партии Сибирских эсеров, населения Бурятии. Совет Министров работал в пленарном порядке. Постоянно действующим органом Совета Министров являлся Президиум из 3 членов, избираемых на Пленуме из числа министров. Президиум возглавлял Председатель Совета Министров. Совет Министров являлся единственным центральным органом государственной власти ДВР в рассматриваемый период, на который возлагалась задача ликвидации «остатков разбитых сил «черной» реакции, установление твердого правопорядка и воссоздание хозяйственно-экономической жизни страны». Слияние двух органов государственной власти – Временного Правительства и Совета Министров – объяснялось тем, что коммунисты ДВР, выступая против установления в ней парламентаризма, считали, что именно таким образом можно будет преодолеть отделение исполнительной власти от законодательной и обеспечить их соединение.

2.3. Одновременно с образованием правительства шел процесс создания министерств и других органов отраслевого управления. В течение апреля–июля 1920 г. образовано 13 министерств (иностранных дел, финансов, земледелия, просвещения, военное, внутренних дел и др.). Во главе большинства из них стояли коммунисты. За период с апреля по ноябрь 1920 г. правительство ДВР издало всего 55 нормативных актов, определяюших юридический статус 5 министерств: юстиции, промышленности, труда, земледелия, социального обеспечения. Таким образом, большинство министерств не имели в указанный период правовых основ организации и деятельности. Это в значительной мере затрудняло их работу. Так, 5 июля 1920 г. государственный контроль произвел обследование министерств и установил следующие недостатки: 1) отсутствие Положения о министерствах; 2) неопределенность структуры; 3) смешение функций различных ведомств; 4) разнообразие отчетности и др. Госконтроль рекомендовал Совету Министров «срочно выработать Положение о каждом министерстве» [280]. При разработке нормативных актов о министерствах использовались законы царского и Всероссийского Временного (1917 г.) правительств, а также советские нормативные акты о государственном управлении [281].

Сравнительный анализ вышеупомянутых нормативных актов об отдельных министерствах показывает, что они в основном кратко определяли функции, структуру министерств. Министр назначался и смещался Президиумом народно-революционной власти ДВР, перед которой он был ответственен. Министр имел заместителя, назначаемого Советом Министров. Компетенция министерств носила централизованный и отраслевой характер.

Структура министерств была однообразной. Основным структурным подразделением министерств являлся отдел, количество их было разным [282].

Штаты министерств были крайне раздуты. Но, по данным госконтроля ДВР, высококвалифицированных кадров, в том числе и юристов, не хватало [283]. 15 июля 1920 г. правительство ДВР издало постановление «Об учете и мобилизации юристов» [284]. Мобилизации подлежали не только специалисты с высшим юридическим образованием, но и студенты, окончившие 2 курса университета по специальности «Правоведение». На основе этого постановления были мобилизованы лица, проработавшие в органах юстиции не менее 2-х лет. В результате персонального распределения все они были направлены на работу в создаваемые органы юстиции. Одновременно по настоянию госконтроля ДВР в сентябре 1920 г. в каждом из министерств были созданы аттестационные комиссии. В итоге аттестации работников министерств штаты последних были сокращены почти на 20%.

Таким образом, при создании государственного управления в ДВР использовалась буржуазная министерская система, в которой наблюдалось засилие старых специалистов.

2.4. В Прибайкалье на местах первоначально существовали Советы, земства, думы, ревкомы, исполкомы, управы и другие органы власти и управления. С целью унификации местного управления правительство буферной республики в 1920 г. приняло ряд нормативных актов: «Закон о выборах в местные сельские, волостные, городские и уездные органы управления ДВР», «Общие правила о производстве выборов в сельские, волостные, уездные и городские органы управления», «Положение о сельских, волостных, уездных органах управления» и др. [285].

В Прибайкалье были установлены демократические выборы в органы местной государственной власти. Это подтверждалось тем, что избирать и быть избранным могли быть граждане с 18 лет независимо от расы, пола, национальности и образования. В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. в Прибайкалье получили избирательные права лица, жившие на нетрудовые доходы, бывшие офицеры белых армий, т.к. народная власть стремилась создать единый фронт против интервентов и белогвардейцев. Так же, как и в Советской России, не получили избирательных прав представители религиозного культа, бывшие служащие и агенты полиции, жандармерии и др.

Не ограничиваясь провозглашением избирательных прав граждан, народно-революционная власть обеспечила эти права необходимыми гарантиями, предоставив избирателям свободу печати, свободу слова, собраний и митингов без всяких ограничений. Выборы проводились на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщность избирательного права обеспечивалась, в частности: порядком составления списков избирателей, порядком организации избирательных комиссий и участков, назначением выборов в нерабочий день и др. Равное избирательное право означало, что каждый гражданин имел один голос и что все граждане участвовали в выборах на равных основаниях. Равное избирательное право обеспечивалось тем, что один избиратель не мог быть включен более чем в один избирательный список.

Важная гарантия избирательных прав граждан – «выставление списка избирателей для всеобщего обозрения». Но закон не определил сроки «выставления» этих списков. Тем самым не было должным образом обеспечено ознакомление со списками избирателей. Это существенный недостаток избирательного закона.

Каждый гражданин мог подать заявление о неправильностях в данных списках в соответствующую избирательную комиссию. Если они не были исправлены, то избиратель имел право подать жалобу в вышестоящую избирательную комиссию. В законе ничего не говорилось о возможности обжалования неисправленных списков в судебном порядке. По всей видимости это объяснялось тем, что судебная система еще не была организована.

В Прибайкалье последовательное выражение получил принцип прямого избирательного права лишь в низшие сельские и городские представительные органы. Выборы в волостные и уездные представительные органы являлись непрямыми (многостепенными). Не был последовательно закреплен в законе и такой принцип избирательного права, как принцип тайного голосования. Провозглашая тайное голосование, избирательный закон в то же время допускал и открытое голосование по усмотрению избирательной комиссии. Все это говорит о том, что данный избирательный закон, исходя из буферных условий, носил компромиссный характер. Он включал как буржуазные, так и советские элементы избирательного права, при примате последних.

Закон регулировал порядок организации и проведения выборов: составление списков избирателей, образование избирательных участков и комиссий, порядок выставления кандидатов и голосования за них, определение результатов выборов. Избирательный закон ДВР не предусматривал образование избирательных округов. Выборы и отзыв уполномоченных во все представительные органы производились по избирательным участкам. Порядок образования избирательных участков законом не был установлен. Однако тщательный анализ всех статей закона позволяет утверждать, что представительство в местные органы было все-таки различным. Волостное собрание уполномоченных избиралось гражданами ДВР по норме 1 депутат на 500 избирателей; уездное – 1 депутат на 1000 избирателей; городское – 1 депутат на 500 избирателей. Соответственно этому фактически и образовались избирательные участки. Оставалось неясным, учитывались ли при образовании избирательных участков местные условия (разбросанность населенных пунктов, состояние путей сообщения и т.п.), а также плотность и численность населения (допустим, селение или группа селений насчитывали менее 500 избирателей и т.д.). Не указывалось минимальное число избирателей, при котором может быть создан избирательный участок, не предусматривалось образование избирательных участков в больницах, в воинских частях.

Более ясно в законе отражен вопрос об образовании избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия формировалась правительством. Уездные и городские избирательные комиссии образовывались из представителей (по 1 человеку) уездного и городского нарревкома, Центрального бюро профсоюзов, местных организаций социалистических партий и народно-революционной армии. Волостные – уездными и городскими избирательными комиссиями (количество их членов определялось по усмотрению уездных и городских избирательных комиссий). Сельские избирательные комиссии избирались сельскими народными собраниями по 3–5 человек).

Демократизм избирательной системы ДВР проявлялся также и в выставлении кандидатов в уполномоченные. Право выдвижения списков кандидатов в уполномоченные оставалось за избирателями. «Число указываемых в списках кандидатов, – говорилось в ст. 22 «Общих правил о производстве выборов в сельские, волостные, уездные и городские органы управления», – не должно превышать общего числа уполномоченных, подлежащих избранию… Список должен быть подписан таким числом избирателей, которое составляло бы не менее половины числа уполномоченных, подлежащих избранию… Каждый избиратель может подписать только один какой-либо список кандидатов в уполномоченные» [286].

Однако правила выдвижения кандидатов в уполномоченные избирателями, а также порядок составления списков кандидатов не были разработаны. Право выдвижения списков кандидатов осуществляли также социалистические политические партии. Не регламентировалось законом и проведение избирательной кампании.

Важнейшей стадией выборов являлось голосование. Последовательно заботясь об интересах избирателя, закон предусматривал максимально благоприятные условия для осуществления свободного голосования. Выборы должны были проводиться в нерабочий день, чтобы все избиратели могли принять в них участие. Подача голосов производилась в течение одного дня, от 9 часов утра до 9 часов вечера.

Каждый избиратель имел специальную «карточку избирателя», которую он получал в соответствующей избирательной комиссии. В этой карточке, удостоверяющей личность избирателя, указывались фамилия, имя, отчество избирателя, а также место голосования. Избиратель голосовал лично «за один из списков заявленных кандидатов» путем опускания в урну записки с указанием номера избирательного списка. Таким образом, он голосовал за список в целом и не мог проголосовать против отдельных кандидатов из этого же списка. Это правило, взятое из буржуазной практики, в какой-то мере ограничивало волеизъявление избирателей.

Результаты выборов определялись на основе ст. 30 «Общих правил», которая гласила: «Общее число уполномоченных, подлежащих избранию…, распределяется между заявленными списками кандидатов пропорционально числу голосов, поданных на выборах за каждый из этих списков» [287]. В целях охраны избирательных прав граждан ДВР была установлена строгая ответственность за их нарушение. В статье 22 «Общих правил» было сказано: «Лица, виновные в совершении деяний, имеющих цель поругания свободы и правильности выборов… уполномоченных, подлежат ответственности по закону» [288].

Если Центральная избирательная комиссия признавала выборы недействительными, то Министерство внутренних дел назначало новые выборы. Сроки проведения новых выборов закон не устанавливал. Их определяло Министерство внутренних дел. Новые выборы производились по спискам избирателей, составленным для первых выборов, и в полном соответствии с «Общими прави­лами».

Уездные, волостные и городские собрания уполномоченных – высшие местные представительные органы государственной власти – избирались сроком на 1 год. Избиратели давали своим уполномоченным наказы, которых они обязаны были неукоснительно придерживаться во всей своей деятельности.

Однако гарантии того, что уполномоченные будут строго выполнять наказы избирателей, в законе зафиксированы не были. Уполномоченный не был непосредственно ответственным перед избирателями. Тем самым был юридически закреплен принцип независимости депутатов от воли избирателей. В этом была сделана уступка буржуазной демократии, которой чуждо само понятие ответственности депутата перед избирателями.

Съезд – основная организационно-правовая форма деятельности собрания уполномоченных. Он обеспечивал коллективизм в работе местных органов государственной власти, представительство и выражение воли и интересов избирателей. Очередные съезды созывались не менее 3-х раз в год, а чрезвычайные – в экстренных случаях по требованию 1/3 уполномоченных или местного нарревкома. Съезд мог работать при кворуме 2/3 уполномоченных. В межсессионный период управление осуществлял нарревком, избираемый представительным органом. Сельское народное собрание избирало сельский ревком в составе председателя и двух членов. На нем же избирались уполномоченные на волостной съезд, который, в свою очередь, избирал от 3 до 5 человек в волостной нарревком и представителей на уездный съезд. Последний избирал уездный нарревком в количестве от 5 до 15 человек. В городе собрание уполномоченных избирало горнарревком, состоявший не менее чем из 5 человек.

По «Положению о сельских, волостных, уездных и городских органах управления» нарревкомы должны были функционировать только как органы управления. На проведенных в конце июня 1920 г. выборах в местные представительные органы победу одержали коммунисты и революционные крестьяне. Они получили большинство мест в волостных и уездных собраниях уполномоченных. Но в условиях военного времени, когда все силы Прибайкалья были брошены на разгром белогвардейских банд атамана Семенова и освобождение г. Читы, правительство приняло постановление: до разрешения этой военно-политической проблемы и принятия Конституции ДВР, позволяющих избрать конституционные органы, очередные съезды уполномоченных не созывать. Нарревкомы, избранные на сельских собраниях и съездах уполномоченных из коммунистов и представителей революционного крестьянства, оставались на местах в качестве органов власти и управления. Они составили единую с центральными органами управления систему государственных органов, построенную по принципу демократического централизма, который «нисколько не исключает, а, напротив, предполагает свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни» [289].

Это положение подтверждалось компетенцией местных органов государственной власти. Даже самое низшее звено государственных органов – сельский нарревком – должен был не только исполнять постановления сельского собрания, но и являться представителем вышестоящих государственных органов. Формы работы нарревкомов «Положение» не определило. В нем содержалось лишь указание на то, что для осуществления руководства отдельными отраслями управления и экономики, они, за исключением сельского, создают отделы: военный, труда и призрения, здравоохранения, продовольствия, административный, финансовый, промышленный, земельный. Заведующие отделами назначались нарревкомом и утверждались одноименными отделами вышестоящих нарревкомов и соответствующими министерствами. В «Положении» не получили отражение предметная компетенция наррвекома и его структурных подразделений, порядок их образования. Поэтому вопросы организации деятельности нарревкомов решались в ходе дальнейшего государственного строительства с учетом местных условий и практики их работы. Нарревкомы избирались на сельских собраниях и съездах уполномоченных. В исключительных случаях, когда выборы в данной местности провести было невозможно, состав нарревкома назначался вышестоящим нарревкомом. Уездные нарревкомы функционировали в пленарном порядке. Рабочим органом уездного нарревкома являлся президиум, состоящий из 3 членов (председателя, заместителя председателя и секретаря). Волостные и сельские (станичные) нарревкомы избирались (назначались) из 3–5 членов.

Анализ правового статуса нарревкомов ДВР позволяет сделать вывод о том, что нарревкомы в Прибайкалье представляли центральную власть, являясь в то же время и органами местного самоуправления. С созданием нарревкомов муниципальные буржуазные органы (земские и городские управы) были ликвидированы. Нарревкомы являлись конституционными органами, так как «Декларация об образовании независимой Дальневосточной республики», «Закон о выборах в местные сельские, волостные, городские и уездные органы управления ДВР» и другие конституционные нормативные акты предусматривали а законном порядке, т.е. посредством выборов, организацию нарревкомов. На наш взгляд, в связи с конституционным характером нарревкомов нет основания считать их чрезвычайными органами. Ревкомы в РСФСР, например, являлись временными чрезвычайными местными государственными органами. Чрезвычайными они были потому, что их возникновение было вызвано условиями гражданской войны и не было предусмотрено Конституцией РСФСР 1918 г. Они временно, до окончания военных действий, заменяли Советы в прифронтовой полосе. Нарревкомы ДВР, будучи выборными конституционными органами, не являлись чрезвычайными. Временными они могут быть признаны в силу того, что их полномочия, как и полномочия всех выборных органов, заканчивались по истечении срока, на который они были избраны.

Летом 1920 г. на освобожденной от белогвардейцев и интервентов территории Прибайкалья Советы организовали провеление сельских собраний и волостных, уездных съездов уполномоченных, на которых были избраны нарревкомы. Это указывает на существование определенной преемственности между местными Советами и нарревкомами. К осени 1920 г. нарревкомы функционировали в 4 уездах Прибайкалья (Баргузинский, Троицко-Савский, Мензо-Акшин­ский, Петровско-Забайкальский) [290]. В Верхнеудинском уезде власть принадлежала не Совету, а земской управе. Поэтому организация здесь новой власти, по сообщению ведомства внутренних дел ДВР, несколько задерживалась [291]. В качестве временного органа власти в этом уезде был создан эмиссариат, при котором функционировали уездные отделы всех министерств ДВР. Правительственный эмиссар, назначенный Советом Министров ДВР, временно осуществлял всю полноту государственной власти в уезде.

В начале ноября 1920 г. данный эмиссариат прекратил свое существование, передав свои полномочия Верхнеудинскому уездному нарревкому. Первым нарревкомом, образовавшимся за пределами Прибайкалья, был Амурский областной нарревком. IX чрезвычайный съезд трудящихся Амурской области (18 ию­ля – 5 августа 1920 г.) после долгих дебатов и под влиянием коммунистов признал ДВР и принял решение о присоединении к ней [292]. На съезде был избран Облнарревком в составе 15 человек [293]. Облнарревком являлся органом государственной власти ДВР в Амурской области. Налицо преемственность между Советской властью и государственными органами ДВР в Амурской области.

Правительство ДВР назначило в Амурскую область правительственного эмиссара, который являлся связующим звеном между правительством в г. Верхнеудинске и Амурским облнарревкомом, разделенными друг от друга семеновской «читинской пробкой». Правовое положение эмиссариата не было определено законом. Таким образом, в Амурской области была создана своеобразная система органов государственной власти. Наряду с выборными органом народной власти (Облнарревком) там существовал эмиссариат – институт буржуазного парламентаризма, осуществляющий на местах правительственный надзор. 3 сентября 1920 г. на пленарном заседании Амурского облнарревкома было принято «положение о реорганизации власти на местах» [294]. В целях осуществления большей централизации было признано желательным введение института волостных и сельских уполномоченных Облнарревкома, которым поручалась организация нарревкомов на местах на основе постановления правительства ДВР от 3 июня 1920 г. Реорганизация советских органов власти на Амуре затягивалась. Коммунистам приходилось учитывать настроения населения, часть которого была по-прежнему охвачена антибуферными настроениями. В связи с этим в г. Благовещенске, например, городской Совет продолжал свою деятельность вплоть до конца 1920 г. Выборы в нарревком г. Благовещенска состоялись лишь 19 декабря 1920 г. [295]. Правительство ДВР, учитывая специфику условий на Амуре, распорядилось не форсировать реорганизацию местных Советов в нарревкомы. Данная линия в государственном строительстве в Амурской области была одобрена ЦК РКП(б). «Имеющая там (на Амуре – В.С.), – разъяснял ЦК РКП(б) дальневосточным коммунистам, – на местах Советская власть может в местном масштабе продолжать существовать, не нарушая… характера республики в целом…» [296].

Создание нарревкомов наблюдалось и в других районах ДВР, в том числе и на освобожденной партизанами территории Восточного Забайкалья. В августе 1920 г. в г. Нерчинске на городском собрании общественности был избран нарревком «для объединения вокруг правительства ДВР» [297]. 10 сентября, после эвакуации японских войск из г. Нерчинска, на съезд населения Восточного Забайкалья прибыли 237 делегатов от Нерчинского, Нерчинско-Заводского и Читинского уездов. 23 сентября съезд избрал нарревком Восточного Забайкалья из 15 человек и заявил о подчинении Восточного Забайкалья Верхнеудинскому правительству [298].

Таким образом, осенью 1920 г. в Восточном Забайкалье сложилось политическое положение, когда власть осуществлялась на освобожденной территории Облнарревкомом как органом «государственной власти ДВР, а на остальной – семеновским «народным» собранием и белогвардейской администрацией.

2.5. Хотя Дальневосточная республика, как указывалось выше, строилась как государство, в котором власть принадлежала революционному народу, на государственную службу широко привлекалась буржуазия. Поэтому необходимо было особо позаботиться об организации эффективного контроля над госаппаратом. Создателями такого контрольного аппарата в ДВР могли быть только специалисты, знакомые с работой РКИ РСФСР. Поэтому Дальбюро ЦК РКП(б) приняло решение: поручить формирование органов госконтроля ДВР группе инспекторов Полевого контроля 5 армии во главе с коммунистом В.И. Пичугиным, который был утвержден правительством на пост государственного контролера.

Согласно «Положению о государственном контроле ДВР» от 6 июня 1920 г. [299] госконтроль объявлялся независимым по отношению к Совету Министров, отдельным министерствам, ведомствам и учреждениям, деятельность которых с точки зрения законности и целесообразности подлежала наблюдению со стороны органов контроля. В своей деятельности госконтроль был подотчетен и ответственен перед высшей законодательной властью. «Положение» не называло конкретно носителя высшей законодательной власти в ДВР, так как этот вопрос окончательно должно было решить будущее Учредительное собрание Дальнего Востока. Как и РКИ РСФСР, госконтроль ДВР должен был выполнять следующие задачи: 1) привлечение трудящихся к контролю и обучение их искусству государственного управления; 2) наблюдение за законностью в деятельности контролируемых объектов; 3) усовершенствование госаппарата; 4) контроль учета хранения и расходования государственных материальных и денежных средств.

В.И. Ленин указывал, что выполнение поставленных задач возможно, если «всю трудящуюся массу, и мужчин, и женщин особенно, провести через участие в рабоче-крестьянской инспекции» [300].

Поэтому в «Положении» особо подчеркивалось, что выполнение всех контрольных задач возможно лишь при условии широкого привлечения трудящихся к контролю посредством таких форм, как институт понятых, бюро жалоб и заявлений, летучие ревизии. Это обеспечивало непосредственное участие рабочих и крестьян в делах государства. В ДВР это имело особое политическое значение, так как буржуазные элементы подпадали под контроль рабоче-крестьянских масс.

В отличие от буржуазного, чисто финансового контроля, госконтроль ДВР носил всеохватывающий характер. В статье 2 (п. «г») «Положения» указывалось, что государственный контроль «обследует разные отрасли народного хозяйства» [301]. Госконтроль ДВР должен был проводить ревизии с привлечением трудящихся и специалистов, знающих особенности контролируемых объектов. Это давало реальную возможность быть в курсе действительного положения дел. Буржуазный контроль не знал задачи наблюдения за целесообразностью контролируемых действий. Впервые эта задача была выдвинута В.И. Лениным и практически нашла свое осуществление в деятельности РКИ РСФСР. В соответствии со ст. 2 (п. «а») «Положения о государственном контроле ДВР» контрольные органы буферного государства должны были наблюдать за «…законностью и целесообразностью всех действий в области народного хозяйства…».

В связи с возложением на госконтроль ДВР обязанности наблюдения за исполнением законов последний становился аппаратом политического контроля. Контроль, будучи аппаратом политического контроля, находясь в руках коммунистов, мог сыграть исключительную роль в ДВР как орудие подавления сопротивления контрреволюции в борьбе за обеспечение революционной законности. «Малейшее беззаконие, малейшее нарушение советского порядка, – писал В.И. Ленин, – есть уже дыра, которую немедленно используют враги трудящихся» [302]. Поэтому, как перед органами контроля РСФСР, так и перед госконтролем ДВР, стояла задача: надзор за точным исполнением законов. В ДВР прокуратура еще не была создана и ее функции частично выполняли органы контроля. Вместе с тем В.И. Ленин требовал от контрольных органов не простого наблюдения за законностью, а проверки целесообразности применения закона. В.И. Ленин писал: «Рабкрин судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности» [303]. Это ленинское требование нашло юридическое закрепление и в «Положении о государственном контроле ДВР».

Выполнение поставленных перед госконтролем ДВР задач гарантировалось весьма широкими его правами: производить проверки деятельности органов с точки зрения достигнутых на деле результатов; привлекать для участия в проверке в качестве экспертов специалистов и других сведующих лиц; требовать от министерств и ведомств издаваемые ими подзаконные акты; принимать заявления и жалобы о нарушении закона, о недостатках в госаппарате; налагать денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству; опротестовывать незаконные акты государственных органов и должностных лиц и др.

Протест госконтроля не приостанавливал действия опротестованного акта. Юридическая сила протеста состояла в том, что соответствующий орган государственного управления, получив протест, обязан был его рассмотреть и известить контроль о принятых решениях. Постановление о возбуждении дисциплинарного преследования контроль направлял в соответствующий орган управления или должностному лицу, правомочному наложить дисциплинарное взыскание. При обнаружении преступного деяния госконтроль возбуждал против нарушителя судебное преследование. На основе обобщения результатов ревизии и проверок органы госконтроля имели право делать представления в соответствующие хозяйственные и государственные органы, в которых содержался анализ обнаруженных недостатков и нарушений, указаны их причины и меры их устранения.

«Положение о государственном контроле ДВР» законодательно закрепляло важнейший принцип демократического централизма в организации деятельности контрольных органов республики. Госконтроль ДВР был построен по территориальному принципу и состоял из центрального аппарата и местных органов контроля.

Центральный аппарат госконтроля ДВР состоял из следующих звеньев: 1) государственный контролер; 2) Совет – высший ревизионно-органи­зационный, коллегиальный орган; 3) 13 общих отделов (распределительно-орга­низационный, ревизионный, административный и др.); 4) Центральное бюро жалоб и заявлений на правах отдела; 5) специальный отдел.

Во главе госконтроля ДВР стоял государственный контролер, назначаемый на эту должность правительством. Он принимал участие в работе правительства с правом совещательного голоса (ст. 10). Государственный контролер являлся председателем Совета – высшего ревизионного органа республики (ст. 19), который руководил, объединял и направлял деятельность всех контрольных органов ДВР.

В условиях военного времени в Народно-революционной армии ДВР был создан еще и Полевой контроль, который входил в систему государственного контроля республики. При штабе главнокомандующего НРА было организовано Управление Полевого контроля. Во главе Полевого контроля НРА стоял главный военный контролер, который назначался главнокомандующим НРА по договоренности с государственным контролером ДВР. Главный военный контролер был ответственен перед главнокомандующим НРА и государственным контролером ДВР.

«Положение о государственном контроле ДВР» предусматривало создание низовых звеньев системы госконтроля – областных (губернских), уездных контрольных органов. Но их организация на местах началась несколько позднее, после объединения областей Дальнего Востока в единую Дальневосточную республику. Из анализа правового положения органов госконтроля ДВР можно сделать следующие выводы: 1) по своим задачам, правам и обязанностям госконтроль ДВР являлся не буржуазным, а рабоче-крестьянским контролем; 2) задачи, права и обязанности госконтроля ДВР в основном совпадали с РКИ РСФСР. Но РКИ Советской России более широко, чем госконтроль ДВР, использовал разнообразные формы привлечения трудящихся к контрольной работе, такие как институт делегированных членов РКИ, ячеек содействия и т.п. Организация подобных форм участия трудящихся в контроле «Положением о государственном контроле ДВР» не предусматривалась. Не получила развитие в ДВР правовая регламентация деятельности Бюро жалоб и заявлений. В этом отношении госконтроль ДВР напоминал более НК госконтроля РСФСР 1918–1919 гг.; 3) «Положение о государственном контроле ДВР» юридически закрепляло принципы организации и деятельности контроля: участие трудящихся в деятельности органов, революционная законность, демократический централизм, коллегиальность и единоначалие, подбор и расстановка кадров.

При организации контрольного аппарата в ДВР пришлось столкнуться с целым рядом трудностей и в первую очередь с проблемой кадров. Контрольный аппарат – это, прежде всего, люди, приводящие в движение государственную, контрольную машину и обеспечивающие ее подчинение политике РКП(б). Госконтролю поэтому нужны были кадры, преданные народу, удовлетворяющие требованиям деловой квалификации.

Но в условиях гражданской войны, когда все лучшие силы рабочего класса и трудового крестьянства были брошены на фронт, подбор и расстановка кадров было делом крайне трудным. Из РСФСР в ДВР было направлено 32 советских контролера [304]. Госконтроль ДВР обратился к трудящимся с призывом идти работать в контрольные органы. Для них были организованы 2-месячные курсы без отрыва от производства. На курсы были приняты 150 человек [305]. Занятия по экономике, по государственно-правовому строительству в РСФСР и ДВР и по практике контрольной работы проводили штатные сотрудники госконтроля, бывшие члены РКИ РСФСР.

В условиях недостатки кадров в ДВР широко стала осуществляться практика привлечения в контрольный аппарат старых специалистов. В.И. Ленин заявил, что надо привлекать на службу тех, кто воспитан капитализмом против трудящихся, установив контроль за их деятельностью, ставить над ними рабочих и коммунистов, пресекать контрреволюционные попытки и одновременно учиться у них. Часть старой интеллигенции первоначально саботировала призыв правительства ДВР о поступлении на службу в органы новой власти. Некоторые буржуазные специалисты не понимали или не хотели понимать задачи рабоче-крестьянского контроля, а принципы, лежащие в его основе, их отпугивали. Не привлекательным для чиновников был размер заработной платы в контрольном аппарате. Так, например, контролер получал заработную плату в меньшем размере, чем курьер хозяйственного учреждения. Поэтому лица, ранее служившие в контрольных органах, не желали трудиться по специальности и т.п. Преодолевая трудности, госконтроль ДВР постепенно пополнялся кадрами. В конце 1920 г. центральный аппарат госконтроля насчитывал 97 человек [306], а в целом в органах, как в центре, так и на местах, насчитывалось 257 сотрудников [307], т.е. немногим более 50% утвержденных штатов. В среднем процент членов РКП(б) в штате контроля ДВР колебался от 1 до 4% от общего числа сотрудников. Члены РКП(б) возглавляли большинство подразделений госконтроля ДВР. Это позволяло проводить в условиях ДВР советскую контрольную политику, направленную, прежде всего, на создание и совершенствование госаппарата буферного государства.

2.6. Дальневосточная организация РКП(б) указывала, что к созданию госаппарата ДВР надо подходить творчески, с учетом специфических, буферных условий и в то же время стремиться «осуществлять максимум объективно возможного советского содержания, руководствуясь общими указаниями высших органов РСФСР…» [308]. В условиях непрекращающейся борьбы с интервентами и белогвардейцами Дальбюро РКП(б) и Правительство ДВР особое внимание уделяли строительству вооруженных сил «буферной» республики. Забайкальская группа советских войск и партизанские отряды Прибайкалья явились основой создания НРА ДВР. В декларации Прибайкальской земуправы от 11 марта 1920 г. о создании НРА говорилось, что революционная армия, «ведя очистку своей территории от вторгшихся враждебных населению элементов, вместе с тем перестраивается в регулярное войско. Армия строится на началах взаимного понимания и уважения солдат и командиров» [309]. Правительство республики объявило мобилизацию трудящихся в ряды НРА. В приказе № 5 командования НРА от 29 апреля 1920 г. говорилось: «На основании постановления съезда трудящихся… Правительство для борьбы с врагами народа уже объявило мобилизацию городского, казачьего и сельского населения призывов 1916–1922 гг.» [310]. По сравнению с Красной Армией РСФСР комплектование НРА ДВР имело свои особенности: 1) оно не имело классового ограничения; 2) рядовой состав состоял из двух категорий (из бывших партизан и солдат колчаковской и семеновской армий, добровольно перешедших на сторону НРА; 3) командный состав делился на 3 категории: а) командиры партизанских отрядов, преданных революции, но имевших слабую военную подготовку, б) командиры, прибывшие из РСФСР, занимающие, как правило, высшие посты в НРА, в) быв­шие офицеры колчаковской и семеновской армий, составляющие большинство командного состава. В мае 1920 г. НРА имела в своем составе два регулярных соединения – 1 Иркутскую стрелковую дивизию и 3 Забайкальскую дивизию, численность которых достигала 25 тыс. штыков [311].

Создание НРА проходило в острой борьбе коммунистов с эсерами и меньшевиками, которые стремились подчинить вооруженные силы ДВР своему идейно-политическому влиянию, добивались руководящих постов в армии. Выполняя директиву ЦК РКП(б) о безраздельном коммунистическом руководстве НРА, большевики Прибайкалья строили вооруженные силы буферной республики по образцу Красной Армии РСФСР, сохраняя преемственность как в организационной структуре, так и в политической работе [312].

В марте 1920 г. Дальбюро РКП(б) и Прибайкальская земская управа утвердили Военный Совет НРА [313]. Военный Совет – высший военно-политический орган буферного государства, осуществляющий непосредственное руководство ведением войны против интервентов и белогвардейцев. Он определял пути реализации советской военной стратегии в специфических условиях Дальнего Востока, строительства вооруженных сил ДВР, совершенствования ее военной организации. Центральным военным органом ДВР являлось Военное министерство. Согласно «Временному положению о Военном министерстве ДВР (1920 г.)» [314] на него были возложены следующие задачи: 1) разработка оперативных и мобилизационных планов; 2) обеспечение материального оснащения армии; 3) организация учебной подготовки народоармейцев и военнообязанных; 4) руководство военно-вспомогательными службами Вооруженных сил ДВР (хозяйственной, санитарной, ветеринарной и др.) и т.д. Военный министр назначался и смещался Правительством ДВР по согласованию с Дальбюро РКП(б). Руководство Вооруженными силами ДВР военный министр осуществлял через Главный штаб и его управления. Начальник Главного штаба и начальники отдельных управлений и других структурных подразделений Военного министерства назначались и смещались военным министром по согласованию с Правительством ДВР и Дальбюро РКП(б).

Непосредственное управление войсками осуществлял Главком ДВР, который назначался и смещался Дальбюро РКП(б) и Правительством ДВР по представлению военного министра и согласованию с Реввоенсоветом (РВС) Советской России. Главком ДВР подчинялся военному министру (формально) и помощнику Главкома всеми Вооруженными силами РСФСР по Сибири (фактически). Главком ДВР имел двух помощников (по оперативной и административно-политической работе) и полевой штаб [315]. Дальбюро РКП(б) приняло постановление «О партийном и политическом представителе в армии ДВР» [316]. Он возглавлял военно-политическое управление НРА, которое через 12 политотделов армии, дивизий и полков руководило партийным строительством, направляло работу военных комиссаров, создавало и укрепляло ячейки РКП(б) в вооруженных силах, вело партийную и культурно-просветительскую работу среди народоармейцев [317]. В строевых частях НРА насчитывалось 29 ячеек. К августу число ячеек возросло до 100 (2961 чел.) [318]. К началу 1921 г. в НРА было 308 партячеек (5530 коммунистов) [319].

Задачи партячейки НРА были определены в «Инструкции организациям ячеек РКП(б) НРА и флота ДВР в тылу и на фронте [320], направленной в конце 1920 г. Дальбюро РКП(б) и военно-политическим управлением в парторганизации НРА. В ней указывалось, что партячейки должны обращать особое внимание на: 1) проведение в массы партийных решений; 2) привлечение в ряды партии новых членов; 3) повышение политической сознательности каждого члена РКП(б) и беспартийного. В «Инструкции» отмечалось, что ячейки должны подробно информировать комиссара части о политических настроениях среди народоармейцев, содействовать повышению боевой мощи подразделения, способствовать скорейшему выполнению приказов и распоряжений командования. К концу 1920 г. в Вооруженных силах ДВР насчитывалось до 2,5 тысяч военных комиссаров, которые проводили советскую политику в военном строительстве [321]. В составе Вооруженных сил ДВР к августу 1920 г. насчитывалось 55 тыс. чел., которые составляли две армии: Западная (25 тыс. чел.) дислоцировалась в Восточном Забайкалье; Восточная (30 тыс. чел.) – в Амурской области [322]. Командующие Восточно-Забайкальским и Амурским фронтами и отдельными армиями назначались Правительством ДВР и утверждались Дальбюро РКП(б) и РВС РСФСР. Командующему Амурским фронтом были подчинены корабли Амурской военной флотилии. Командующий и члены Совета флотилии назначались военным министром с согласия Дальбюро РКП(б). Командный состав кораблей избирался соответствующими экипажами.

В НРА ДВР начали работу специальные учебные команды младших командиров и военно-инструкторские школы для командиров подразделений и отдельных частей. Были организованы школы агитаторов и пропагандистов. Всеобуч, введенный в августе 1920 г., стал одним из видов подготовки боевых резервов НРА ДВР. В НРА действовали уставы Красной Армии РСФСР.

В ноябре 1920 г. 1-я Дальневосточная партийная конференция подвела первые итоги военного строительства в ДВР, отметив, что в короткий срок в ДВР был создан по советскому образцу строго централизованный аппарат военного управления, установлено единство организационной структуры частей и соединений, их комплектования и обучения. Особенностью военной организации ДВР являлось наличие Военного министерства, двойного подчинения главкома Вооруженных сил буферной республики, комплектование НРА без классового ограничения, что привело к более широкому использованию военспецов, чем это имело место в РСФСР. Положение осложнялось и тем, что формирование НРА ДВР проходило в условиях ведения боевых операций против японских интервентов и белогвардейцев.

В дальнейшем «военное дело на Дальнем Востоке, – говорилось в постановлении конференции, – построение армии… должно происходить по образцу Красной Армии РСФСР с сохранением в ней полноты влияния РКП(б)…» [323].

2.7. После освобождения Прибайкалья от колчаковских войск старая милиция была распущена. Дальбюро РКП(б) и народно-революционная власть мобилизовали трудящихся на строительство новой милиции. На работу в милицию направлялись преданные революции люди, преимущественно из партизан. В ноябре 1920 г. в Забайкалье 1 милиционер приходился на 400 жителей [324]. В органах милиции Забайкалья в конце 1920 г. служили уже 778 человек [325]. Характерной особенностью милиции ДВР в начальный период ее формирования являлось то, что она не имела единых организационных форм, четко определенных компетенций и централизованного руководства. Местные органы революционной власти сами определяли структуру милиции, ее полномочия, состав, формы и методы деятельности.

В Прибайкалье постановлением Президиума Совета Министров ДВР от 20 октября 1920 г. [326] при МВД было образовано управление милиции. В его состав входили следующие отделы: общий, снабжения, инспекторский, уголовного розыска.

Согласно «Положению об организации уголовного розыска в Прибайкальской области» (ноябрь 1920 г.) [327] в уездах «для охраны революционного порядка, негласного расследования преступлений, борьбы с бандитизмом…» были созданы специальные отделения уголовного розыска.

16 августа 1920 г. Амурский облнарревком издал «Временное положение о милиции в Амурской области» [328]. Народная милиция Амурской области подчинялась отделу внутренних дел облнарревкома. Во главе областной милиции стоял заведующий, который назначался и смещался облнарревкомом. «Временное положение» юридически закрепило следующие виды милиции: городская, уездная, железнодорожная, горная и водная. В данном нормативном акте были определены общие компетенции милиции (ст. 28): охрана общественной безопасности и порядка, принятие мер для прекращения нарушений закона, оповещение населения о распоряжениях Правительства, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам и др. Милиция Амурской области в отдельных случаях исполняла и несвойственные этому административному органу функции. Например, учет и призыв граждан на военную службу. Во «Временном положении» ничего не говорилось о правах работников милиции, о правовом статусе специальной милиции и ее задачах. Некоторые статьи «Временного положения» позднее были дополнены другими нормативными актами. Так, 27 августа отдел транспорта облнарревкома разработал и разослал на места «Инструкцию для милиционеров Амурской железной дороги» [329], в которой было сказано, что деятельность транспортной милиции основывается на законе. Важно, что главную задачу железнодорожной милиции отдел транспорта видел в «…предупреждении преступлений и устранении условий их совершения» [330]. Работник милиции должен быть сознательным гражданином, тактичным и вежливым в обращении с гражданами, беспрекословно и добросовестно исполняющим приказы. В «Инструкции» милиции вменялось в обязанность вести решительную борьбу с пьянством. Лиц, занимающихся изготовлением, продажей и распитием спиртных напитков, рекомендовалось задерживать и после составления протокола направлять в тюрьму. Однако о специальных задачах железнодорожной милиции и о специфике ее работы в данной «Инструкции» ничего не говорилось. В освобожденных от интервентов и белогвардейцев районах охрану общественного порядка несли партизанские отряды, которые затем преобразовывались в милицейские подразделения. Так, в указанный период в рядах народной милиции Амурской области службу несли около 1000 бывших партизан [331]. Отсутствие в начальный период единой для всей Дальневосточной республики правовой основы деятельности милиции и централизованного руководства препятствовало организации эффективной борьбы с уголовной преступностью.

2.8. Не менее сложно проходило становление органов государственной безопасности ДВР. В период освобождения Прибайкалья от колчаковщины функции борьбы с контрреволюцией выполнял Военный контроль частей 5-й Красной Армии. Военный контроль как аппарат военной контрразведки сохранился в Вооруженных силах ДВР для «укрепления мощи НРА… и удаления из нее контрреволюционных элементов» [332]. В соответствии с приказом Военного Совета от 21 мая 1920 г. на Военный контроль возлагалась «всесторонняя и неуклонная борьба с контрреволюцией, шпионажем, преступлениями по должности, спекуляцией [333]. В приказе особо подчеркивалось, что Военному контролю «…предоставляются широкие права производить обыски, облавы, аресты и прочее» [334]. Все гражданские и военные должностные лица обязаны оказывать сотрудникам Военного контроля необходимую помощь и содействие.

В марте 1920 г. при министерстве внутренних дел Верхнеудинского правительства был образован отдел Государственной охраны [335], который вскоре был переименован в Главное управление охраны. В августе 1920 г. Военный контроль и Главное управление охраны при МВД ДВР были объединены в Государственную политическую охрану (ГПО). Видимо неточностью можно объяснить утверждение Э.А. Васильченко, которая пишет, что только «8 февраля 1921 г. правительством было утверждено временное положение о Государственной политической охране…» [336]. Первое «Положение о ГПО» было принято Президиумом Народно-революционной власти ДВР 25 августа 1920 г. [337]. В нем указывалось, что «ГПО является центральным органом по борьбе с политическими преступлениями и шпионажем на всей территории ДВР». ГПО – орган Совета Министров ДВР на правах управления. Данное краткое «Положение о ГПО» действовало до 20 ноября 1920 г.

4 ноября 1920 г. Постановлением Временного делового президиума правительства ДВР было введено в действие второе «Положение о ГПО», которое более подробно рассматривало правовой статус этого органа специального назначения. «В целях предупреждения нарушения основных законов и политического спокойствия, – указывалось в «Положении о ГПО», – учреждается институт ГПО» [338] при МВД ДВР на правах особого управления. ГПО возглавлял директор, назначенный на эту должность правительством ДВР. Ему подчинялись все секретные службы, существовавшие в отдельных областях Дальнего Востока. «При организации ГПО, выработке ее форм и методов, – говорилось в «Положении о ГПО», – директор исходит из общей политики МВД, направляемой Советом Министров. ГПО не допускает моментов, могущих нарушить эту политику [339]. Действия, «носящие чрезвычайный характер и могущие повлиять на политику… правительства, производятся директором с полного согласия МВД и Совета Министров» [340]. При ГПО предусматривалась организация отделов специального назначения. Несмотря на то, что правительство ДВР за короткий срок издало второе «Положение о ГПО», многие вопросы организации деятельности этого секретного учреждения ДВР оставались тем своеобразием, которым отмечено создание ГПО, а также нецелесообразностью оглашения деталей постановки ее деятельности. Как правильно отмечает Э.А. Васильченко, ГПО в организационном и административном отношении подчинялась ВЧК РСФСР. ГПО осуществляла свое подчинение ВЧК через Дальбюро РКП(б), которое постоянно контролировало ее деятельность [341].

Меньшевики и эсеры требовали полного подчинения ГПО коалиционному Совету Министров. Стараясь безраздельно сохранить руководящую роль коммунистов в ГПО, Дальбюро дало указание выносить на обсуждение Совета Министров незначительные вопросы о ГПО. Принципиально важные проблемы деятельности ГПО предварительно рассматривались на заседании Дальбюро РКП(б), а затем передавались правительству ДВР [342].

К октябрю 1920 г. в Центральном аппарате ГПО работали 33 члена РКП(б), в местных органах ГПО – 87 коммунистов [343]. Аппарат ГПО был укреплен преданными РКП(б) и правительству ДВР людьми. ВЧК РСФСР направляла в ДВР наиболее опытных чекистов-коммунистов, которые возглавляли важнейшие подразделения ГПО.

2.9. В период разгрома советскими войсками и партизанами Прибайкалья вооруженных колчаковских и семеновских военных формирований, карательных отрядов и белогвардейских учреждений были арестованы многие враги трудового народа. Для проведения расследования их преступлений по постановлению ЦИК Прибайкалья от 31 января 1920 г. [344] при советских воинских частях и партизанских отрядах создавались «подвижные следственные комиссии» из 3–5 человек, назначаемые командиром подразделения. Следственные комиссии были организованы при Военном контроле и Государственной охране.

Вышеуказанное постановление ЦИК Прибайкалья объявило все старые суды упраздненными. Для руководства строительством народной судебной системы при ЦИК Прибайкалья был образован отдел юстиции, который возглавил коммунист Н.Е. Полянский-Широких.

В начале 1920 г. отдел юстиции ЦИК Прибайкалья издал нормативный акт, положивший начало восстановлению органов советского правосудия. Распоряжение отдела юстиции ЦИК Прибайкалья предписывало волостным Советам незамедлительно приступить к организации советских судов [345]. Вслед за этим на места был направлен «Временный циркуляр волостному народному суду» [346], который состоял из постоянного судьи и двух очередных заседателей. Судья избирался волостным Советом, а в качестве заседателей им приглашались на каждое судебное заседание бывшие мировые судьи, лояльно относящиеся к Советской власти. Их список составлялся местным Советом. Такая практика, с учетом опубликованной литературы, не встречалась в других районах РСФСР. Отдел юстиции рекомендовал местным судам чаще проводить выездные сессии и рассматривать уголовные дела по месту совершения преступления, а гражданские дела – по месту жительства ответчика. Каждый сельский сход должен был избрать 2-х народных заседателей, которые принимали непосредственное участие в работе выездной сессии волостного суда. Местные суды рассматривали гражданские дела с иском до 500 тыс. руб. и уголовные дела, по которым обвиняемому угрожало наказание до трех лет лишения свободы. Приговоры местных судов по данным делам считались окончательными и обжалованию не подлежали. Волостному суду были подсудны также гражданские дела с иском свыше 500 тыс. руб. и уголовные дела, по которым подсудимому грозило наказание свыше трех лет лишения свободы. По данным делам устанавливалась кассационная инстанция в лице районного съезда волостных народных судей. При каждом волостном суде учреждалась следственная комиссия из 3 человек, избираемых местным Советом. Данным нормативным актам не предусматривалась организация коллегии правозаступников, как это имело место в 1918 г. В качестве обвинителей и защитников на судебный процесс допускались «все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Отдел юстиции ЦИК Прибайкалья сделал уступку левым эсерам. В циркуляре было сказано, что народные суды при проведении процесса должны руководствоваться правилами Судебных Уставов 1864 года, которые не отменены ЦК РКП(б) и СНК РСФСР и не противоречат правосознанию трудящихся. Ничего не было сказано о юридической базе, на основе которой народный суд должен выносить решения и приговоры. Право помилования и восстановления в правах граждан, осужденных по уголовным делам, принадлежало отделу юстиции ЦИК Советов Прибайкалья.

Предусмотренные данным циркуляром военно-революцион­ные трибуналы в составе очередных заседателей и одного представителя ЦИК Прибайкалья создавались в городах и уездах для борьбы с контрреволюцией, преступностью, спекуляцией, хищением и саботажем.

При военревтрибуналах учреждалась следственная комиссия из 3 человек. Контроль за предварительным следствием и судебным разбирательством вел отдел юстиции ЦИК Прибайкалья. В отличие от ревтрибуналов 1918 г. в военревтрибуналах Прибайкалья 1920 г. не предусматривалось создание коллегии обвинителей и защитников. Эти функции осуществляли специальные уполномоченные местного Совета. Кассационные жалобы на приговоры местных военревтрибуналов рассматривал отдел юстиции ЦИК Прибайкалья.

Намеченная программа судебного строительства была осуществлена частично. В рассматриваемый период функционировали лишь военревтрибуналы. В связи с образованием ДВР советское строительство в области правосудия было приостановлено.

Первым законодательным актом народно-революционной власти ДВР, положившим начало судебной системе буферного государства, был приказ министерства юстиции о суде от 25 апреля 1920 г. [347]. Этим нормативным актом еще раз было подтверждено упразднение буржуазного суда. «…Безусловной обязанностью пролетарской революции, – писал В.И. Ленин, – было не реформировать судебные учреждения…, а совершенно уничтожить, смести до основания весь старый суд и его аппарат» [348]. На основе первых советских Декретов о суде и «Положения о народном суде РСФСР» от 30 ноября 1918 г. Министерство юстиции разработало, а правительство ДВР ввело в действие «Временное положение о суде ДВР» от 25 апреля 1920 г. [349].

Как и в Советской России, в основе организации и деятельности судов ДВР лежали демократические принципы: выборность и сменяемость состава судебных органов, участие народных заседателей в рассмотрении и разрешении дел, открытое разбирательство дел в судах и обеспечение обвиняемому права на защиту. «Временное положение о суде ДВР» отменило апелляционную форму обжалования приговоров и решений и учредило их кассационную проверку.

В отличие от советской судебной практики в ДВР была сделана уступка буржуазии. По требованию меньшевистско-эсеровской оппозиции было введено деление общих судов на две самостоятельные системы – местные народные суды и окружные суды.

Согласно ст. 9 «Временное положения» кандидат в народные судьи должен был удовлетворять следующим требованиям: «…иметь избирательные права, политический опыт работы в трудовых народных организациях, теоретическую и практическую подготовку». При этом не уточняется, о каких «народных организациях», также о какой теоретической и практической подготовке кандидата в судьи идет речь. Народный судья в городе избирался местной думой из числа кандидатов, предлагаемых нарревкомом, «после предварительной проверки соответствующего кандидата своему назначению» (ст. 10). Таким образом, в отличие от РСФСР, в ДВР народные судьи избирались на основе непрямых выборов. Здесь была установлена более сложная процедура избрания судьи и менее сложная – для избрания народных заседателей. Народные заседатели избирались в городах профсоюзами, а в сельских районах – местными представительными органами власти. По статье 11 «Временного положения» народными заседателями могли быть «правоспособные граждане». Иных требований к кандидату в народные заседатели установлено не было. Это открывало широкий доступ в народные заседатели буржуазных элементов, особенно в городах, где, как указывалось выше, народные заседатели избирались органами самоуправления.

Народный судья единолично рассматривал дела о расторжении браков и дела бесспорного производства. В отличие от советской судебной практики на судью в ДВР возлагалась обязанность осуществлять предварительное следствие по заданию суда с двумя народными заседателями, а также надзор за законностью проведения дознания в милиции и содержанием осужденных в тюрьмах (ст. 5). Суд в составе народного судьи и шести народных заседателей рассматривал дела об особо опасных преступлениях [350]. Для производства предварительного следствия по делам, подсудным этому суду, при нем создавалась следственная комиссия.

Для участия в судебном разбирательстве обвинения и защиты при каждом народном суде (в РСФСР при местных Советах) создавались коллегии, посвятившие себя правозаступничеству, как форме общественного обвинения, так и общественной защите. Согласно ст. 39 члены коллегии избирались на тех же основаниях, что и судьи. Заработную плату они получали наравне с судьями. Обвинитель и защитник на каждый судебный процесс персонально назначались судьей (ст. 43). Но по уголовным делам обвиняемому предоставлялось право самому избрать себе защитника как из числа членов коллегии, так и из числа неопороченных граждан обоего пола. Однако принимать участие в стадии предварительного следствия могли лишь члены коллегии защитников. По гражданским делам, кроме членов коллегии защитников, в суде в качестве представителей сторон могли выступать близкие родственники, юрисконсульты учреждений (по уполномочию сторон). 80% вознаграждения защитника вносилось в государственный фонд Министерства юстиции. Если обвиняемый или ответчик не имели средств, то коллегия была вправе в этом случае назначить бесплатного защитника. Обвиняемый или стороны в гражданском процессе имели право заявить отвод судье и заседателям. Вопрос об удовлетворении или неудовлетворении отвода решался данным составом суда. Судья или заседатели (ст. 50) обязаны были заявить о своем отводе, «если они прямо или косвенно заинтересованы в исходе дела или находятся в особых отношениях с обвиняемым или ответчиком».

Непрекращающаяся борьба ДВР с интервентами и белогвардейцами и объединение областей Дальнего Востока в рамках единого буферного государства требовали дальнейшего укрепления и совершенствования судебных органов.

9 декабря 1920 г. правительство ДВР приняло постоянное «Положение о народном суде Дальневосточной республики» [351], которое внесло некоторые изменения в правовой статус народных судов. В систему народных судов ДВР входили участковые народные суды в городах и селениях и съезды народных судей в областях. Участковые народные суды являлись первой инстанцией, съезды народных судей – второй, кассационной, инстанцией. Народные судьи избирались городскими или уездными собраниями уполномоченных сроков на 1 год, а народные заседатели – исполнительно-распорядительными органами соответствующих административных единиц на 6 месяцев. При рассмотрении дел народные заседатели имели равные права с народными судьями. Съезды народных судей состояли из председателя, его заместителя, пяти постоянных членов и народных судей, участвовавших в заседаниях съезда по очереди. Председатель, заместитель председателя и постоянные члены съезда назначались областным отделом юстиции и утверждались министром юстиции. Народные суды рассматривали все гражданские и те уголовные дела, которые были неподсудны специальным судам. При вынесении решения и приговоров народный суд руководствовался революционным правосознанием, законодательством ДВР, а также отчасти старыми законами, которые не были отменены государственной властью ДВР. Трудящиеся ДВР были против создания окружных судов, усматривая в них возрождение старого буржуазного суда. Поэтому правительство ДВР отказалось от их введения. В целях обеспечения единообразия кассационной практики съездов народных судей при Министерстве юстиции ДВР был образован отдел судебного контроля. В случае противоречий в толковании законов различными кассационными инстанциями судебный контроль должен был выносить объединяющие решения, обязательные для кассационной инстанции. Министерство юстиции могло делать законодательным органам представления о необходимости издания соответствующего закона. Решение Министерства юстиции могло отменить только правительство ДВР.

Для борьбы с контрреволюционными преступлениями были учреждены политические народные суды. Правовой статус этих специальных судов определялся «Временным Положением о политическом народном суде» (апрель 1920 г.) [352]. В задачу политического суда входило рассмотрение дел о контрреволюционных антиправительственных действиях.

Местные политсуды (из 2–3 человек) создавались Министерством юстиции сроком на 3 месяца и утверждались правительством ДВР.

Для рассмотрения наиболее важных дел учреждался Центральный политический народный суд при народно-революцион­ной власти (ст. 3).

Состав его (председатель и два члена) избирался народно-революционной властью (правительство ДВР).

Согласно предписаниям «Временного положения» возбуждать судебное преследование имели право органы ГПО, госконтроль, министерства, съезды народных судей.

Предварительное расследование по политическим делам проводилось следственной комиссией при ГПО.

Политсуд проверял материалы предварительного следствия (полноту расследования, достаточность, обоснованность обвинения, соблюдение в ходе расследования уголовно-процедурных норм). Если политсуд не удовлетворили результаты предварительного следствия, данные материалы направлялись на дорасследование «особым следователям при политическом суде» (ст. 6). Политсуду принадлежало право «наблюдения и проверки действий по всем политическим делам, находящимся в производстве ГПО и следственных органов (ст. 8). Следственные действия (выемки, аресты, обыски и др.) производились исключительно по постановлению председателя политсуда. По статье 15 «Временного положения» обвиняемый имел право познакомиться с материалами предварительного следствия и подать жалобу председателю политсуда на «неправильности» в расследовании.

Таким образом, был установлен судебный контроль за законностью деятельности ГПО и аппарата следствия. Это был гласный, публичный, гуманный и демократический суд. Закон обеспечивал право обвиняемого на защиту. В статье 16 «Временного положения» было сказано: «Защитниками, кроме членов коллегии защитников…, могут быть родные и близкие подсудимого, пользующиеся доверием суда». Подсудимый мог задавать вопросы свидетелям, давать объяснения по поводу всего дела, отдельных документов и показаний. Суд вправе был прекратить представление доказательств, опрос свидетелей, «если обстоятельства дела достаточно выяснены». За подсудимым сохранялось право произнести последнее слово. Интересной являлась ст. 2 «Временного положения», которая предоставляла политсудам «в пределах действующих законов неограниченное право в определении репрессии». В деятельности политсудов ДВР проявлялось классовое правосознание, отражалась гуманность народной власти и ее законодательства. Так, они широко применяли условное осуждение, выносили решения о досрочном освобождении из заключения и т.д. Тем не менее буржуазия постоянно требовала ликвидации политсудов, которые, по мнению ее лидеров, были несовместимы с демократическим характером буферного государства. Иную точку зрения отстаивали коммунисты, считая, что в условиях обострения классовой борьбы необходимо дальнейшее укрепление политсудов. В связи с этим в течение 1920 г. дважды (в июне и в декабре) принимались новые, уже постоянные «Положения о Политическом народном суде» [353], которые внесли в правовой статус политсудов некоторые частные изменения. Политсуды стали избираться на 6 месяцев исполнительно-распорядитель­ными органами (без конкретного уточнения такого органа, т.к. система государственного управления находилась на стадии формирования – В.С.). Идя на компромисс с буржуазией, правительство ДВР вынуждено было зафиксировать положение о том, что членами политсуда могли быть граждане, пользующиеся общественным доверием. Была расширена подсудность политсудов. Они стали рассматривать дела не только о контрреволюционных преступлениях, но и наиболее крупные дела по общеуголовным преступлениям [354]. Следственные комиссии при ГПО перешли в ведение политсудов.

В качестве кассационной инстанции в июне 1920 г. для политсудов был создан специальный кассационный суд по политическим делам [355]. Кассационный суд по политическим делам рассматривал жалобы и протесты на решения политических народных судов. Он назначался министром юстиции в составе председателя и 3 членов. Кассационные жалобы подавались в течение 24 часов после оглашения приговора в народном суде. Жалоба должна была быть рассмотрена в течение недели. При этом кассационный суд не был связан пределами жалобы и фактами, в ней указанными. Кассационный суд мог отменить приговор политического народного суда в случае обнаружения нарушения в применении закона, в форме судопроизводства, в случае неполноты следствия или когда приговор «явно несправедлив». Данное дело направлялось на новое разбирательство в другой или тот же суд, но в ином составе.

16 декабря 1920 г. правительство ДВР издало новое «Временное положение о Высшем кассационном суде по политическим делам» [356]. Был увеличен его состав до 8 человек, которые назначались правительством ДВР. Он стал высшей кассационной инстанцией не только для политических, но и военных судов.

Строительство судебной системы в НРА началось с отмены приговоров военных судов, действовавших на территории ДВР до образования этой буферной республики. Одновременно правительство ДВР повторно объявило об упразднении колачаковского военного суда.

Первым нормативным актом, положившим начало становлению судебной системы в НРА, явилось «Положение о военных судах ДВР», изданное правительством буферной республики в мае 1920 г. [357]. Военный суд состоял при Военном совете НРА. В дивизиях и в укрепленных районах были организованы его отделы. Состав военного суда и его отделов (из 3 человек) назначался Военным Советом НРА. Военный суд рассматривал дела о преступлениях, совершенных «…военнослужащими и военнопленными, если эти преступления создавали опасность для революционных завоеваний народа» [358], а также о преступлениях, которые были совершены «в районе военных действий другими лицами, если они влекли за собой дезорганизацию и понижение боеспособности НРА» [359]. Заслуживает внимания ст. 14 «Положения», которая указывала, что «допущение обвинителя или защитника зависит всецело от усмотрения военного суда, который обсуждает этот вопрос с точки зрения: а) необходимости участия этих лиц для выяснения обстоятельств дела и б) фактической к тому возможности. В случае допущения обвинения должна быть допущена и защита» [360]. Обвинителем военный суд назначал одного из следователей или военнослужащих, пользующихся доверием (за исключением прямых начальников и подчиненных обвиняемых).

При вынесении приговоров военные суды руководствовались революционным правосознанием. Приговоры военных судов о смертной казни утверждались Военным Советом НРА, остальные вступали в законную силу немедленно. Согласно ст. 36 «Положения» Военный Совет НРА осуществлял судебный контроль деятельности органов военной юстиции. При выявлении Военным Советом «неправильности в понимании дела или явного несоответствия меры наказания и деяния, при нарушении порядка рассмотрения дела» соответствующий военный суд обязан был рассматривать данное дело вторично. В случае приостановления Военным Советом исполнения приговора об этом сообщается правительству, которое и «решает дело окончательно».

Кассационной, а тем более апелляционной инстанции данное Положение не устанавливало. И только в декабре 1920 г. высшей кассационной инстанцией для военных судов стал Высший кассационный суд по политическим делам.

Народные, политические и военные суды фактически существовали изолированно, как независимые судебные системы. Не было создано единого для всей республики высшего судебного органа, не были едиными принципы и формы образования этих судов (если народные суды избирались, то специальные суды назначались).

Надзор за законностью в ДВР (1920 г.) осуществляли сразу несколько органов: госконтроль, Министерство юстиции, нарревкомы, суды. Единого прокурорского надзора в тот период еще не существовало.

Таким образом, создание госаппарата ДВР происходило в сложных условиях интервенции и гражданской войны, что порождало трудности при создании его отдельных звеньев. Государственное строительство в ДВР осуществлялось на основе использования советского политического опыта при допущении лишь отдельных буржуазных государственно-правовых институтов. Меньшевики и эсеры всячески добивались от правительства ДВР расширения масштаба использования буржуазной политико-правовой практики в государственном строительстве буферной республики. Среди трудящихся и части коммунистов не прекращались антибуферные настроения, которые мешали и тормозили строительство госаппарата в ДВР. Они считали ДВР временным политическим образованием, которое не следовало строить всерьез и надолго [361]. Однако большинство членов Дальбюро РКП(б) и правительства ДВР последовательно продолжали проводить курс на осуществление плана организации Дальневосточного демократического буферного государства.

2.10. В середине мая 1920 г. правительство ДВР (г. Верхнеудинск) приняло решение обобщить опыт государственного строительства и конституционно закрепить его результаты. Оно поручило разработку проекта Временной Конституции ДВР Министерству юстиции и МВД. Представленные правительству ДВР в начале июня 1920 г. конституционные проекты двух министерств являлись совпадающими в основных положениях и легко были сведены в единый проект Основного закона ДВР [362].

Проект Временной Конституции ДВР состоял из 54 статей и 6 глав (глава I – общие положения, глава II – центральные органы власти, глава III – президиум власти, глава IV – местные органы власти, глава V – бюджетное право, VI – о гербе и флаге). Проект Временной Конституции выражал взгляды коммунистов и трудящихся на общественный и государственный строй буферной республики. В проекте провозглашалось образование ДВР и включение в ее состав Прибайкальской, Забайкальской, Амурской, Приморской, Камчатской, Сахалинской областей и полосы отчуждения КВЖД. Перед ДВР как «свободным союзом всех трудящихся» были поставлены следующие демократические и общеполитические задачи: обеспечение независимости и территориальной целостности Дальнего Востока на началах федеративного буферного государства; созыв Учредительного съезда представителей областных правительств; борьба за освобождение ДВР от врагов народа; достижение мира и добрососедских отношений со всеми иностранными государствами, установление экономических, торговых и культурных отношений со всеми государствами.

Как и в Конституции РСФСР 1918 г., в ДВР отменялась частная собственность на землю. Весь земельный фонд республики был объявлен государственным достоянием. Леса, недра, воды общегосударственного значения стали общенародной собственностью. В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. проект Основного закона ДВР допускал существование частной собственности на иные орудия и средства производства, предоставляя, однако, демократическому государству право установления контроля над ними.

Труд объявлялся обязанностью всех граждан. Каждый гражданин ДВР имел право на бесплатное образование. Граждане были наделены широкими демократическими политическими правами и свободами (свобода слова, печати, собрания, союзов, митингов, шествий и др.). Была установлена свобода вероисповедания, провозглашено отделение церкви от государства и школы от церкви.

Проект Основного закона ДВР содержал материальные, юридические и иные гарантии, обеспечивающие гражданам возможность пользования этими правами. Заслуживает внимания ст. 16 проекта, которая гласит: «…исходя из солидарности трудящихся всех наций, ДВР предоставляет все политические права гражданам иностранцам, проживающим на территории ДВР… и принадлежащим к классу трудящихся». Данная статья в основном совпадала по содержанию со ст. 20 Конституции РСФСР 1918 г. [363]. Отличие состояло лишь в том, что в конституционном проекте ДВР не упоминалось понятие «классы трудящихся» и ничего не говорилось о праве местных органов государственной власти предоставлять иностранцам право гражданства ДВР. По статье 21 проекта ДВР предоставлялось право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованиям по политическим и религиозным мотивам. Выдаче эти лица не подлежали. Проект Основного закона ДВР объявил равенство всех граждан перед законом.

Согласно проекту Конституции избирательным правом наделялись граждане ДВР с 18 до 55 лет. Остается неясным, почему лица старше 55 лет лишались избирательных прав. Это не согласовывалось с демократическим характером проекта Конституции ДВР. Было бы в какой-то мере оправданным, если бы это положение распространялось лишь на пассивное избирательное право. Лицам пожилого возраста порой трудно исполнять депутатские обязанности. Были лишены права избирать и быть избранными: бывшие сотрудники жандармерии, полиции, охранного отделения, белогвардейских контрразведок; осужденные за принадлежность к контрреволюционным организациям и за преступления, коростные и порочащие честь и достоинство человека, лица душевнобольные, умалишенные, состоящие под опекой. Проект закрепил всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании и пропорциональную систему представительства.

Проект предусматривал всеобщую воинскую обязанность граждан республики, а не только трудящихся, как это делала Конституция РСФСР 1918 г. Он провозгласил суверенитет народа и определил власть в ДВР как народно-революционную. Сущность государственной власти ДВР определила и ее государственную систему.

Проект Временной Конституции ДВР, как и Конституция РСФСР 1918 г., отверг принцип разделения властей и законодательно закрепил единство государственной власти. Высшими органами государственной власти были провозглашены Учредительный съезд и Совет Министров. Между этими органами была установлена определенная субординация путем признания исключительной компетенции Учредительного съезда. К ведению этого органа было отнесено: установление, дополнение и изменение основных начал Конституции; ратификация мирных договоров, установление и изменение границ, сношения с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира. Порядок формирования Учредительного съезда не был определен, так как формы его организации и деятельности Учредительного съезда могли быть определены только после объединения областей Дальнего Востока и Забайкалья.

До созыва Учредительного съезда вся полнота власти принадлежала Совету Министров. Его ведению подлежали вопросы общегосударственного значения: руководство всей внутренней и внешней политикой ДВР; установление и изменение границ ДВР, ее административно-территориального деления; установление бюджета и денежной системы, общегосударственных налогов и повинностей, гражданское и уголовное законодательство; право амнистии, сношения с иностранными государствами.

Порядок формирования Совета Министров по не известным нам причинам не был определен. Однако проект предусматривал ответственность Совета Министров перед Учредительным съездом. Совет Министров избирал Президиум из 5 членов. Он наделялся правом «принимать все меры для правильного и быстрого течения общественной жизни: давать общее направление деятельности Совета Министров и других органов государства, издавать указы и распоряжения, рассматривать и утверждать проекты указов, вносимые отдельными ведомствами, объединять и согласовывать всю работу по законодательству, наблюдать за проведением в жизнь законов». О всех принимаемых решениях Президиум был обязан сообщать Совету Министров. Если же Президиум решал вопрос, имеющий большое общегосударственное значение, это решение подлежало утверждению Советом Министров. Последний был вправе отменить или приостановить всякое решение Президиума. Проект предусматривал создание 13 министерств, которые возглавлялись министрами, ответственными перед Советом Министров и его Президиумом (ст. 36, 37).

Органами власти на местах проектом провозглашались выборные представительные органы, а органами управления – народно-революционные комитеты. Согласно ст. 33 проекта «органы на местах избирались на 4 месяца, ввиду временного характера власти».

Анализ проекта Основного закона ДВР свидетельствует о том, что это был проект Конституции, провозглашавший широкие демократические права для народа, предусматривающий гарантии для их осуществления. В то же время в организации государственной власти был отброшен принцип разделения властей. В этом его принципиальное отличие от буржуазной конституции и сходство с Основным законом РСФСР. Конституционный проект ДВР не лишен отдельных недостатков и пробелов. Так, в нем ничего не было сказано о сущности буферной федерации, о национально-государственном устройстве ДВР, о судебной системе и др.

Данный проект Временной Конституции ДВР не был утвержден правительством республики. Это объяснялось тем, что, во-первых, правительство ДВР не пошло на раскол демократического блока в ответственный момент формирования буферного государства, ибо буржуазия постоянно твердила о том, что только Учредительное собрание имеет право принять Конституцию и определить основы общественного и государственного строя ДВР, во-вторых, Верхнеудинское правительство, вступив в переговоры с представителями областных правительств, активно вело подготовку к созыву объединительной конференции и Учредительного съезда, который должен был принять постоянную Конституцию ДВР. Тем не менее проект Временной Конституции оказал определенное влияние на правотворческую деятельность высших органов государственной власти ДВР в 1920 г., в частности, на содержание конституционных актов.

Обобщая практику государственного строительства в Прибайкалье, необходимо, на наш взгляд, отметить, что, в отличие от Приморья, здесь формировалось буферное демократическое государство революционной диктатуры народа, в котором более широко использовался политико-правовой опыт РСФСР. При создании государственной системы ДВР допускались лишь отдельные буржуазные политические институты, которые использовались в интересах революционного народа. Важнейшие органы борьбы с интервентами и белогвардейцами, такие как НРА, ГПО и другие, безраздельно находились в руках коммунистов.