ГУБЕРНАТОРСКАЯ ВЛАСТЬ B ПОСЛЕРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ

B первой половине XIX в. сформировались социаль­но-политические предпосылки для буржуазных реформ в России. Поражение в Крымской войне убедительно показало неэффективность социальной и экономичес­кой политики царской России.

Проблема реорганизации государственного аппа­рата стала особенно актуальной для правительства Александра II во время осуществления буржуазных ре­форм 60-70-х гг. XIX в. Среди них важное место зани­мала реформа местного управления, которая сущест­венно усиливала роль и значение губернатора.

Министр внутренних дсл граф П.А. Валуев во Все­подданнейшей записке «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства» от 22 сентября 1861 г. предложил осуществить децентрализацию правитель­ственного аппарата, передав ряд его функций местной власти. Монарх одобрил этот программный доку­мент. Огромные пространства империи, разнообра­зие местных условий, сложный этнический состав на­селения затрудняли управление из центра. Это пони­мал император, который еще в 1856 r. высказал мысль о необходимости повышения роли и авторитета гу­бернатора, об устранении излишних формальностей в его деятельности.

B пореформенной России в основном сохранилось прежнее административно-территориальное деление. Co времени буржуазных реформ 60-70-х гг. все рос­сийские губернии делились на две группы: 1) те, кото­рые уже ввели новые учреждения (административные, судебные, земские, городские), и 2) те, в которых была введена лишь часть этих учреждений. Главой местной администрации оставался губернатор.

Правда, во время проводимых буржуазных реформ компетенция губернаторов была несколько сужена: они утратили право ревизии судебных дел, им переста­ли подчиняться новые учреждения (контрольные пала- гы, акцизные управления и др.). Ho тем не менее за губернаторами сохранилась основная власть в губер­ниях. Более того, теперь губернатор возглавлял губерн­ское правление, которое во многих губерниях освобо­дилось от массы второстепенных административно­хозяйственных функций. B связи с этим существенно изменилась структура губернского правления: появи­лись именные (вместо номерных) отделения - распоря­дительное, врачебное, строительное, межевое, тюрем­ное. C этого времени губернское правление, потеряв права самостоятельного учреждения, превратилось в исполнительный орган губернатора.

C самого начала царствования Александра-ІІ во всех законодательных актах просматривалось стрем­ление к расширению прав губернатора, передаче части дел верховной власти аппарату на местах. Разумеется, император и в новой исторической обстановке сохра­нил статус неограниченного монарха, закрепленный в Основных законах Российской империи: «повиновать­ся верховной его власти не только за страх, но и за со­весть сам Бог повелевает».

Центральной фигурой, «хозяином» губернии и яв­лялся глава местной администрации. До 1864 г. губер­наторы разделялись на военных и гражданских, без су­щественных различий между ихдолжностями. C 1864 г. все начальники губерний (гражданские и военные) ста­ли именоваться губернаторами. Пост главы губерн­ской администрации стал очень престижным, ключе­вым в местном управлении. Ha рубеже 60-70-х гг. на­блюдалось временное ослабление бюрократической централизации и большая самостоятельность предо­ставлялась губернаторам. B частности, усиление гу­бернаторской власти наблюдалось после неудачного покушения Д. Каракозова 4 апреля 1866 г. на Алексан­дра II. Закон от 22 июля 1866 г. предоставил губерна­торам исключительные права.

B правительственном циркуляре от 12октября 1866 г. «О пределах власти губернаторов» говорилось: «Гу­бернатору, как представителю высшей правительст­венной в губернии власти, в лице которого по закону сосредоточивается местный надзор за всеми находя­щимися в губернии гражданского ведомства учрежде­ниями и лицами, - предоставить право производить во всякое время общую и внезапную ревизию во всех на­ходящихся в губернии административных учреждени­ях гражданского ведомства». Одновременно циркуляр подчеркивал, что «особенная обязанность губернатора заключается в попечении о верховных правах самодер­жавия, о пользах Государства и о точном исполнении законов, Высочайших повелений, указов Сената и предписаний начальства». B конце этого циркуляра подчеркивалось, что «Государю Императору угодно оказать губернаторам особое доверие, которое, рас­ширяя в некоторой степени пределы их власти и значе­ния в губернии, вместе с тем налагает на них обязан­ность самого точного и неуклонного исполнения свое­го долга». Роль высшего административного органа империи выполнял Комитет министров, который кон­тролировал работу губернаторов и рассматривал их отчеты. Губернаторы же назначались и увольнялись монархом по представлению министра внутренних дел.

B министерских циркулярах о губернаторской долж­ности в капиталистической России подчеркивалось, что в условиях реформ усиливается роль начальника губернии, отдеятельности которого прежде всего зави­сел успех задуманных преобразований, их реализация на местах.

Тенденция к всемерному усилению губернаторской власти определилась с середины 60-х гг. и была закре­плена законом от 22 июля 1866 г., который предоста­вил «хозяину» губернии право «производить во всякое время общую и внезапную ревизию» во всех учрежде­ниях в пределах губернии, если даже они относились к другим ведомствам. Кроме того, губернатору было предоставлено право не утверждать на должность лю­бого чиновника из-за его политической неблагонадеж­ности, а также закрывать частные общества, клубы и т.д., если в их деятельности будут обнаружены наруше­ния государственного порядка, общественной безо­пасности и нравственности. C целыо дальнейшего ук­репления власти губернатора министр внутренних дел П.А. Валуев подготовил и передал 22 февраля 1868 г. императору Александру II Всеподданнейшую записку «О положении губернского управления», в которой обосновывал актуальность усиления власти губерна­тора. Хотя непосредственных результатов не последо­вало из-за отставки министра, его преемник продол­жал политику, направленную на расширение функций губернатора.

Одна из главных особенностей модернизации систе­мы местного управления заключалась в том, что в но­вых исторических условиях губернатор администра­тивно подчинялся непосредственно. Министерству внутренних дел. B одном из министерских циркуляров подчеркивалось, что «главное назначение начальника губернии охранять не только общее благосостояние вверенного ему края, но и личную безопасность и бла­годенствие каждого из жителей...

B 60-70-е гг. XIX в. в результате буржуазных ре­форм произошло размежевание функций в губернской администрации, а также между губернской админист­рацией и новыми органами самоуправления. Своеоб­разие служебного положения губернатора со второй половины XIX в. состояло в том, что его функции были двойственными. Он, с одной стороны, являлся личным представителем императора на местах, а с другой - был чиновником Министерства внутренних дел, то есть по­дотчетным ему. Как представитель верховной власти губернатор следил за исполнением законов и поста­новлений, за порядком и безопасностью, наблюдал за всеми административными должностными лицами гражданского ведомства, за органами земского, обще­ственного и сословного самоуправления. A в качестве представителя Министерства внутренних дел губерна­тор был начальником всей местной полиции и вел все дела этого ведомства. O том, каким напряженным был каждый рабочий день губернатора, рассказано в книге князя С.Д. Урусова «Записки губернатора». O своей работе в должности бессарабского губернатора он пи­сал так: «Дел было очень много. Я вставал ежедневно в 8-м часу утра... Приемная моя обыкновенно наполня­лась раза три-четыре в день так, что мне приходилось выходить к просителям через каждый час... Парал­лельно... шел в кабинете прием докладов и посетите­лей. Прием заканчивался к 12 часам дня. B час прихо­дил правитель канцелярии, а в два — он председатель­ствовал в одном из присутствий (не менее четырех раз в неделю). Вечером, с 6 часов - садился за бумаги, со­державшиеся в 7-8 портфелях разных присутственных мест».

Среди всех учреждений в губернии особое место за­нимало губернское правление, которое состояло из об­щего присутствия (губернатор, вице-губернатор, со­ветники, губернский врачебный инспектор, губерн­ский инженер, землемер, асессор) и канцелярии,-

Это место определялось как по степени власти, так и по обширности предоставленной компетенции гу­бернскому управлению, непосредственно подчинен­ному Правительствующему Сенату.

И тем не менее власть губернатора была только ис­полнительной. Следя за исполнением законов, он не имел права быть автором новых постановлений, не мог нарушать существующие, не имел права учреж­дать налоги или какие-либо сборы с населения, а так­же изменять судебные приговоры. Судебные уставы от 20 ноября 1864 г. образовали совершенно новую юри­дическую систему, которая формально была независи­мой от административных властей. Гласность судо­производства в новых исторических условиях приобре­ла исключительное значение: все уголовные дела стали рассматриваться судом присяжных.

Царское правительство возложило новые.обязан- ности на предводителей уездного дворянства. Их функции в новых исторических условиях не только ви­доизменились, но и значительно расширились, в том числе и во время реформ 60-70-х гг. B частности, с вве­дением в 1864 г. земств уездные предводители возглавили земские собрания. Утратив свои дореформенные обя­занности, они приобрели такие же общеадминистратив­ные и земские в реформированном местном управлении, сохранив при этом свое высокое и почетное положение. Лучшую похвалу за свою деятельность предводители дворянства получили из уст императора Александра III, который в мае 1883 г. при встрече с волостными стар­шинами напутствовал их: «Слушайте ваших предводи­телей».

B послереформенный период повысились требова­ния к кандидатам в уездные предводители. Уездные предводители избирались потомственными дворянами, имевшими установленный имущественный ценз, при этом лица, достигшие на службе чина полковника или действительного статского советника, могли обладать и неполным цензом. Прослужившие три года в долж­ности предводителя могли участвовать в выборе и без имущественного ценза. Кроме того, от кандидата в предводители требовалось «честное и безукориз­ненное поведение», его имя должно быть внесенно в родословную книгу губернии, где проходили выбо­ры. Требовался также чин или аттестат об окончании курса наук.

Выборы уездного предводителя происходили обычно во время очередного губернского дворянского собра­ния. При выборах на эту должность допускались три исключения из общих правил. Во-первых, местное дво­рянство могло выбрать своим предводителем и лицо другого сословия, если оно «службою своей и достоин­ствами заслужило внимание и приобрело доверие дво­рянского сословия». Во-вторых, если вданном уезде не находилось достаточного числа дворян, имевших пра­во избирать (по закону минимальным количеством при- сутствующихдворян считалось 12 человек), к ним при­соединялись дворяне одного или двух соседних уездов, представляя уже объединенное уездное собрание. В-третьих, в случае малого числа лиц, имевших право быть избранными, разрешалось выбирать предводите­ля из дворян соседнего уезда. Избранный на долж­ность уездного предводителя дворянства утверждался губернатором.

Административная власть губернаторов значитель­но усилилась в результате издания закона «О мерах к охранению государственной безопасности и общест­венного спокойствия» от 14 августа 1881 г. Этотзакон предоставил губернаторам право объявлять губернии или несколько губерний на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Этим законом пользовались также генерал-губернаторы и градоначальники.

B последней четверти XIX в. в деятельности губер­наторов самой характерной чертой стало проявление самодурства, злоупотреблений и взяточничества. K числу особенно в этом отличившихся относились черниговский губернатор A.K. Анастасьев, пензенский - A.A. Тати­щев, орловский - П.В. Нехлюдов, полтавский - E.0. Янковский, минский - H.H. Трубецкой и др.

B царствование Александра II наибольшее значение приобрела власть генерал-губернаторов. Помимо прав губернаторов они имели особые полномочия, яв­лялись промежуточной инстанцией между губернски­ми учреждениями и министерством. Главная задача административной власти генерал-губернатора состо-

15 А. В. Манько яла в политическом надзоре и политическом руковод­стве местной администрацией.

Происходившая со второй половины XIX в. даль­нейшая централизация и бюрократизация централь­ной власти нашла свое выражение в создании системы генерал-губернаторств на национальных окраинах (кроме Остзейского края - три губернии). Это Царст­во Польское (10 губерний)[51], великое княжество Фин­ляндское (7 губерний)[52], Бессарабская область, Кавказ­ский край, Сибирь, Туркестанское генерал-губернатор­ство с вассальными Бухарским и Хивинским ханствами, Степное генерал-губернаторство с Казахстаном (9 гу­берний). Император Александр II в 1856 г., лично пред­седательствуя в Сенате Великого финляндского княжест­ва, наметил для него ряд реформ. A в сентябре 1863 г. в своей речи при открытии Сейма русский царь сказал: «Вам, представителям финляндского княжества, досто­инством, спокойствием и умеренностью ваших прений предстоит доказать, что в руках народа мудрого либе­ральные учреждения, далеко не быв опасными, делают­ся гарантией порядка и безопасности». Затем, при co- действии Сейма, были проведены многие полезные ре­формы: в частности, преобразованы сельские школы, введен в официальное делопроизводство финский язык, принят устав воинской повинности. Реформы вызвали оживление общественно-политической жизни, подъем культуры и благосостояния населения княжества.

Co времени буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. все российские губернии условно делились на две кате­гории. K одной относились те, где были введены все новые учреждения (земские, судебные, администра­тивно-судебные, городские), а к другой - в которых ввели лишь часть этих учреждений. Всего в конце XIX в. в России было 97 губерний[53]

Буржуазные реформы не были завершены, и после убийства Александра II закончился либеральный пе­риод развития российской государственности: нача­лась эпоха неоабсолютизма, контрреформ императора Александра III. Предпоследний российский самодер­жец взял курс на искоренение земств, повысил рѳль гу­бернаторов в деле укрепления монархии. Изданное Александром III в 1890 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» снизило имуществен­ный ценз для дворян и одновременно повысило изби­рательный ценз для граждан.

Среди губернаторской элиты выделялись и такие чиновники, которые пользовались большим общест­венным уважением и авторитетом. Так, умерший в 1892 г. князь B.A. Долгоруков, почти 26 лет управляв­ший Москвой, являлся одним из популярнейших гене­рал-губернаторов России. Это был простой, приветли­вый, доступный всем человек. Ero приемная ежеднев­но наполнялась людьми разного звания и общественного положения: здесь можно было встре­тить и генерала, и мелкого торговца, крупного фабри­канта и бедного мастерового. Губернатор всех прини­мал, каждого внимательно выслушивал и находил для него нужное слово.

Ha рубеже XIX-XX вв. проблема модернизации ме­стного управления в общем процессе коренного об­новления государственного аппарата империи вновь встала перед царской Россией. Ha этот раз ее предсто­яло осуществлять в обстановке начавшегося кризиса всей системы власти, в условиях социального напряже­ния в обществе. Крепнущая российская буржуазия все более активно претендовала на политическую роль в обществе, встречая противодействие со стороны дворян­ства и государственной бюрократии. Дворянство, глав­ная опора самодержавия, теряло монополию на власть. B таких условиях система высших органов власти и уп­равления была призвана укрепить власть монарха.

Наметившиеся в российском обществе изменения (оживление и развитие товарно-денежных отношений, формирование рынка товаров, сырья, финансов и ра­бочей силы) объективно потребовали перестройки по­литической и государственной системы. Царский Ма­нифест 17 октября 1905 г. положил начало буржуазно­му конституционализму в России: неограниченная императорская власть превратилась в конституцион­ную монархию. Управление губернией становилось все более сложным, оно теперь зависело прежде всего от деловых качеств губернатора, от его личности. Реальная власть губернатора в провинции стала осла­бевать. Политические события 1905-1907 гг. продемон­стрировали неспособность верховной власти оказать помощь губернаторам, подорвали их былой автори­тет. И в начале XX в. губернаторы оставались просты­ми исполнителями указаний столичных чиновников. C 1903 г. царское правительство начало обсуждать проекты общей реформы местного управления, и прежде всего укрепления власти губернаторов.

B 1905-1914 гг. основные элементы структуры ме­стной администрации сохранились, хотя генерал-гу­бернаторы Петербурга и Москвы получили особые полномочия с учетом усложнения управления в них. B рассматриваемое время существовали следующие ге­нерал-губернаторства: Киевское, Виленское, Варшав­ское, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Степ­ное, Финляндское. Военную губернаторскую власть в генерал-губернаторствах представляли амурский, за­байкальский, закаспийский, приморский, самарканд­ский, сыр-дарьинский, уральский, ферганский гу­бернаторы, а также главный комендант и военный гу­бернатор Кронштадтского порта.

Что касается социального состава губернаторского корпуса, то в начале XX в. основная масса российских губернаторов принадлежала к чинам IV класса. По происхождению все губернаторы были потомственны­ми дворянами, с высшим образованием из них было более 65%.

Архивные документы свидетельствуют, что монар­хи лично следили за работой губернаторов (как и гене­рал-губернаторов, военных губернаторов, градона­чальников). Они внимательно просматривали их все­подданнейшие отчеты за каждый год и делали на них свои пометки. Губернаторы, в частности, часто сноси­лись с Собственной Ero Величества Канцелярией по­мимо их прямого начальника - министра внутренних дел, - где губернаторские рапорты выделялись особой графой. Выборочно назовем несколько из них. Напри­мер, на сообщении архангельского губернатора, что «им возбуждено ходатайство об устройстве на Мурма- не телеграфа и о включении его в общую телеграфную сеть Империи», Александр III написал: «Давно бы по­ра» (7 июня 1894 г.). A вот реакция Николая II на со­стояние питейного дела в Московской губернии. Ha объяснение губернатора, что отчетный 1894 г. «не представляет каких-либо фактов, могущих свидетель­ствовать об уменьшении в населении неумеренного употребления спиртных напитков», император начер­тал лишь одно слово: «Жаль». Ha подробный отчет гу­бернатора Нижегородской губернии генерал-лейте­нанта Баранова о состоянии дел, в частности о плохих дорогах, которые не улучшились с переходом руко­водства в земские управы, царь с горестыо констатиро­вал: «Дороги наши действительно находятся в са­мом первобытном и безобразном состоянии!» (21 фев­раля 1895 г.). Среди пометок последнего российского императора были, например, такие: «Мне кажется, что это все справедливо», «Весьма утешительно», «Желатель­но», «Обратить на это внимание», «Представить сооб­ражения», «Что предполагаете по этому сделать?», «Я тоже так думаю», «Совсем неправильно», «Весьма пе­чальная картина», «К министру финансов» (и других ведомств), «Обращаю внимание министра внутренних дел».

Высочайше утвержденная Комиссия по преобразо­ванию губернского управления на своих заседаниях 27 февраля, 2 и 5 марта 1903 г. обсуждала главную за­дачу - усилить губернаторскую власть. B частности, речь шла об улучшении управления губернией без по­стоянного обращения к центральным учреждениям. Проект указа об усилении власти губернаторов, подго­товленный министром внутренних дел B.K. Плеве, рассматривался 13 мая 1903 г. на совещании в Цар­ском Селе. Присутствовавший на нем Николай II выра­зил желание, чтобы роль губернаторов в ходе преобра­зований местных органов повышалась. Проекты пере­стройки местного управления наиболее интенсивно рассматривались в период премьерства П.А. Столы­пина. Заметим, что стремление царя и его окружения приспособиться к изменившимся условиям поддержи­валось российской буржуазией. Так, известный финан­сист А.И. Путилов в книге «Россия в конце XIX в.» пи­сал: «Весь политический организм многомиллионной Империи административно централизован и управля­ется единой волей Самодержавного Монарха... Только при помощи сильной административной машины воз­можно было собрать воедино, скрепить и связать все разнородные, разноплеменные и разноязычные эле­менты, из которых слагается необъятная Россия, и по­тому идея административной централизации, начиная с московского периода, проводилась с твердою после­довательностью». B марте 1917 г., после падения само­державия, Временное правительство отправило губер­наторов в отставку. B новой структуре власти появи­лись губернские (и уездные) комиссары. При этом параллельно создавалась структура Советов.