1. Понятие законности и правопорядка
В советской юридической науке сложилось и стало господствующим понимание законности как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права — государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Такое понимание законности было доминирующим в монографической литературе и в тех или иных вариациях кочевало из учебника в учебник вплоть до последнего времени.При анализе вышеприведенного понимания законности прежде всего бросается в глаза, что в нем акцент делается на исполнение норм права и обходится вопрос о самом их содержании. И это не случайно, поскольку оценка содержания закона с позиции общепринятого понимания законности, как правило, не допускалась, была рискованной для господствующей партийно-государственной элиты.
На первое место при характеристике законности ставился принцип верховенства закона, под которым понималась его высшая юридическая сила в иерархической системе правовых нормативных актов. Сам же закон трактовался в сугубо позитивистском аспекте, без какой-либо его оценки с позиций общих принципов права, общечеловеческой морали, международно-правовых норм и стандартов. Законы рассматривались как акты, выражающие возведенную в закон государственную волю, под которой декларировалась воля пролетариата в союзе с трудящимся крестьянством, либо волю всего народа. Хотя ясно, что воля трудящихся находила выражение в законах государства настолько, насколько она совпадала с волей правящих партийно-государственных кругов.
Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзаконных,
1. Понятие законности и правопорядка 527
включая ведомственные, актов и др.), их аксиологическая оценка.
Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве.
Если быть объективным, то нельзя не видеть усилий ряда советских ученых связать проблему законности с законотворчеством, распространить режим законности и на эту сферу деятельности государства. Однако эти попытки не оказали существенного влияния на общепринятое понимание законности.
В традиционном понимании законности и ее принципов содержалось известное противоречие: с одной стороны, утверждалось верховенство закона, с другой, принижалось его значение, т.к. в сфере правоприменения речь уже шла о нормах всех правовых актов, безотносительно к их происхождению. Понимание законности как исполнения всех нормативно-правовых актов, всех правовых норм, установленных или санкционированных государством, объективно принижало значение закона в системе нормативно-правовых актов государства. Закон низводился до уровня подзаконного акта. И не случайно в литературе получило широкое распространение понятие законодательства в широком смысле, охватывающего не только законы, принимаемые высшими органами государственной власти, но и другие акты,-в частности, постановления Советов Министров (правительств) Союза ССР и союзных республик. Этот взгляд лег, в частности, в основу содержания Свода законов СССР, который наряду с законами СССР включал и постановления Совета Министров СССР.
Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов. Он обладает рядом юридических и иных свойств, не присущих другим нормативным актам. Нивелирование закона в системе нормативно-правовых актов государства следует преодолеть и признать, что законность есть исполнение закона и только закона.
Это требование в равной мере относится как к органам всех ветвей государственной власти, принимающим в рамках своей компетенции законы и подзаконные акты, так и к непосредственным исполнителям законов — должностным лицам.Профессор М.С. Строгович полагал, что сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов. Из этого,
528 Глава 29. Законность и правопорядок
по его мнению, вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданным на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона1.
В юридической науке были робкие попытки найти компромиссное решение. Суть его заключалась в предложении различать два понятия законности — широкое и узкое. Узкое понятие законности означает требование соблюдать законы государства, широкое — не только законы, но и все подзаконные акты.
Сущностное понимание законности и правопорядка связано еще с одним важным критерием их отграничения друг от друга. Это касается определения субъектов законности и правопорядка.
В свете традиционного понимания законности ее субъектами являются все субъекты права. Должностные лица, следовательно, поставлены в один ряд с гражданами и другими лицами, т.е. здесь нивелируется повышенная опасность нарушения закона со стороны должностного лица в сравнении с опасностью нарушения закона, совершаемого гражданином.
В свое время профессор Н.Г. Александров предлагал компромиссное решение. Он не ставил в один ряд нарушения закона, допускаемые гражданами и должностными лицами. Законность в широком аспекте, по его мнению, означает требование соблюдать законы всеми субъектами права. Законность, понимаемая в узком аспекте, означает соблюдение законов именно должностными лицами государства, т.е. законность распространяется только на деятельность государственного аппарата2.
Законность как раз и состоит в том, что должностные лица выполняют требования законов, выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к юридической ответственности: Законность поэтому обязательно должна характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов граждан, других субъектов права.
Нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не означают, что эти лица выступают в качестве нарушителей законности. В этом случае речь идет о нарушениях цра-вопорядка в обществе.'Это, разумеется, не освобождает граждан
1 Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избранные труды. Т. 1. М., 1990. С. 111.
2 См.: Александров Н.Г. Право и ааконность в период развернутого стро ительства коммунизма. М., 1961. С. 105-106.
1. Понятие законности и правопорядка 529
от юридической ответственности за любое правонарушение. Граждане могут участвовать в выявлении нарушений должностными лицами закона и, следовательно, законности, способствовать ее обеспечению и упрочению.
Законность, в том числе конституционная (конституционность), есть система реально действующего права. Это означает следующее.
1. Наличие в обществе и государстве правовой конституции, правового законодательства. Иными словами, это означает, что действующие Конституция и законы адекватно выражают идеаль ное право, правовые принципы, общечеловеческие ценности, пра вовые идеалы свободного демократического общества и правового государства. С этой точки зрения законность точнее было бы оп ределить как правозаконность (правоконституционность). В плос кости практической государственной деятельности правозакон ность наряду с прочим означает соответствие Конституции и дру гих законов принципам и нормам международного права, между народным стандартам, неотчуждаемым и неотъемлемым правам человека.
2. Наличие и действие строго иерархической правовой систе мы, в основе которой лежит принцип верховенства закона, т.е. соответствие закону всех подзаконных нормативных актов.
В иерархии системы правовых нормативных актов Конституция и другие законы обладают высшей юридической силой. Это качество диктует требование непротиворечивости подзаконных актов содержанию Конституции и других законов.
3. Полное и точное осуществление, реализацию (в разнообраз ных формах) Конституции и других законов в действиях долж ностных лиц органов всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, как тех, кото рые призваны обеспечивать пользование гражданами и другими лицами предоставленными им правами и свободами, так и тех, кто по закону должен защищать указанные права и свободы в слу чае их нарушений либо при наличии конфликтов между гражда нами и должностными лицами.
4. Всестороннее обеспечение (гарантирование) и эффективную защиту действия Конституции и других законов. Эта система юри дической защиты включает как систему государственного контро ля и надзора за действием законов, так и систему индивидуальной защиты со стороны граждан и других лиц своих прав и свобод, законных интересов.
Наличие приведенных выше элементов и составляет содержание законности (правозаконности) как системы реально действу-
18-7769
530 Глава 29. Законность и правопорядок
ющего права в свободном демократическом обществе и правовом государстве.
Конституционность (конституционная законность) означает идею, требование и систему (режим), во-первых, реального выражения права в Конституции общества и государства, в самом процессе подготовки, принятия, введения в действие, изменения и дополнения Конституции как правового нормативного акта высшей юридической силы в правовой системе государства; во-вторых, верховенство Конституции, т.е. соответствие Конституции всех законов и подзаконных нормативных актов; в-третьих, полной и точной реализации Конституции органами всех ветвей государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, объединениями граждан; в-четвертых, всестороннего обеспечения и эффективной охраны (защиты) действия Конституции.
Правопорядок — многоаспектное, многоуровневое понятие и представляет собою урегулированность общественных отношений, участниками которых могут выступить физические лица (граждане и др.), разнообразные органы всех ветвей государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, объединения граждан и т.д.
Такая урегулированность осуществляется компетентными органами прежде всего в самом законе, во всем массиве правовых нормативных актов. Это есть идеальная конструкция (модель) урегулированности общественной и государственной жизни. Без реализации юридических норм эта конструкция урегулирования остается на бумаге. Реализация юридических норм есть процесс формирования правопорядка. Реализация юридических норм не происходит автоматически. Она требует известного обеспечения и охраны (защиты) в случаях правонарушений. Правопорядок может быть рассмотрен как конечный результат действия юридических норм, как выражение правомерного поведения субъектов общественных отношений. Тесно связаны с правопорядком понятия конституционности и законности. Они в- значительной части по своему содержанию пересекаются, но полностью содержание правопорядка не исчерпывают.Правопорядок означает также идею, требование и систему (режим) реально действующего права. Однако в отличие от законности (конституционности) правопорядок означает следующее.
1. Наличие в обществе и государстве правового массива подзаконных нормативных актов, а также соблюдение принципов права в самом подзаконном (ведомственном) нормотворчестве.
Главное в содержании правопорядка применительно к сфере ведомственного нормотворчества заключается не только в его пол-
1. Понятие законности и правопорядка 531
ноте, беспробельности, непротиворечивости, но и в оценке его с точки зрения последовательной реализации и воплощения в нем права, адекватно отраженного в нормах конституций и других законов, направленных на обеспечение неотъемлемых прав и свобод человека, на достижение социальной справедливости, сочетания личных, общественных и иных интересов.
Нарушением правопорядка является принятие ведомственных актов (приказов, инструкций, положений и др.). которые противоречат правовым принципам подзаконного (ведомственного) нормотворчества. К сожалению, в условиях тоталитарного режима такая практика 'получила широкое распространение. Она была связана с ущемлением интересов и прав граждан в угоду ведомственным интересам. К примеру, в системе МВД СССР и республик нередко издавались ведомственные акты, не соответствующие (как в целом, так и в отдельных частях) Конституции и законам, и даже законы не распространяли своего действия на личный состав органов внутренних дел до тех пор, пока не принимался соответствующим министром внутренних дел приказ о введении закона в действие в подчиненной ему системе подразделений и служб внутренних дел.
Ведомственные акты конкретизировали нормы закона, создавая по существу новые правила поведения как материального, так и процессуального характера. Ведомства не были заинтересованы в инициировании законодательной инициативы. Они восполняли пробелы в нормативном регулировании самостоятельно. Сфера ведомственного регулирования была обширной и имела тенденцию к расширению.
2. Наличие и действие принципа иерархия по юридической силе в подсистеме подзаконных нормативных актов.
3. Полное и точное соблюдение, исполнение и использование конституционных положений и норм законов российскими граж данами, иностранными гражданами и лицами без гражданства. Правопорядок включает осуществление, реализацию подзакон ных нормативных актов всеми субъектами права — органами всех ветвей государственной власти, органами местного самоуп равления, объединениями граждан, должностными лицами, гражданами и другими физическими лицами.
4. Всестороннее обеспечение и эффективную охрану (защиту) действия всего массива подзаконных нормативных актов.
18'
532 Глава 29. Законность и правопорядок
Еще по теме 1. Понятие законности и правопорядка:
- § 1. Законность, правопорядок и воинская дисциплина209
- § 1. Сущность международного правопорядка
- 2.1. Понятие законности в уголовном процессе
- § 1. Понятие правопорядка по российскому праву
- §1. Понятие законности. Ее место в жизни общества
- §10. Законность и правопорядок Понятие законности. Ее место в жизни общества
- 3.6.3. Законность и правопорядок
- 3. Понятие правопорядка. Соотношение законности, правопорядка и демократии
- Вопрос 90. Законность и правопорядок.
- Понятия законности, правопорядка и воинской дисциплины, основные формы и методы деятельности органов военного управления по их обеспечению
- 1. Понятие законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения