Обеспечение и охрана законности и правопорядка

Различие между «обеспечением» и «охраной (защитой)», по нашему мнению, состоит в том, что обеспечение законности, пра­вопорядка связано с гарантированием положительной реализации законов (юридических норм), с их упрочением, профилактикой возможных правонарушений, а охрана (защита) законности, пра­вопорядка — с нарушениями последних, с восстановлением за­конности, правопорядка.

Обеспечение законности, правопорядка. Система обеспечения законности, правопорядка представляет собой структуру мер, на­правленных на гарантирование (создание условий) положитель­ной реализации законов (юридических норм) как должностными лицами, так и гражданами, на упрочение законности, правопо­рядка и, наконец, на профилактику нарушений законности, пра­вопорядка, т.е. состоит из трех блоков: а) гарантирование закон­ности, правопорядка, б) упрочение законности, правопорядка, в) профилактика нарушений законности, правопорядка. Такое деление обусловлено характером системы влияющих на функци­онирование должностного лица и поведение граждан условий и факторов социальной среды, которые могут быть как положитель­ными (гарантии), так и отрицательными (причем самого разного свойства и содержания — материально-производственные, эконо­мические, политические, духовные, правовые и др.).

Гарантирование и упрочение законности, правопорядка пред­полагает формирование, создание и совершенствование, развитие гарантий законности, правопорядка в деятельности органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, объедине­ний граждан, их должностных лиц. Под гарантиями законности, правопорядка понимаются положительно действующие условия, факторы и средства как внутри той или иной госструктуры, так и вне ее.

Следует различать общие (экономические, политические и ду­ховно-культурные) и специальные (правовые, психологические и управленческие) гарантии. Правовые гарантии как вид специаль­ных гарантий включают: а) меры по совершенствованию законо­дательства; б) меры выявления правонарушений законности; в) меры защиты; г) меры ответственности; д) меры надзора и кон¹- троля за состоянием законности, правопорядка; е) меры профи­лактики нарушений законности, правопорядка.

Надзор и контроль за состоянием законности, правопорядка включают: контроль в системе органов государственной власти, в

том числе внутриведомственный контроль; конституционный и другие виды судебного контроля; прокурорский надзор; общест­венный контроль.

Профилактика нарушений законности, правопорядка озна­чает выявление причин и условий правонарушений, устранение указанных причин и условий, ликвидацию всех тех негативных факторов, явлений и процессов, которые ведут к правонарушени­ям. В числе такого рода факторов — экономическая и политичес­кая нестабильность, низкая правовая культура населения, долж­ностных лиц, деформация профессионального правосознания, ус­тановка должностных лиц на приоритет целесообразности перед законностью и т.д.

Система охраны (защиты) законности, правопорядка вклю­чает выявление несоответствий праву (правовым принципам, международным стандартам) законов и подзаконных норматив­ных актов, правонарушений в законо(нормо)творчестве и в пра­воприменении, их немедленное пресечение, приведение в дейст­вие средств защиты и восстановления права, законности и право­порядка, привлечение к юридической ответственности виновных правонарушителей.

Нарушения законности, правопорядка. На вопрос о том, вся­кое ли правонарушение должностного лица является нарушени­ем законности, в литературе дается однозначно утвердительный ответ. Однако с позиций предлагаемого нами понимания закон­ности ответ этот не может быть столь однозначно положительным, поскольку не всякое нарушение закона, а тем более подзаконного нормативного акта, можно квалифицировать как нарушение за­конности. Свидетельством этого служит ряд положений дейст­вующего российского законодательства. Например, не влекут от­мену приговора суда несущественные нарушения норм уголовно­процессуального законодательства (п. 3 ст. 342 и ст. 345 УПК РСФСР). В Гражданском процессуальном кодексе предусмотрены ситуации, когда нарушение норм процессуального и материаль­ного права не является основанием к отмене решения (см.

Представляется, далее, что законность не исключает возмож­ности судебных ошибок, равно как и ошибок в других видах пра­воприменительной деятельности. Однако в научной литературе во­прос о природе допускаемых правоприменительной практикой ошибок, как правило, не рассматривался и широко не обсуждался (проблема судебных и иных ошибок в правоприменении обычно ставится лишь на страницах периодической печати). В теории права этот вопрос решался так: ошибки недопустимы, и всякая

ошибка есть нарушение законности. Тем самым создавалась ил­люзия безошибочности «социалистического» судопроизводства.

На наш взгляд, нарушением законности следует признавать не просто нарушение закона, которое может быть ошибкой в пра­воприменении, а тенденцию, линию в противозаконном поведе­нии должностного лица. Поэтому, к примеру, определение меры административного взыскания без учета личности правонаруши­теля (вынесение штрафа в максимальном размере) в конкретном случае не будет составлять нарушение законности, но аналогич­ные факты, взятые в единстве, могут вскрыть определенную тен­денцию, линию поведения должностного лица при определении меры административного взыскания без учета личности право­нарушителя. Именно эта закономерность противозаконного по­ведения должностного лица и явится нарушением с его стороны законности.

Нарушение законности всегда означает причинение сущест­венного вреда правам и законным интересам граждан и других лиц, общественным и государственным интересам.

Нарушениями закона и одновременно нарушениями законнос­ти сотрудниками государственных, в том числе правоохранитель­ных органов, органов местного самоуправления, по нашему мне­нию, являются: нарушения норм Конституции и других законов (наиболее распространенным видом здесь выступают нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и других лиц, незаконное предоставление гражданам и другим лицам льгот и преимуществ, незаконное освобождение граждан и других лиц от несения обязанностей); преступления должност­ных лиц, совершенные при исполнении служебных обязанностей (получение взятки, злоупотребление должностным положением и др.).

Также не являются нарушениями законности: нарушения должностными лицами норм, содержащихся в ведомственных актах; нарушения служебной дисциплины, т.е. нарушения пра­вил несения службы и невыполнение приказов начальников; от­

дельные случаи проявления грубости, нетактичности, невнима­ния должностных лиц к людям и т.д., т.е. нарушения норм мо­рали, этики должностного поведения и т.п.

Однако если подобные явления — грубость, чванство, равно­душие к судьбе человека и т.п. — становятся нормой поведения сотрудника государственного органа либо органа местного само­управления, то в Российской Федерации это уже является нару­шением конституционных обязанностей со стороны государствен­ных органов, органов местного самоуправления, объединения граждан, их должностных лиц, относится к человеку, его жизни и здоровью, личной неприкосновенности и безопасности, другим правам и свободам, чести и достоинству как к высшей ценности. Согласно действующей Конституции Российской Федерации, «че­ловек, его права и свободы являются высшей ценностью. При­знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражда­нина — обязанность государства» (ст. 2).

Правонарушения органов, объединений граждан, их долж­ностных лиц, не являющиеся одновременно нарушениями закон­ности, посягают на правопорядок, являются нарушениями пра­вопорядка. Они также недопустимы, как и более тяжкие право­нарушения — нарушения законности.

С управленческих позиций организация системы обеспечения и защиты законности, правопорядкам означает, во-первых, оп­ределение состояния законности, правопорядка в той или иной структуре государственного аппарата, звене местного самоуправ­ления, во-вторых, выработку мер, направленных на профилак­тику правонарушений, защиту законности, правопорядка и их упрочение.

Большое теоретическое и практическое значение имеет выра­ботка единых критериев оценки состояния законности, правопо­рядка, а также системы показателей для ее определения приме­нительно к деятельности государственного аппарата и его отдель­ных органов, подразделений и служб, звеньев местного самоуп­равления, Следует знать и уметь пользоваться разнообразными источниками информации о правонарушениях, выявлять их, если они не были учтены официально, к примеру, в статистической отчетности. Для анализа динамики и структуры правонарушений важно выработать методику обнаружения, выявления в ходе ин­спектирования, контрольных и иных проверок такого рода нару­шений со стороны руководителей подразделений.

Организация системы обеспечения законности в деятельности государственных органов включает также: анализ допущенных

нарушений законности, причин и условий их совершения, разра­ботку мер по профилактике таких нарушений; совершенствование мер защиты законности в деятельности государственных органов; разработку мер по укреплению законности: совершенствование служебной подготовки, управленческой деятельности; включение в перспективные и годовые планы комплексных мер по обеспече­нию законности в служебной деятельности; формирование прак­тических навыков и умений обеспечения законности в процессе как обучения, так и выполнения служебных обязанностей. Пра­вильно организовать систему защиты и обеспечения законности можно лишь при обязательном учете уровней, иерархии той или иной системы государственных органов, ее внутренних и внешних связей.

Если быть реалистичным, то надо признать, что отраслевая система управления в целом, как и составляющие ее органы и подразделения, не всегда заинтересованы в раскрытии объектив­ной картины состояния законности, тем более — в выявлении ее нарушений, т.е. в самоизобличении. Поэтому очень важное зна­чение в защите и упрочении законности имеет внешний по отно­шению к отраслевой системе надзор и контроль, осуществляемый органами государственной власти, прокуратуры, суда и др. В то же время объективная необходимость упрочения отраслевой сис­темы требует, чтобы с нарушениями законности внутри нее велась борьба собственными силами и средствами. Особую роль в этой связи имеют вышестоящие органы, а также внутриведомствен­ный контроль.

Система обеспечения и охраны (защиты) правопорядка в целом наряду с системой обеспечения и охраны (защиты) законности должна быть дополнительно сориентирована на граждан и других физических лиц.

3.