§ 2. Понятие и характер трансформации политических режимов - от демократии к псевдодемократии
Одной из наиболее серьезных проблем, с которыми сталкивается современная наука в процессе изучения политических режимов, является их трансформация, т.е. такое изменение политического режима, которое приво
дит или способно привести к построению в конкретном обществе политического режима иного типа, чем тот, который существовал прежде.
Надо заметить, что такая исследовательская задача, как изучение процессов преобразования (трансформации) политических режимов, является чрезвычайно важной. Однако она и очень продуктивна: решение научных проблем, связанных с трансформацией политических режимов, позволяет лучше разобраться в их институциональных и функциональных особенностях, дает возможность избежать условностей (допущений) в анализе иных государственно-политических явлений, когда в качестве объекта исследования выступает условная модель того или иного типа политических режимов, а не реально существующий режим.
Если в рамках политологических исследований данная проблема поднималась неоднократно, хотя и носила частный характер (внимание обращалось не на процесс трансформации режимов вообще, а на конкретные транзитивные переходы), то юридического (государственно-правового, общетеоретического) объяснения процессов преобразования политических режимов практически не производилось. Исключение, пожалуй, составляет только диссертация М.Г. Тирских[168]. Такое положение вполне естественно и отражает доминирование политической составляющей в исследованиях как политических режимов, так и процессов их преобразования.
Между тем, оценка правовых и государственных особенностей процесса трансформации политических режимов, учет изменений действующего в стране законодательства, самой правовой системы, структуры государственного механизма, наконец, понимания сущности государства должны рассматриваться как первостепенные параметры такого процесса.
Неучет данных параметров, невнимательное отношение к ним в практической деятельности становится основанием возникновения существенных осложнений, затрудняющих процесс трансформации существовавшего режима, и зачастую приводящим к реставрации «старого режима».
Политический режим, являясь внешним, динамическим выражением политической системы, приобретает особое значение благодаря способности наиболее оперативно реагировать на изменения как внешней среды, так и самой политической системы. Таким образом, политический режим всегда пребывает в состоянии динамического изменения, что, однако, не приводит к смене типа режима. Все указанное выше имеет самое непосредственное отношение к политическим режимам Латвии, Литвы и Эстонии.
При этом следует отметить, что научные труды, предметом которых является разработка политического режима, а также сопредельных институтов упорно обходили и продолжают игнорировать страны Балтии, в то время как именно там в последние годы можно наблюдать характерные процессы в политическом и правовом развитии. Латвия, Эстония и Литва, как лакмусовые бумажки, демонстрируют проблемные зоны современного этапа развития западноевропейской цивилизации.
В общем смысле, трансформация политических режимов - исторический процесс, подобный процессу реализации другого порядка ценностей свободы, справедливости и т.д., он реален, объективен и проходит через ряд определенных этапов.
Собственно трансформация политических режимов прослеживается в истории с древнейших времен: это и череда государственных форм демократии в Древней Греции с тираническими и деспотическими режимами, и Древний Рим, где республиканский демократический режим в течение нескольких столетий предшествовал правлению монархического имперского толка, и европейское Средневековье, где неоднократно и на длительное время возникали демократические города-государства (феодального и феодального теократического типа Венеция, Новгород и т.п.).
Деформация режима может происходить в рамках одной определенной идеологии того же режима.
Здесь необходимо уметь отличать деформацию от трансформации.Деформация - изменение определенных средств и методов, отношений власти и общества и т.д. в рамках одной политической системы, одного определенного типа государства с сохранением идеологии, политической культуры, политических отношений, политического лидерства.
Трансформация политических режимов происходит в соответствии с реалиями общества, с исторической закономерностью. Выделим несколько способов, путей трансформации. Крайние формы: революция, захват территории другим государством, «партизанская война оппозиции» долговременного плана.
И все-таки, основной примат, закономерность трансформаций политических режимов следует отдать такому явлению, как политическая идея.
Идея прав человека оказала, например, мощное влияние на ускорение процесса краха коммунизма.
Сложность трансформации политических режимов - отражение более общей проблематики отношений общества и государства, нации и власти.
Известны извращенные факты национализма личности и национализма целых народов. Следствием этого были репрессии против национальной интеллигенции, и присвоение ярлыков национализма целым народам, как то и происходит сегодня в прибалтийских республиках - Литве, Латвии и Эстонии.
После распада тоталитарного режима образуется идеологический вакуум, и самое опасное в этом случае то, что он может быть заполнен разного рода идеями шовинистического толка, а также территориальными притязаниями одного суверенного государства к другому[169].
Необходимо отметить, что в современной науке существует несколько равнозначных терминов, характеризующих процесс трансформации политического режима. Помимо основной категории «трансформация политического режима» существуют и синонимичные понятия: «транзитивный процесс», «транзитологический процесс», «процесс транзитивного перехода» широко используемые в науке.
Что же понимается под трансформацией политического режима? Под транзитологическим процессом обычно понимают определенную, выраженную во времени последовательность направленных действий по изменению конкретных признаков существующего политического режима.
Однако нельзя называть трансформацией любое изменение признаков политического режима, поскольку некоторые преобразования носят характер изменения лишь некоторых составляющих политического режима, без изменения его формы. Такой процесс можно назвать внутрирежимным преобразованием, но не трансформацией. Трансформация политических режимов - это всегда процесс перехода от одного типа режима к другому, изменение его формы, но и этого недостаточно. Многие политические процессы, связанные с изменением политического режима, приводят лишь к временному его изменению, в конечном итоге возвращаясь к построению системы методов, средств и способов осуществления государственной власти.Таким образом, под трансформацией политического режима нужно понимать не только процессы, приводящие к смене одного вида политических режимов другим, но и их изменения, способные привести к возникновению режима иного вида, чем тот, который существовал ранее.
Отметим, что термин «трансформация» является одним из наиболее распространенных при описании проблем преобразования политических режимов. В научном мире распространены и иные понятия, сходные по значению с исследуемым. К таким терминам можно отнести «модификацию» и «модернизацию» политического режима. Наиболее часто в научной литературе используется понятие «модернизация» политического режима.
Так, например, А.П. Цыганков пишет, что «важнейший вклад в понимание причин перехода внесла теория модернизации»[170]. Модернизация, в первую очередь, учитывает изменение политического режима в связи с реформированием экономической системы.
На наш взгляд, исходя из лингвистической трактовки данного термина, модернизация должна рассматриваться как процесс приведения политического режима к современным стандартам. Однако такое возможно лишь в отношении построения демократического режима. Да и в этом смысле мы вряд ли вправе говорить о модернизации как таковой, поскольку современный мир не выработал единой теории демократии даже с учетом таких макрофакторов, как формирование органов государственной власти, форма правления и т.д.
При рассмотрении закономерностей формирования современных моделей политических режимов в государствах мира, в частности, в странах Балтии, нами были рассмотрены также и факторы, влияющие на сущность и вид политического режима. В настоящем параграфе диссертационного исследования предпримем попытку проанализировать те признаки трансформации политического режима, которые связаны с правовым закреплением в том или ином объеме институциональных изменений, определяющих переход режима от демократического к псевдодемократическому типу.
Исходя из гипотезы об идентичности в целом политических режимов всех трех государств Балтии (поскольку и географически, и геополитически, и этнически, и в социально-культурном плане указанные страны похожи и имеют много общего), особое внимание в этой части работы мы уделим изучению комплекса прав и свобод личности, реализации принципа равенства прав, создания гарантий и механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в Латвии, Литве и Эстонии.
Как уже было сказано, подавляющее большинство западноевропейских и североамериканских рейтинговых и правозащитных агентств относят стра
ны Балтии к успешным (а иногда и к консолидированным) демократиям; заявляется о том, что демократический транзит осуществлен в полной мере и откат к авторитаризму советского типа невозможен. Попытаемся проанализировать современное состояние политических режимов с помощью методов теории государства и права.
Первое, что необходимо отметить, это то, что на сегодняшний день нет никаких оснований утверждать о формировании в государствах Балтии тоталитарных политических режимов. Следовательно, исходя из той классификации, которой мы придерживаемся в диссертационном исследовании, основной вопрос возникает при отнесении политических режимов Латвии, Литвы и Эстонии к тому или иному типу демократических либо авторитарных режимов.
В соответствии с Конституцией Латвийской республики (далее - ЛР) (принятой в 1922 г. и восстановленной в юридической силе с 1990 по 1993 год) Латвия является независимой демократической республикой (ст.
1 Конституции ЛР[171]). По форме правления Латвию можно отнести к парламентской республике, в Основном законе закреплены главы о сейме, президенте государства, избираемом и отстраняемом сеймом, кабинете министров, законодательном процессе, суде, государственном контроле и основных правах человека. Характерным моментом здесь является тот факт, что глава об основных правах человека была включена в Конституцию ЛР в постсоветский период, а именно в 1998 году.Полагаем, что более современную структуру и содержание имеет принятая гражданами на референдуме 25 октября 1992 г. Конституция Литовской республики. В ней последовательно прописаны главы о государственном строе, правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, народном хозяйстве и труде, нормы, регулирующие формирование, компетенцию и полномочия сейма, президента республики, правительства республики, конституционного суда, обычных судов, нормы о местном самоуправлении и управлении, финансах и
государственном бюджете, государственном контроле, внешней политике и защите государства. Даже беглый анализ Основного закона Литовской республики показывает иную форму правления - полупрезидентскую республику: в отличие от Латвии президент Литвы избирается населением, имеет серьезные полномочия в сфере исполнительной власти.
Наконец, Конституция Эстонии была принята на референдуме 28 июня 1992 г., в котором принимали участие только граждане, «неграждане» от участия в референдуме были отстранены. Основной закон Эстонии состоит из преамбулы, общих положений, выделены главы об основных правах, свободах и обязанностях, полномочиях народа Эстонии, государственном собрании, президенте республики, правительстве, законодательном процессе, международных отношениях и международных договорах, государственной обороне, государственном контроле, канцлере юстиции, суде, местном самоуправлении. По форме правления Эстония, также как и Латвия, является парламентской республикой, где президентские полномочия основываются на мандате парламента.
Характерно, что конституционное закрепление и дальнейшее нормативно-правовое регулирование имеют партийные системы государств. Во всех странах функционирует многопартийная система, членами политических партий могут быть исключительно граждане.
Таким образом, юридические конституции исследуемых нами государств являются современными проработанными документами, в которых закрепляются основные демократические принципы формирования и осуществления власти. Отсутствуют какие-либо упоминания о неправовых формах осуществления власти, диктатуре либо иных антидемократических проявления политического режима.
Теперь проанализируем фактическую реализацию конституционных и иных законодательных норм, а также общепризнанных принципов и норм международного права, которые по конституциям Латвии, Литвы и Эстонии являются частью их правовых систем.
Как отмечает большинство исследователей, экспертов и международных наблюдателей в составе межгосударственных комиссий (комитетов, групп), в государствах Балтии существуют серьезные проблемы с реализацией заявленных демократических принципов, ценностей, а также закрепленных прав и свобод человека. Наиболее острая из них - наличие института «негражданства».
Начнем наш анализ с ситуации в Латвии. Категория «неграждане», не имеющая ничего общего с конституционным статусом апатрида, берет начало 15 октября 1991 г., когда Верховным советом Латвийской республики было принято Постановление «О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и основных условиях натурализации». Этот документ не отнес к категории граждан Латвийской республики ту часть населения государства, которая не относилась на момент 17 июня 1940 г. к числу граждан Латвии либо к их потомкам. Юридически статус «негражданин» был введен Законом «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или иных государств» от 12 апреля 1995 года. Таким образом, примерно третья часть жителей Латвии не имела гражданства какого-либо государства; латвийские власти отказывали в натурализации, что привело к фактическому нарушению ст. 10 Конвенции о сокращении безгражданства (Заключена в г. Нью-Йорке 30.08.1961)1, ст. 10 Конвенции о статусе апатрида (Заключена в г. Нью-Йорке 28.09.1954)[172][173], ст. 7 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989)[174], ст. 3 Конвенции о гражданстве замужней женщины (Заключена в г. Нью-Йорке 29.01.1957)[175]. С этого момента норма Конституции Латвии о равенстве всех людей перед законом, отсут
ствии дискриминации, а также о наличии демократической республики стали фиктивными (подчеркнуто нами - авт.): «неграждане» лишены избирательных прав на выборах во все уровни власти, включая муниципальный.
Нежелательный, недемократический и дискриминационный характер статуса «негражданин» отмечают как на уровне европейских надгосударственных учреждений, так и внутригосударственные структуры. Так, сотрудники миссии ОБСЕ по надзору за парламентскими выборами 2006 г. в Латвии охарактеризовали ситуацию, когда значительная часть совершеннолетних жителей не имеет права голоса, как продолжающийся дефицит демократии. В то же время Совет Европы и Совет государств Балтийского моря рекомендовали обсудить возможность присвоить «негражданам» право голоса на выборах самоуправлений1. Противоположную официальным властям Латвии позицию высказал и государственный омбудсмен Р. Апситис в 2008 г., говоря, что «особый правовой статус» неграждан «сомнителен с точки зрения международного права»[176][177].
Еще одна страна, в которой имеется и сохраняется длительное время статус «неграждан» - Эстония, где на сегодняшний день «неграждане» составляют примерно 7% от общего количества жителей. Однако отличие от Латвии в том, что «неграждане» имеют право участвовать в низовых (муниципальных) выборах, а также количество их ограничивается несколькими десятками тысяч (в Латвии из 1.9 млн. человек более 40% - русскоязычные и из них около 270.000 - «неграждане», в Эстонии - из 1.3 млн. человек порядка 90.000 «неграждан»).
К настоящему моменту исследователями выявлено порядка 80 различий в правах граждан и «неграждан» Латвии, подавляющая часть которых
носит открытый дискриминационный характер1. Следует отметить и то, что большинство авторов указывают на искусственный (т.е. умышленный) характер института «негражданства». Связывается это с особым негативным отношением властей балтийских стран к национальным меньшинствам (основную часть из них составляют русскоязычные жители).
Так, В.В. Бузаев отмечает, что меньшинства в Латвии составляют 38% населения страны. Среди национальных меньшинств 71% являются этническими русскими. Доля лиц, для которых русский язык является основным разговорным языком в семье, составляет 37% населения. «Неграждане» Латвии составляют 70%, а вместе с «негражданами» Эстонии - 92% всех лиц без гражданства 500 миллионного Евросоюза[178][179].
По данным исследователей имеются порядка 80-ти различий в правах граждан и «неграждан», включая отсутствие права голоса даже на муниципальных выборах, запреты на профессии, ограничение права собственности и получения пенсий и пособий. При этом в 17 случаях из 80 конкретными правами, которыми не пользуются местные жители, обладают иностранцы из других стран Европейского союза. «Негражданами» остаются почти 40% представителей нацменьшинств Латвии, а статистическое уменьшение численности «неграждан» происходит преимущественно не благодаря натурализации, а за счет
3 эмиграции, смертности и принятия гражданства других государств[180].
Различия в правах граждан и «неграждан» крайне велики: они охватывают запреты на занятие государственных и общественных должностей (госслужащие, таможенники, консульские работники, сотрудники лесной службы, судьи, прокуроры, полицейские, пожарники, пограничники, военные, адвокаты и помощники адвоката, нотариусы и их помощники, судебные испол
нители и др.), запреты и ограничения на приобретение земли, на гарантированную поддержку в торговле за границей.
Известны также следующие различия: равноправие и недискриминация в предотвращении двойного налогообложения гарантируется только гражданам; трудовой стаж, накопленный за пределами Латвии до 31.12.1990, не включается в расчет при определении размера пенсии «негражданам»; правом на воссоединение с взрослым ребенком обладают только граждане Латвии; гражданин может быть лишен своего статуса лишь решением суда, «негражданин» лишается статуса в административном порядке; только гражданам Латвии и (в некоторых случаях) юридическим лицам гарантирована правовая помощь за границей1. Подобные факты свидетельствуют о серьезных отклонениях от демократических принципов организации и функционирования политической системы Латвии.
Показательно в ситуации с «негражданством» то, что власти Латвии не реагируют на многочисленные рекомендации международных институтов. Так, массовое латвийское «безгражданство» осудили и призвали его ликвидировать с помощью законодательных изменений Ограниченная миссия по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, Специальный докладчик ООН по современным формам расизма, Парламентская ассамблея Совета Европы, Комиссия Совета Европы по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Комиссар Совета Европы по правам человека, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, Консультативный комитет Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств; Парламентская Ассамблея ОБСЕ и Европейский парламент[181][182].
В качестве реакции же латвийские власти приводят зачастую статистические данные о сокращении числа «неграждан». Однако такое уменьшение вызвано отнюдь не послаблениями в процедуре натурализации, а банальной смертностью, эмиграцией и принятием гражданства других государств.
Следует указать и на то обстоятельство, что власти Латвии всячески препятствуют процедурам упрощения натурализации и, как следствие, уменьшению «неграждан». Несмотря на многочисленные рекомендации, данные правительству республики от лица ОБСЕ, Евросоюза, Совета Европы и ООН, никакой реакции нет на протяжении длительного промежутка времени, и по данным А.Кузьмина идет обратный процесс: территориальные управления по натурализации в основной своей массе закрываются, процедура натурализации усложняется1.
Реакция на обоснованные и многочисленные рекомендации со стороны ООН[183][184][185], Совета Европы[186], Евросоюза[187], и ОБСЕ[188] дать право голоса «негражданам» на выборах в муниципалитеты похожа: ни одна партия парламента не проголосовала за соответствующие поправки в законодательство Латвии.
Изучение статистики систематических властных решений в сфере реализации политики по наделению граждан Латвии, Литвы и Эстонии политическими правами приводит к выводу о целенаправленном воздействии на сферу волеизъявления жителей этих государств и косвенном управлении принимаемыми решениями на общегосударственных выборах.
К примеру, несмотря на ежегодные рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы и Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации ликвидировать дискриминационные ограничения в области государ
ственного языка, допустить «неграждан» к участию в муниципальных выборах, отменить ограничения в «неполитических» правах для «неграждан», парламентские партии Латвии единодушны в вопросе о недопуске «неграждан» к участию в выборах всех уровней, чем создается ситуация «замкнутого круга»: законодательные ограничения для меньшинств и «неграждан» Латвии не ликвидируются депутатами от националистических политических парламентских партий, а представители «неграждан» в парламент и местные советы не попадают.
Латвийские власти умышленно не выполняют прямые рекомендации европейских и международных координационных органов (многочисленные отчеты, доклады и резолюции Конгресса местных и региональных властей (Совет Европы), Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Бюро по институтам демократии и правам человека ОБСЕ, Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитета по правам человека ООН, Европейского парламента, Европейской комиссии по всестороннему мониторингу, Комиссара по правам человека Совета Европы, Парламентской ассамблеи ОБСЕ).
Наиболее абсурдное, на наш взгляд, нарушение заключается в том, что в Латвии на выборах в Европейский парламент в органы самоуправления имеют право баллотироваться и голосовать иностранцы - граждане ЕС. Соответствующий стаж проживания в Латвии для кандидатов - 10 месяцев, избирателей - 3 месяца. В то же время в выборах по-прежнему не имеют право принимать участие «неграждане», составляющие около половины латвийских этнических меньшинств. Около 1/3 «неграждан» родились в Латвии, средний стаж проживания в Латвии остальных - около 40 лет[189].
Таким образом, фактически ни одни выборы на любом уровне власти в Латвии нельзя признать проведенными с соблюдением конституционного принципа всеобщности. В подтверждение приведем данные: доля представи
телей национальных меньшинств среди кандидатов в депутаты на выборах 1997 года была лишь 6%1. По результатам выборов 2001 и 2005 года доля представителей национальных меньшинств среди депутатов составляла, соответственно 7,6[190][191] и 17,4%[192], хотя среди всего населения они составляли по данным переписи 2000 года 42,3%[193].
Что касается предпринимаемых правительством Латвии действий в отношении «неграждан», то 26 мая 2005 г. была ратифицирована Рамочная конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств (РКЗНМ). Однако, с двумя оговорками, отменяющими положения Конвенции, в соответствии с которыми национальным меньшинствам в местах их компактного проживания предоставляется возможность общаться на родном языке с властями, а также использовать родной язык в топографических названиях.
Кроме того, в принятой при ратификации латвийским парламентом дополнительной декларации разъясняется, что «неграждане» не являются субъектами упомянутой Конвенции. При этом более 50% населения, проживающего в крупнейших латвийских городах (Рига, Даугавпилс и Лиепая) по своему этническому составу является русскоязычным[194].
С 1 октября 2013 г. вступили в силу поправки к Закону «О гражданстве Латвийской Республики» 1994 г., которые формально упростили регистрацию новорожденных от «неграждан» и незначительно облегчили экзамен на знание латышского языка при натурализации. При этом, фактически ситуация продолжает ухудшаться, а нормы о введении понятия «государственная нация» (латыши и ливы) прямо противоречит Всеобщей декларации прав человека и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
По словам экспертов, в равной степени это относится и к поправкам о двойном гражданстве. Оно гарантировано только тем латышам, которые имеют гражданство западных стран (члены ЕС, ЕАСТ, НАТО, а также Австралия, Новая Зеландия и Бразилия). Граждане России, Израиля и стран СНГ с латышскими корнями в этот список не попадают, если с такими государствами Латвия не заключила договор о двойном гражданстве[195].
Введено также антидемократическое положение, согласно которому не суд, а кабинет министров определяет возможность запрета на натурализацию по весьма размытой формулировке «в случае поведения, угрожающего безопасности латвийского государства и общества». Одновременно, лица, которым отказано в натурализации на основании информации спецслужб, будут лишены, как и в случае лишения гражданства, возможности обжаловать подобные решения в судебном порядке. Данная мера противоречит рекомендациям ОБСЕ о том, что никто не может быть лишен гражданства в произвольном порядке.
Поправки предусматривают ограничения в доступе к натурализации также бывшим работникам партийной номенклатуры Латвийской CCP и членам организаций ветеранов войны и труда, что нарушает положения Международного пакта о гражданских и политических правах, а также Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В свою очередь, требование к «негражданам» подтверждать факт проживания в Латвии в течение последних пяти лет до момента натурализации расходится с положениями резолюций Европарламента о ситуации с основными правами человека в Евросоюзе.
По словам К. Ольшевского, латвийское правительство не уделяет достаточно внимания вопросам общественной интеграции, а у ОБСЕ нет действенных рычагов воздействия, кроме как постоянно напоминать о своих ре
комендациях в сфере прав человека и периодически обращать внимание на положение в этой области1.
Нарушения демократических принципов наблюдаются и в судебной власти, где, по мнению многих исследователей и экспертов, характерной проблемой остается непрекращающиеся нарушения прав на справедливое судебное разбирательство и гуманное обращение. Из года в год Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания Совета Европы фиксирует и акцентирует внимание на проблемах в латвийской судебной системе, отмечая плохие условия содержания заключенных, затяжные судебные процессы, ошибки судей, которые плохо интерпретируют законы и международные стандарты[196][197].
На наш взгляд, недостаточно компетентное использования законов и международных стандартов происходит не от отсутствия профессионализма, а в силу нежелания реализовывать все международные нормы и выполнять международно-правовые обязательства Латвии в сфере реализации прав человека.
Помимо указанных форм «бездействия» властей в Латвии можно наблюдать и процессы, прямо свидетельствующие об антидемократических преобразованиях. Так, в докладе Генеральной ассамблеи ООН 2013 г. отмечается нарушение ст.7-8 Всеобщей декларации прав человека, поскольку в Латвии из гарантируемой государством юридической помощи в период кризиса было исключено право использования этой помощи для обжалования
3
действий государственных структур[198].
Отметили эксперты также и нарушение ст.2 Всеобщей декларации, указав на то, что лицам, принадлежащим к нацменьшинствам, не обеспечено равноправие с этническим большинством Латвии. Вообще же «неграждане»
Латвии и Эстонии составляют около 90% лиц без гражданства ЕС, а темпы присвоения гражданства в этих являются одними из наиболее медленных в ЕС, как по отношению к населению, так и по отношению к числу претендентов на гражданство1.
Что касается непосредственно Эстонии с населением порядка 1.3 млн. человек, то проблема «безгражданства» только на первый взгляд кажется незначительной. По словам А.Х. Абашидзе и В.А. Карташкина, использование в национальных правовых актах и политических документах понятия «неграждане» является неправомерным и приводит к подмене правовых категорий и нарушениям прав человека в массовом порядке. По их мнению, ситуацию в Эстонии с точки зрения международного права следует рассматривать не в контексте проблемы «неграждан», а в контексте нарушения государством основополагающих международно-правовых принципов, обусловливающих международное обязательство государства сократить число лиц без гражданства на их территориях. К сожалению, международные механизмы, призванные указать властям Эстонии и Латвии на недопустимость подобных нарушений, такие как, например, ОБСЕ, не оказались эффективными по устранению фактов нарушения прав человека в массовом порядке. Не на должном уровне оказался и Комитет по ликвидации расовой дискриминации, принявший заключительные замечания по периодическому докладу Эстонии о выполнении ею обязательств по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации: четко в докладе эти нарушения не указаны, о них упоминается вскользь[199][200].
Следует также отметить, что и в подавляющем большинстве отчетов и докладов международных и европейских правозащитных организаций, комитетов ООН и Европейского союза не содержится строгих и однозначных ука
заний на невозможность дальнейшего «нереагирования» властей на сложившиеся нарушения.
В качестве примера можно сказать о термине «обеспокоенность», используемом в докладе Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН, когда речь идет об открытой и признаваемой сотрудниками Комитета дискриминации «неграждан» и русскоязычных жителей Эстонии: «Комитет выражает обеспокоенность по поводу дискриминации в отношении русского- ворящего населения, которое по-прежнему в непропорционально большой степени сталкивается с проблемами безработицы и нищеты»1.
Проблема массового безгражданства отмечена в обнародованном 20 июня 2013 г. докладе Комиссара по правам человека Совета Европы Н. Муйжниекса. Комиссар отмечает, что социально-экономический разрыв между этническими эстонцами и нацменьшинствами, в частности русскоязычным меньшинством, в последнее время стал более ощутимым. Представители нетитульных наций (согласно приведенной статистике, русских насчитывается более 320 тыс., вторые по численности белорусы - более 12 тыс.) поставлены в заведомо неблагоприятные условия с точки зрения трудоустройства, оплаты их труда и в наибольшей степени подвержены бедности[201][202].
По данным Н. Муйжниекса за последние годы уровень безработицы среди нацменьшинств существенно вырос и в настоящее время почти в два раза превышает аналогичный показатель среди этнических эстонцев (15,3 против 7,8 проц. соответственно по состоянию на 2012 г.). Социальноэкономическое неравенство, как подчеркивается в докладе, имеет региональное измерение и особенно ярко проявляется в северо-восточной части Эстонии, где русскоязычное население составляет большинство (При этом безработица среди русскоязычной молодежи составляет около 42,1 проц., в то
время как среди эстонской молодежи - 29,1 проц.)1. Это, на наш взгляд, однозначно свидетельствует о молчаливом согласии и поддержке политики властей Эстонии в области дискриминации, защиты прав и свобод человека и гражданина (как и властей Латвии и Литвы).
Отдельное внимание Н. Муйжниекс уделил чрезмерно жестким требованиям к знанию эстонского языка при трудоустройстве, что, по его мнению, «усугубляет положение нетитульных наций». В ряде случаев работодатели применяют еще более суровые нормы в этой области, нежели предусмотренные законодательством, что приводит к явной дискриминации по этническому признаку. Н. Муйжниекс вновь ссылается на заключение Консультативного комитета Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, а также на рекомендацию Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации о том, что требования о знании эстонского языка должны быть соразмерны преследуемой законной цели[203][204].
Возможно, по причине скрытого одобрения нарушений прав человека, либо исходя из собственных целей и стратегии, правительство и парламент Эстонии открыто заявляют о своем нежелании выполнять рекомендации комитетов и комиссий ООН и Европейского союза.
Показателен в этом отношении Доклад Эстонии, представленный Генеральному секретарю ООН 11 января 2013 г. в соответствии с требованием ст. 9 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. В нем эстонские власти на рекомендацию активизировать усилия по сокращению числа лиц с неопределенным гражданством и ратифицировать Конвенцию о статусе апатридов 1954 года и Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 года отвечают, что присоединяться к данным документам
3
не планируют[205].
Не предпринимают власти Эстонии и усилий по совершенствованию полномочий канцлера юстиции, на что неоднократно указывается в отчетах по реализации международных обязательств. В одном из таких документов 2006 г. прямо сказано, что хотя канцлеру и предоставлены полномочия по решению споров в связи с расовой дискриминацией в частной сфере, Комитет по ликвидации расовой дискриминации ООН указывает на то, что «институт канцлера остается ограниченным инструментом в плане обеспечения защиты прав, установленных в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а в государстве отсутствует какое-либо национальное правозащитное учреждение, созданное в соответствии с принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека»1. Указанное нарушение практически дословно повторяется в докладе Комитета по ликвидации расовой дискриминации в отношении Эстонии в 2014 году[206][207], что подтверждает в динамике нежелание эстонских властей что-либо менять в сторону демократических принципов и недискри- минации меньшинств в своем государстве.
Естественно, что так и не ратифицированы большинство из рекомендованных к ратификации международных правовых актов, в частности: Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 года); Факультативные протоколы к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (2008 года), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1999 года); Международная конвенция о защите всех лиц от насильственных исчезновений (2006 года); Конвенция Организации Объединенных Наций в области образования, науки и культуры о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 года); Конвенция о статусе апатридов (1954 года); Конвенция о
сокращении безгражданства (1961 года) и Дополнительный протокол к Конвенции о киберпреступности, касающийся криминализации действий расистского и ксенофобского характера, совершенных с помощью компьютерных систем (2003 года).
Указанные обстоятельства, а также сложившаяся негативная ситуация с построением демократического диалога, на наш взгляд, имеет предпосылкой изначальную политику Совета Европы по невмешательству в дела Эстонии в отношении регулирования правового статуса национальных меньшинств и ликвидации института «негражданства». Так, посещавшие Эстонию специальные делегации ООН, Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе при оценке положения с правами и свободами человека ограничивались лишь отчетами и рекомендациями, при этом «принцип конфиденциальности ограничивал значение этих отчетов»1.
Менее массово, но также остро проблема национальных меньшинств стоит в Литве, где указанная категория составляет 13% от общего населения страны. Принципиальное отличие литовской политики предоставления гражданства от модели Латвии заключается в том, что в 1991 г. литовское гражданство получили все те, кто в Латвии был признан «негражданином», прецедент получил название «нулевой вариант». Неприемлемое ни под какими предлогами правительством и парламентом Латвии решение (его даже отказался комментировать Конституционны суд Латвии, а парламентарии заранее признали противоречащим Конституции[208][209]) было без особых проблем принято в Литве, поэтому безгражданства в этом государстве не наблюдается.
Одновременно, по словам представителей национальных общин, проживающих в Литве, а также ряда международных организаций, официальная политика государства Литвы не всегда согласуются с принципами международного права, касающихся защиты прав и интересов этнических меньшинств.
С большим упорством в знак протеста против польского населения государство активно поддерживает эту ситуацию. Эксперты отмечают, что в последние два года для защиты своих прав, с польской общины в ряде консолидированной актов российских политических и общественных организаций. Тем не менее, основная цель этих действий, по мнению одной из двух крупнейших этнических общин, провести мероприятия, направленые против политики местных властей в ассимиляции жизни в стране, несмотря на указание на права этнических меньшинств в фундаментальных международных документах, в том числе Документа Копенгагенского совещания и Конференции по человеческому измерению ОБСЕ. Официальные данные Департамента статистики Литвы в последние годы объективно подтверждают тенденцию к сокращению числа национальных общин1.
Известно также, что миссия ОБСЕ открыто поддерживала правительство Эстонии и разделяла его политико-идеологическую позицию[210][211], уходила от юридических оценок ситуации с предоставление гражданства, ограничи- 3
ваясь рекомендациями[212].
Как подчеркивает В.В. Полещук, международное влияние на эстонскую этнополитику в 1991 -2004 гг. было противоречивым. С одной стороны, ряд государств, особенно западных, солидаризировался с Эстонией, противостоящей критике Российской Федерации. Наиболее влиятельные международные организации, прежде всего органы ОБСЕ и Совета Европы, не ставили под сомнение основы этнополитики Эстонии и тем самым придавали ей легитимности. С другой стороны, международным акторам в целях недопущения открытых кон
фликтов удавалось оказывать влияние на Эстонию для решения пусть отдельных, но весьма важных проблем русскоязычного населения1.
Все это дает основания заключить, что международные и европейские организации, Европейский Союз в целом изначально заложили основы «невмешательства» и молчаливого согласия с политикой Эстонии и Латвии в вопросах непредоставления гражданства национальным меньшинствам.
Еще одним признаком грубого нарушения принципов построения демократического политического режима в Литве является, с одной стороны, неприсоединение ее к Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств 1992 г.[213][214], а с другой - отмена действия Закона «О национальных меньшинствах» в 2010 г., большинство положений которого не были реализованы даже в период его номинального действия. С отменой закона, как считают исследователи, против представителей национальных меньшинств открыто много административных и судебных разбирательств, а также наложены многочисленные высокие денежные штрафы за двуязычные таблицы с названиями улиц. Кроме того, выступления, распространяющие ненависть, преследования, предубеждения, стереотипы и негативный образ групп меньшинств, стали распространенными в публичной сфере[215].
Европейский фонд прав человека в рамках доклада о ситуации в Литве напомнил, что на необходимость скорейшего принятия правительством и парламентом законодательства, внедряющего в жизнь принципы Рамочной Конвенции об охране прав национальных меньшинств и увеличивающего возможности в отношении охраны прав национальных меньшинств.
До сих пор государство не удовлетворяет требования национальных меньшинств использовать свои имена в соответствии с правилами родного
языка. Несмотря на текущую практику и европейское законодательство в Литве запрещено использование языков меньшинств (наряду с государством) в написании географических названий, даже в общинах, где ее представители составляют более 80% населения.
В 2008 году административный суд запретил надписи на русском и польском, в районах, где этнические меньшинства (Вильнюс и Шальчининкай регионы) преобладают, что также противоречит статье 11 3 конституции страны. Только в 2010 году было несколько случаев административного наказания в виде штрафов в отношении должностных лиц местного самоуправления и пред- принимателей1 . Естественно, что польская община оценивает как дискриминационный запрет на использование польского языка в районах, в которых поляки составляют соответственно 60 и 80 процентов жителей.
Наконец, оценки правозащитной ситуации в Литве со стороны международного сообщества (11 октября с.г. в Женеве Совет ООН по правам человека в рамках процедуры Универсального периодического обзора положения в области прав человека в государствах-членах ООН рассматривал правозащитную ситуацию в Литве) показывают, что в Литве сохраняются серьезные правозащитные проблемы - дискриминационная политика властей в отношении национальных и языковых меньшинств, проявления расизма и антисемитизма, тяжелое положение в пенитенциарной системе, торговля людьми, нарушения прав детей, женщин, инвалидов и др. [216][217]
На существенные нарушения демократических принципов в Литве указывают и сотрудники Европейского фонда прав человека (EFHR), которые 24 июля 2014 г. представили доклад о соблюдении прав человека в 2012-2013 гг. в Литве. Основная часть доклада была посвящена обзору нарушений в области защиты прав национальных меньшинств, в том числе вопросов, связан
ных с образованием, правописанием имён и фамилий, языков национальных меньшинств в публичной сфере, а также с ономастикой1. В докладе освещена проблематика риторики ненависти в Интернете, участия международных органов в дискуссии на тему прав человека в Литве, а также заявлений и рекомендаций из докладов на тему прав национальных меньшинств в Литве, приготавливаемых другими странами и международными организациями. В качестве неотложных мер предложено принятие закона, гарантирующего законную защиту национальным и этническим меньшинствам; дополнение закона об образовании; продвижение прав человека и полиэтничества; изучение и ликвидация всех случаев дискриминации представителей национальных меньшинств; изменение доктрины литовских судов и государственных организаций, относящихся к ратификации Литвой договоров и международных конвенций[218][219].
В дополнение к указанным фактам следует отметить и регулярно проводимые марши нацистов, неонацистов и иных группировок националистов. При этом подобные мероприятия проходят с ведома полиции, а зачастую и при поддержке властных структур. Достаточно сказать, что согласно выводам международного движения «Мир без нацизма» в Литве акции неонацистов стали наиболее массовой формой празднований главных праздников страны[220].
Если же говорить в целом о неонацистском движении и неонацистских политических и молодежных группировках, то, на наш взгляд, наиболее серьезная ситуация на сегодняшний день сложилась в Латвии. Несмотря на однозначное осуждение проявлений нацизма и прославление воевавших на стороне нацистских войск солдат государств Балтии со стороны ООН и евро
пейских органов, Латвия печально известная маршами нацистов, чествованием героев, воевавших на стороне гитлеровских вооруженных формирований.
Так, 18 декабря 2008 года на пленарном заседании 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция «Недопустимость определенных видов практики, которые способствуют эскалации современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимо- сти»1. В ее п.2. в частности сказано, что ООН «выражает глубокую озабоченность по поводу прославления нацистского движения и бывших членов организации «Ваффен СС», в том числе путем ... проведения публичных демонстраций в целях прославления нацистского прошлого ... а также посредством объявления таких членов и тех, кто боролся с против антигитлеровской коалиции . участниками национально-освободительных движений»[221][222].
21 февраля 2012 года Комиссией против расизма и нетерпимости Совета Европы опубликован четвертый доклад по ситуации в Латвии. В частности, в разделе «общие выводы» и в п. 87 доклада от латвийских государственных учреждений требуется «запретить любые попытки чествования лиц, боровшихся в составе Ваффен СС или сотрудничавших с нацистами», а также «запретить все виды собраний или шествий, в которых в любом виде
3
оправдывается нацизм»[223].
Несмотря на примеры подобных указаний, власти Латвии, тем не менее, не препятствовали организации подобных шествий и маршей, более того, высшие должностные лица (Министр обороны Латвии, члены парламента) либо лично присутствуют на мероприятиях, либо присылают официальные приветствия участникам и одобрительные письма. Можно привести следующие типичные случаи для Латвии в этой области:
- Сеймом Латвии дважды (23.03.2006, 15.03.2007) была отклонена подготовленная депутатами партии «За права человека в единой Латвии» Декларация «О недопущении оправдания преступлений нацистского режима, прославления лиц, воевавших на стороне нацизма и попыток возрождения нацизма». Проекты деклараций были составлены в полном соответствии с близкими по названию резолюциями Генеральной ассамблеи ООН, снабжены соответствующими ссылками, и предусматривали, в частности, признание утратившей силу Декларации «О латышских легионерах во Второй мировой войне»;
- значительная часть ветеранов, воевавших на стороне Гитлера, получают льготы в соответствии с двумя законодательными актами - законом «Об установлении статуса политически репрессированного лица, пострадавшего от коммунистического и нацистского режимов» от 12 апреля 1995 года (как пострадавшие от коммунистического режима) и законом «О статусе участника движения национального сопротивления» от 25 апреля 1996 года;
- субъектам закона «Об установлении статуса политически репрессированного лица, пострадавшего от коммунистического и нацистского режимов» от 12 апреля 1995 года, под который попадает большинство воинов легиона, как «пострадавшие от коммунистического режима», предоставляются бесплатный проезд в общественном транспорте и различные налоговые льготы;
- законодательством Латвии о государственных пенсиях предусматривается зачисление в трудовой стаж в повышенном размере времени, проведенного в сталинских концентрационных лагерях, не предусматривая аналогичных льгот для узников нацистских концлагерей. Время, проведенное во время Второй мировой войны в действующей армии или в партизанских отрядах, воевавших на стороне антигитлеровской коалиции, в стаж для начисления пенсии не засчитывается, равно как и служба в Советской армии (за исключением срочной)[224].
Ситуация со свободными средствами массовой информации также стала предметом серьезной обеспокоенности Представителя ОБСЕ по свободе СМИ Д. Миятович, которая выразила обеспокоенность по поводу приостановки ретрансляции ряда передач «Первого Балтийского канала», призвала пересмотреть его как нарушающее плюрализм СМИ и негативно влияющее на свободу СМИ и выражения1. Литовские издания, критикующие власть в легальном поле также подвергаются санкциям: издания «Lietuvos rytas» и «Respublica» признаны неэтичными и лишены льготного 9 процентного тарифа НДС[225][226]. Наиболее же откровенно власти Литвы нарушают принцип судебного ограничения прав и свобод человека и гражданина в исключительных случаях: не судебным, а именно административным решением может быть отключен доступ к сети Интернет любому жителю Литвы на срок до 48 часов, если его IP-адрес или оборудование участвуют в преступной деятельности.
Таким образом, под трансформацией политических режимов в странах Балтии следует понимать не только процессы, приводящие к смене одного вида политических режимов другим, но и их изменения, способные привести к возникновению режима иного вида, чем тот, который существовал ранее.
Анализ норм конституций Латвии, Литвы и Эстонии, положений законов и иных правовых актов данных государств, фактической реализации конституционных и иных законодательных норм, а также общепризнанных принципов и норм международного права, приводит к выводу о наличии ряда серьезных проблем в правотворчестве, правоприменении, реализации гарантий прав и свобод личности, которые сводятся к следующему.
Во-первых, реализация конституционных прав и свобод личности испытывает серьезные затруднения во всех трех государствах балтийского региона: закрепленный в Основных законах правовой статус личности не полу
чает должного развития в национальном законодательстве, а также не подкрепляется созданием действенного и жизнеспособного механизма реализации прав и свобод.
Во-вторых, основными факторами, оказывающим негативное воздействие на эволюцию политического режима в Латвии, Литве и Эстонии, является демографический и национальный. Это выражается в открытом противостоянии властей, поддерживаемых большинством титульной национальности, и национальных меньшинств, которые не имеют правовых гарантий для реализации естественных прав и свобод, закрепленных в Конституции и связанных с использованием языка общения, изолированы от участия в политической жизни (в том числе от участия в выборах в муниципалитеты).
В-третьих, наблюдается ключевая негативная роль Европейского союза и его структурных подразделений, которые в период постсоветского становления молодых балтийских республик фактически способствовали политике не- предоставления гражданства национальным меньшинствам в Латвии и Эстонии (Литва пошла по пути так называемого «нулевого варианта) и, как следствие, дальнейшего разграничения и размежевания населения по признакам происхождения, языка и национальности. Гипертрофированное отношение к национальному языку (латышский, литовский и эстонский), провозглашенному единственным государственным языком, негласно поддерживается структурами Европейского союза, что выражается в ущемлении естественных прав национальных меньшинств в Латвии, Литве и Эстонии. Результатом подобной практики стала ситуация, когда законодательные, исполнительные, судебные и контрольно-надзорные органы государственной власти выборочно подходят к реализации закрепленных прав и свобод личности, когда механизм реализации прав и свобод действует только для титульного большинства и одновременно не действует в отношении национальных меньшинств.
В-четвертых, тот факт, что большинство из критериев идентификации демократического политического режима (закрепление комплекса прав и свобод личности, реализация принципа равенства прав, создание гарантий и
механизма реализации прав и свобод человека и гражданина) в странах Балтии не осуществляется, подтверждает гипотезу о том, что политические режимы Латвии, Литвы и Эстонии нельзя отнести ни к демократическим, ни к переходным (по причине длительного сохранения негативных признаков политического режима).
Еще по теме § 2. Понятие и характер трансформации политических режимов - от демократии к псевдодемократии:
- СОДЕРЖАНИЕ
- § 2. Понятие и характер трансформации политических режимов - от демократии к псевдодемократии
- § 1. Механизм трансформации политических режимов в странах Балтии