§ 2. Понятие и характер трансформации политических режимов - от демократии к псевдодемократии

Одной из наиболее серьезных проблем, с которыми сталкивается со­временная наука в процессе изучения политических режимов, является их трансформация, т.е. такое изменение политического режима, которое приво­

дит или способно привести к построению в конкретном обществе политиче­ского режима иного типа, чем тот, который существовал прежде.

Надо заметить, что такая исследовательская задача, как изучение про­цессов преобразования (трансформации) политических режимов, является чрезвычайно важной. Однако она и очень продуктивна: решение научных проблем, связанных с трансформацией политических режимов, позволяет лучше разобраться в их институциональных и функциональных особенно­стях, дает возможность избежать условностей (допущений) в анализе иных государственно-политических явлений, когда в качестве объекта исследова­ния выступает условная модель того или иного типа политических режимов, а не реально существующий режим.

Если в рамках политологических исследований данная проблема под­нималась неоднократно, хотя и носила частный характер (внимание обраща­лось не на процесс трансформации режимов вообще, а на конкретные тран­зитивные переходы), то юридического (государственно-правового, общетео­ретического) объяснения процессов преобразования политических режимов практически не производилось. Исключение, пожалуй, составляет только диссертация М.Г. Тирских^[168]. Такое положение вполне естественно и отражает доминирование политической составляющей в исследованиях как политиче­ских режимов, так и процессов их преобразования.

Между тем, оценка правовых и государственных особенностей процес­са трансформации политических режимов, учет изменений действующего в стране законодательства, самой правовой системы, структуры государствен­ного механизма, наконец, понимания сущности государства должны рас­сматриваться как первостепенные параметры такого процесса.

трудняющих процесс трансформации существовавшего режима, и зачастую приводящим к реставрации «старого режима».

Политический режим, являясь внешним, динамическим выражением политической системы, приобретает особое значение благодаря способности наиболее оперативно реагировать на изменения как внешней среды, так и са­мой политической системы. Таким образом, политический режим всегда пребывает в состоянии динамического изменения, что, однако, не приводит к смене типа режима. Все указанное выше имеет самое непосредственное от­ношение к политическим режимам Латвии, Литвы и Эстонии.

При этом следует отметить, что научные труды, предметом которых является разработка политического режима, а также сопредельных институ­тов упорно обходили и продолжают игнорировать страны Балтии, в то время как именно там в последние годы можно наблюдать характерные процессы в политическом и правовом развитии. Латвия, Эстония и Литва, как лакмусо­вые бумажки, демонстрируют проблемные зоны современного этапа разви­тия западноевропейской цивилизации.

В общем смысле, трансформация политических режимов - историче­ский процесс, подобный процессу реализации другого порядка ценностей свободы, справедливости и т.д., он реален, объективен и проходит через ряд определенных этапов.

Собственно трансформация политических режимов прослеживается в истории с древнейших времен: это и череда государственных форм демокра­тии в Древней Греции с тираническими и деспотическими режимами, и Древний Рим, где республиканский демократический режим в течение не­скольких столетий предшествовал правлению монархического имперского толка, и европейское Средневековье, где неоднократно и на длительное вре­мя возникали демократические города-государства (феодального и феодаль­ного теократического типа Венеция, Новгород и т.п.).

Деформация режима может происходить в рамках одной определенной идеологии того же режима.

Деформация - изменение определенных средств и методов, отношений власти и общества и т.д. в рамках одной политической системы, одного определенного типа государства с сохранением идеологии, политической культуры, политических отношений, политического лидерства.

Трансформация политических режимов происходит в соответствии с реалиями общества, с исторической закономерностью. Выделим несколько способов, путей трансформации. Крайние формы: революция, захват терри­тории другим государством, «партизанская война оппозиции» долговремен­ного плана.

И все-таки, основной примат, закономерность трансформаций полити­ческих режимов следует отдать такому явлению, как политическая идея.

Идея прав человека оказала, например, мощное влияние на ускорение процесса краха коммунизма.

Сложность трансформации политических режимов - отражение более общей проблематики отношений общества и государства, нации и власти.

Известны извращенные факты национализма личности и национализма целых народов. Следствием этого были репрессии против национальной интел­лигенции, и присвоение ярлыков национализма целым народам, как то и проис­ходит сегодня в прибалтийских республиках - Литве, Латвии и Эстонии.

После распада тоталитарного режима образуется идеологический ваку­ум, и самое опасное в этом случае то, что он может быть заполнен разного рода идеями шовинистического толка, а также территориальными притяза­ниями одного суверенного государства к другому^[169].

Необходимо отметить, что в современной науке существует несколько равнозначных терминов, характеризующих процесс трансформации полити­ческого режима. Помимо основной категории «трансформация политическо­го режима» существуют и синонимичные понятия: «транзитивный процесс», «транзитологический процесс», «процесс транзитивного перехода» широко используемые в науке.

Что же понимается под трансформацией политического режима? Под транзитологическим процессом обычно понимают определенную, выражен­ную во времени последовательность направленных действий по изменению конкретных признаков существующего политического режима.

Таким образом, под трансформацией политического режима нужно по­нимать не только процессы, приводящие к смене одного вида политических режимов другим, но и их изменения, способные привести к возникновению режима иного вида, чем тот, который существовал ранее.

Отметим, что термин «трансформация» является одним из наиболее распространенных при описании проблем преобразования политических ре­жимов. В научном мире распространены и иные понятия, сходные по значе­нию с исследуемым. К таким терминам можно отнести «модификацию» и «модернизацию» политического режима. Наиболее часто в научной литера­туре используется понятие «модернизация» политического режима.

Так, например, А.П. Цыганков пишет, что «важнейший вклад в пони­мание причин перехода внесла теория модернизации»^[170]. Модернизация, в первую очередь, учитывает изменение политического режима в связи с ре­формированием экономической системы.

На наш взгляд, исходя из лингвистической трактовки данного термина, модернизация должна рассматриваться как процесс приведения политиче­ского режима к современным стандартам. Однако такое возможно лишь в от­ношении построения демократического режима. Да и в этом смысле мы вряд ли вправе говорить о модернизации как таковой, поскольку современный мир не выработал единой теории демократии даже с учетом таких макрофакторов, как формирование органов государственной власти, форма правления и т.д.

При рассмотрении закономерностей формирования современных моде­лей политических режимов в государствах мира, в частности, в странах Бал­тии, нами были рассмотрены также и факторы, влияющие на сущность и вид политического режима. В настоящем параграфе диссертационного исследо­вания предпримем попытку проанализировать те признаки трансформации политического режима, которые связаны с правовым закреплением в том или ином объеме институциональных изменений, определяющих переход режима от демократического к псевдодемократическому типу.

Исходя из гипотезы об идентичности в целом политических режимов всех трех государств Балтии (поскольку и географически, и геополитически, и этнически, и в социально-культурном плане указанные страны похожи и имеют много общего), особое внимание в этой части работы мы уделим изу­чению комплекса прав и свобод личности, реализации принципа равенства прав, создания гарантий и механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в Латвии, Литве и Эстонии.

Как уже было сказано, подавляющее большинство западноевропейских и североамериканских рейтинговых и правозащитных агентств относят стра­

ны Балтии к успешным (а иногда и к консолидированным) демократиям; за­является о том, что демократический транзит осуществлен в полной мере и откат к авторитаризму советского типа невозможен. Попытаемся проанали­зировать современное состояние политических режимов с помощью методов теории государства и права.

Первое, что необходимо отметить, это то, что на сегодняшний день нет никаких оснований утверждать о формировании в государствах Балтии тотали­тарных политических режимов. Следовательно, исходя из той классификации, которой мы придерживаемся в диссертационном исследовании, основной во­прос возникает при отнесении политических режимов Латвии, Литвы и Эсто­нии к тому или иному типу демократических либо авторитарных режимов.

В соответствии с Конституцией Латвийской республики (далее - ЛР) (принятой в 1922 г. и восстановленной в юридической силе с 1990 по 1993 год) Латвия является независимой демократической республикой (ст.

Полагаем, что более современную структуру и содержание имеет приня­тая гражданами на референдуме 25 октября 1992 г. Конституция Литовской республики. В ней последовательно прописаны главы о государственном строе, правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, народном хозяйстве и труде, нормы, регулирующие формирование, компетенцию и полномочия сей­ма, президента республики, правительства республики, конституционного суда, обычных судов, нормы о местном самоуправлении и управлении, финансах и

государственном бюджете, государственном контроле, внешней политике и за­щите государства. Даже беглый анализ Основного закона Литовской республи­ки показывает иную форму правления - полупрезидентскую республику: в от­личие от Латвии президент Литвы избирается населением, имеет серьезные полномочия в сфере исполнительной власти.

Наконец, Конституция Эстонии была принята на референдуме 28 июня 1992 г., в котором принимали участие только граждане, «неграждане» от уча­стия в референдуме были отстранены. Основной закон Эстонии состоит из преамбулы, общих положений, выделены главы об основных правах, свобо­дах и обязанностях, полномочиях народа Эстонии, государственном собра­нии, президенте республики, правительстве, законодательном процессе, международных отношениях и международных договорах, государственной обороне, государственном контроле, канцлере юстиции, суде, местном само­управлении. По форме правления Эстония, также как и Латвия, является пар­ламентской республикой, где президентские полномочия основываются на мандате парламента.

Характерно, что конституционное закрепление и дальнейшее норма­тивно-правовое регулирование имеют партийные системы государств. Во всех странах функционирует многопартийная система, членами политиче­ских партий могут быть исключительно граждане.

Таким образом, юридические конституции исследуемых нами госу­дарств являются современными проработанными документами, в которых закрепляются основные демократические принципы формирования и осу­ществления власти. Отсутствуют какие-либо упоминания о неправовых фор­мах осуществления власти, диктатуре либо иных антидемократических про­явления политического режима.

Теперь проанализируем фактическую реализацию конституционных и иных законодательных норм, а также общепризнанных принципов и норм международного права, которые по конституциям Латвии, Литвы и Эстонии являются частью их правовых систем.

Как отмечает большинство исследователей, экспертов и международ­ных наблюдателей в составе межгосударственных комиссий (комитетов, групп), в государствах Балтии существуют серьезные проблемы с реализаци­ей заявленных демократических принципов, ценностей, а также закреплен­ных прав и свобод человека. Наиболее острая из них - наличие института «негражданства».

Начнем наш анализ с ситуации в Латвии. Категория «неграждане», не имеющая ничего общего с конституционным статусом апатрида, берет нача­ло 15 октября 1991 г., когда Верховным советом Латвийской республики бы­ло принято Постановление «О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и основных условиях натурализации». Этот документ не отнес к категории граждан Латвийской республики ту часть населения государства, которая не относилась на момент 17 июня 1940 г. к числу граждан Латвии либо к их потомкам. Юридически статус «негражданин» был введен Законом «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или иных государств» от 12 апреля 1995 года. Таким образом, примерно третья часть жителей Латвии не имела гражданства какого-либо государства; лат­вийские власти отказывали в натурализации, что привело к фактическому нарушению ст. 10 Конвенции о сокращении безгражданства (Заключена в г. Нью-Йорке 30.08.1961)¹, ст. 10 Конвенции о статусе апатрида (Заключена в г. Нью-Йорке 28.09.1954)^[172][173], ст. 7 Конвенции о правах ребенка (одобрена Гене­ральной Ассамблеей ООН 20.11.1989)^[174], ст. 3 Конвенции о гражданстве за­мужней женщины (Заключена в г. Нью-Йорке 29.01.1957)^[175]. С этого момента норма Конституции Латвии о равенстве всех людей перед законом, отсут­

ствии дискриминации, а также о наличии демократической республики стали фиктивными (подчеркнуто нами - авт.): «неграждане» лишены избиратель­ных прав на выборах во все уровни власти, включая муниципальный.

Нежелательный, недемократический и дискриминационный характер статуса «негражданин» отмечают как на уровне европейских надгосудар­ственных учреждений, так и внутригосударственные структуры. Так, сотруд­ники миссии ОБСЕ по надзору за парламентскими выборами 2006 г. в Латвии охарактеризовали ситуацию, когда значительная часть совершеннолетних жителей не имеет права голоса, как продолжающийся дефицит демократии. В то же время Совет Европы и Совет государств Балтийского моря рекомен­довали обсудить возможность присвоить «негражданам» право голоса на вы­борах самоуправлений¹. Противоположную официальным властям Латвии позицию высказал и государственный омбудсмен Р. Апситис в 2008 г., гово­ря, что «особый правовой статус» неграждан «сомнителен с точки зрения международного права»^[176][177].

Еще одна страна, в которой имеется и сохраняется длительное время статус «неграждан» - Эстония, где на сегодняшний день «неграждане» со­ставляют примерно 7% от общего количества жителей. Однако отличие от Латвии в том, что «неграждане» имеют право участвовать в низовых (муни­ципальных) выборах, а также количество их ограничивается несколькими де­сятками тысяч (в Латвии из 1.9 млн. человек более 40% - русскоязычные и из них около 270.000 - «неграждане», в Эстонии - из 1.3 млн. человек порядка 90.000 «неграждан»).

К настоящему моменту исследователями выявлено порядка 80 разли­чий в правах граждан и «неграждан» Латвии, подавляющая часть которых

носит открытый дискриминационный характер¹. Следует отметить и то, что большинство авторов указывают на искусственный (т.е. умышленный) ха­рактер института «негражданства». Связывается это с особым негативным отношением властей балтийских стран к национальным меньшинствам (ос­новную часть из них составляют русскоязычные жители).

Так, В.В. Бузаев отмечает, что меньшинства в Латвии составляют 38% населения страны. Среди национальных меньшинств 71% являются этниче­скими русскими. Доля лиц, для которых русский язык является основным разговорным языком в семье, составляет 37% населения. «Неграждане» Лат­вии составляют 70%, а вместе с «негражданами» Эстонии - 92% всех лиц без гражданства 500 миллионного Евросоюза^[178][179].

По данным исследователей имеются порядка 80-ти различий в правах граждан и «неграждан», включая отсутствие права голоса даже на муниципаль­ных выборах, запреты на профессии, ограничение права собственности и полу­чения пенсий и пособий. При этом в 17 случаях из 80 конкретными правами, которыми не пользуются местные жители, обладают иностранцы из других стран Европейского союза. «Негражданами» остаются почти 40% представите­лей нацменьшинств Латвии, а статистическое уменьшение численности «не­граждан» происходит преимущественно не благодаря натурализации, а за счет

3 эмиграции, смертности и принятия гражданства других государств^[180].

Различия в правах граждан и «неграждан» крайне велики: они охваты­вают запреты на занятие государственных и общественных должностей (гос­служащие, таможенники, консульские работники, сотрудники лесной служ­бы, судьи, прокуроры, полицейские, пожарники, пограничники, военные, ад­вокаты и помощники адвоката, нотариусы и их помощники, судебные испол­

нители и др.), запреты и ограничения на приобретение земли, на гарантиро­ванную поддержку в торговле за границей.

Известны также следующие различия: равноправие и недискриминация в предотвращении двойного налогообложения гарантируется только гражда­нам; трудовой стаж, накопленный за пределами Латвии до 31.12.1990, не включается в расчет при определении размера пенсии «негражданам»; пра­вом на воссоединение с взрослым ребенком обладают только граждане Лат­вии; гражданин может быть лишен своего статуса лишь решением суда, «не­гражданин» лишается статуса в административном порядке; только гражда­нам Латвии и (в некоторых случаях) юридическим лицам гарантирована пра­вовая помощь за границей¹. Подобные факты свидетельствуют о серьезных отклонениях от демократических принципов организации и функционирова­ния политической системы Латвии.

Показательно в ситуации с «негражданством» то, что власти Латвии не реагируют на многочисленные рекомендации международных институтов. Так, массовое латвийское «безгражданство» осудили и призвали его ликви­дировать с помощью законодательных изменений Ограниченная миссия по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, Специальный доклад­чик ООН по современным формам расизма, Парламентская ассамблея Совета Европы, Комиссия Совета Европы по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Комиссар Совета Европы по правам человека, Конгресс местных и регио­нальных властей Совета Европы, Консультативный комитет Рамочной кон­венции о защите национальных меньшинств; Парламентская Ассамблея ОБ­СЕ и Европейский парламент^[181][182].

В качестве реакции же латвийские власти приводят зачастую статисти­ческие данные о сокращении числа «неграждан». Однако такое уменьшение вызвано отнюдь не послаблениями в процедуре натурализации, а банальной смертностью, эмиграцией и принятием гражданства других государств.

Следует указать и на то обстоятельство, что власти Латвии всячески препятствуют процедурам упрощения натурализации и, как следствие, уменьшению «неграждан». Несмотря на многочисленные рекомендации, данные правительству республики от лица ОБСЕ, Евросоюза, Совета Европы и ООН, никакой реакции нет на протяжении длительного промежутка време­ни, и по данным А.Кузьмина идет обратный процесс: территориальные управления по натурализации в основной своей массе закрываются, процеду­ра натурализации усложняется¹.

Реакция на обоснованные и многочисленные рекомендации со стороны ООН^{[183][184][185]}, Совета Европы^[186], Евросоюза^[187], и ОБСЕ^[188] дать право голоса «негражда­нам» на выборах в муниципалитеты похожа: ни одна партия парламента не проголосовала за соответствующие поправки в законодательство Латвии.

Изучение статистики систематических властных решений в сфере реа­лизации политики по наделению граждан Латвии, Литвы и Эстонии полити­ческими правами приводит к выводу о целенаправленном воздействии на сферу волеизъявления жителей этих государств и косвенном управлении принимаемыми решениями на общегосударственных выборах.

К примеру, несмотря на ежегодные рекомендации Парламентской ас­самблеи Совета Европы и Комитета ООН по ликвидации расовой дискрими­нации ликвидировать дискриминационные ограничения в области государ­

ственного языка, допустить «неграждан» к участию в муниципальных выбо­рах, отменить ограничения в «неполитических» правах для «неграждан», парламентские партии Латвии единодушны в вопросе о недопуске «неграж­дан» к участию в выборах всех уровней, чем создается ситуация «замкнутого круга»: законодательные ограничения для меньшинств и «неграждан» Лат­вии не ликвидируются депутатами от националистических политических парламентских партий, а представители «неграждан» в парламент и местные советы не попадают.

Латвийские власти умышленно не выполняют прямые рекомендации европейских и международных координационных органов (многочисленные отчеты, доклады и резолюции Конгресса местных и региональных властей (Совет Европы), Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Бюро по институтам демократии и правам человека ОБСЕ, Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитета по правам человека ООН, Европейского парламента, Европейской комиссии по всестороннему мониторингу, Комиссара по правам человека Совета Европы, Парламентской ассамблеи ОБСЕ).

Наиболее абсурдное, на наш взгляд, нарушение заключается в том, что в Латвии на выборах в Европейский парламент в органы самоуправления имеют право баллотироваться и голосовать иностранцы - граждане ЕС. Со­ответствующий стаж проживания в Латвии для кандидатов - 10 месяцев, из­бирателей - 3 месяца. В то же время в выборах по-прежнему не имеют право принимать участие «неграждане», составляющие около половины латвий­ских этнических меньшинств. Около 1/3 «неграждан» родились в Латвии, средний стаж проживания в Латвии остальных - около 40 лет^[189].

Таким образом, фактически ни одни выборы на любом уровне власти в Латвии нельзя признать проведенными с соблюдением конституционного принципа всеобщности. В подтверждение приведем данные: доля представи­

телей национальных меньшинств среди кандидатов в депутаты на выборах 1997 года была лишь 6%¹. По результатам выборов 2001 и 2005 года доля представителей национальных меньшинств среди депутатов составляла, со­ответственно 7,6^[190][191] и 17,4%^[192], хотя среди всего населения они составляли по данным переписи 2000 года 42,3%^[193].

Что касается предпринимаемых правительством Латвии действий в от­ношении «неграждан», то 26 мая 2005 г. была ратифицирована Рамочная конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств (РКЗНМ). Однако, с двумя оговорками, отменяющими положения Конвенции, в соот­ветствии с которыми национальным меньшинствам в местах их компактного проживания предоставляется возможность общаться на родном языке с вла­стями, а также использовать родной язык в топографических названиях.

Кроме того, в принятой при ратификации латвийским парламентом до­полнительной декларации разъясняется, что «неграждане» не являются субъ­ектами упомянутой Конвенции. При этом более 50% населения, проживаю­щего в крупнейших латвийских городах (Рига, Даугавпилс и Лиепая) по сво­ему этническому составу является русскоязычным^[194].

С 1 октября 2013 г. вступили в силу поправки к Закону «О гражданстве Латвийской Республики» 1994 г., которые формально упростили регистра­цию новорожденных от «неграждан» и незначительно облегчили экзамен на знание латышского языка при натурализации. При этом, фактически ситуа­ция продолжает ухудшаться, а нормы о введении понятия «государственная нация» (латыши и ливы) прямо противоречит Всеобщей декларации прав че­ловека и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дис­криминации.

По словам экспертов, в равной степени это относится и к поправкам о двойном гражданстве. Оно гарантировано только тем латышам, которые имеют гражданство западных стран (члены ЕС, ЕАСТ, НАТО, а также Ав­стралия, Новая Зеландия и Бразилия). Граждане России, Израиля и стран СНГ с латышскими корнями в этот список не попадают, если с такими госу­дарствами Латвия не заключила договор о двойном гражданстве^[195].

Введено также антидемократическое положение, согласно которому не суд, а кабинет министров определяет возможность запрета на натурализацию по весьма размытой формулировке «в случае поведения, угрожающего без­опасности латвийского государства и общества». Одновременно, лица, кото­рым отказано в натурализации на основании информации спецслужб, будут лишены, как и в случае лишения гражданства, возможности обжаловать по­добные решения в судебном порядке. Данная мера противоречит рекоменда­циям ОБСЕ о том, что никто не может быть лишен гражданства в произволь­ном порядке.

Поправки предусматривают ограничения в доступе к натурализации также бывшим работникам партийной номенклатуры Латвийской CCP и чле­нам организаций ветеранов войны и труда, что нарушает положения Между­народного пакта о гражданских и политических правах, а также Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В свою очередь, требование к «негражданам» подтверждать факт про­живания в Латвии в течение последних пяти лет до момента натурализации расходится с положениями резолюций Европарламента о ситуации с основ­ными правами человека в Евросоюзе.

По словам К. Ольшевского, латвийское правительство не уделяет до­статочно внимания вопросам общественной интеграции, а у ОБСЕ нет дей­ственных рычагов воздействия, кроме как постоянно напоминать о своих ре­

комендациях в сфере прав человека и периодически обращать внимание на положение в этой области¹.

Нарушения демократических принципов наблюдаются и в судебной власти, где, по мнению многих исследователей и экспертов, характерной проблемой остается непрекращающиеся нарушения прав на справедливое судебное разбирательство и гуманное обращение. Из года в год Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство об­ращения или наказания Совета Европы фиксирует и акцентирует внимание на проблемах в латвийской судебной системе, отмечая плохие условия со­держания заключенных, затяжные судебные процессы, ошибки судей, кото­рые плохо интерпретируют законы и международные стандарты^[196][197].

На наш взгляд, недостаточно компетентное использования законов и международных стандартов происходит не от отсутствия профессионализма, а в силу нежелания реализовывать все международные нормы и выполнять меж­дународно-правовые обязательства Латвии в сфере реализации прав человека.

Помимо указанных форм «бездействия» властей в Латвии можно наблюдать и процессы, прямо свидетельствующие об антидемократических преобразованиях. Так, в докладе Генеральной ассамблеи ООН 2013 г. отме­чается нарушение ст.7-8 Всеобщей декларации прав человека, поскольку в Латвии из гарантируемой государством юридической помощи в период кри­зиса было исключено право использования этой помощи для обжалования

₃

действий государственных структур^[198].

Отметили эксперты также и нарушение ст.2 Всеобщей декларации, указав на то, что лицам, принадлежащим к нацменьшинствам, не обеспечено равноправие с этническим большинством Латвии. Вообще же «неграждане»

Латвии и Эстонии составляют около 90% лиц без гражданства ЕС, а темпы присвоения гражданства в этих являются одними из наиболее медленных в ЕС, как по отношению к населению, так и по отношению к числу претенден­тов на гражданство¹.

Что касается непосредственно Эстонии с населением порядка 1.3 млн. человек, то проблема «безгражданства» только на первый взгляд кажется не­значительной. По словам А.Х. Абашидзе и В.А. Карташкина, использование в национальных правовых актах и политических документах понятия «не­граждане» является неправомерным и приводит к подмене правовых катего­рий и нарушениям прав человека в массовом порядке. По их мнению, ситуа­цию в Эстонии с точки зрения международного права следует рассматривать не в контексте проблемы «неграждан», а в контексте нарушения государ­ством основополагающих международно-правовых принципов, обусловли­вающих международное обязательство государства сократить число лиц без гражданства на их территориях. К сожалению, международные механизмы, призванные указать властям Эстонии и Латвии на недопустимость подобных нарушений, такие как, например, ОБСЕ, не оказались эффективными по устранению фактов нарушения прав человека в массовом порядке. Не на должном уровне оказался и Комитет по ликвидации расовой дискриминации, принявший заключительные замечания по периодическому докладу Эстонии о выполнении ею обязательств по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации: четко в докладе эти нарушения не указа­ны, о них упоминается вскользь^[199][200].

Следует также отметить, что и в подавляющем большинстве отчетов и докладов международных и европейских правозащитных организаций, коми­тетов ООН и Европейского союза не содержится строгих и однозначных ука­

заний на невозможность дальнейшего «нереагирования» властей на сложив­шиеся нарушения.

В качестве примера можно сказать о термине «обеспокоенность», исполь­зуемом в докладе Комитета по экономическим, социальным и культурным пра­вам ООН, когда речь идет об открытой и признаваемой сотрудниками Комитета дискриминации «неграждан» и русскоязычных жителей Эстонии: «Комитет выражает обеспокоенность по поводу дискриминации в отношении русского- ворящего населения, которое по-прежнему в непропорционально большой сте­пени сталкивается с проблемами безработицы и нищеты»¹.

Проблема массового безгражданства отмечена в обнародованном 20 июня 2013 г. докладе Комиссара по правам человека Совета Европы Н. Муйжниекса. Комиссар отмечает, что социально-экономический разрыв между этническими эстонцами и нацменьшинствами, в частности русско­язычным меньшинством, в последнее время стал более ощутимым. Предста­вители нетитульных наций (согласно приведенной статистике, русских насчитывается более 320 тыс., вторые по численности белорусы - более 12 тыс.) поставлены в заведомо неблагоприятные условия с точки зрения трудо­устройства, оплаты их труда и в наибольшей степени подвержены бедности^[201][202].

По данным Н. Муйжниекса за последние годы уровень безработицы среди нацменьшинств существенно вырос и в настоящее время почти в два раза превышает аналогичный показатель среди этнических эстонцев (15,3 против 7,8 проц. соответственно по состоянию на 2012 г.). Социально­экономическое неравенство, как подчеркивается в докладе, имеет региональ­ное измерение и особенно ярко проявляется в северо-восточной части Эсто­нии, где русскоязычное население составляет большинство (При этом безра­ботица среди русскоязычной молодежи составляет около 42,1 проц., в то

время как среди эстонской молодежи - 29,1 проц.)¹. Это, на наш взгляд, од­нозначно свидетельствует о молчаливом согласии и поддержке политики властей Эстонии в области дискриминации, защиты прав и свобод человека и гражданина (как и властей Латвии и Литвы).

Отдельное внимание Н. Муйжниекс уделил чрезмерно жестким требо­ваниям к знанию эстонского языка при трудоустройстве, что, по его мнению, «усугубляет положение нетитульных наций». В ряде случаев работодатели применяют еще более суровые нормы в этой области, нежели предусмотрен­ные законодательством, что приводит к явной дискриминации по этническо­му признаку. Н. Муйжниекс вновь ссылается на заключение Консультатив­ного комитета Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, а также на рекомендацию Комитета ООН по ликвидации расовой дискримина­ции о том, что требования о знании эстонского языка должны быть сораз­мерны преследуемой законной цели^[203][204].

Возможно, по причине скрытого одобрения нарушений прав человека, либо исходя из собственных целей и стратегии, правительство и парламент Эстонии открыто заявляют о своем нежелании выполнять рекомендации ко­митетов и комиссий ООН и Европейского союза.

Показателен в этом отношении Доклад Эстонии, представленный Ге­неральному секретарю ООН 11 января 2013 г. в соответствии с требованием ст. 9 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими­нации. В нем эстонские власти на рекомендацию активизировать усилия по сокращению числа лиц с неопределенным гражданством и ратифицировать Конвенцию о статусе апатридов 1954 года и Конвенцию о сокращении без­гражданства 1961 года отвечают, что присоединяться к данным документам

₃

не планируют^[205].

Не предпринимают власти Эстонии и усилий по совершенствованию полномочий канцлера юстиции, на что неоднократно указывается в отчетах по реализации международных обязательств. В одном из таких документов 2006 г. прямо сказано, что хотя канцлеру и предоставлены полномочия по решению споров в связи с расовой дискриминацией в частной сфере, Коми­тет по ликвидации расовой дискриминации ООН указывает на то, что «ин­ститут канцлера остается ограниченным инструментом в плане обеспечения защиты прав, установленных в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а в государстве отсутствует какое-либо национальное право­защитное учреждение, созданное в соответствии с принципами, касающими­ся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защи­той прав человека»¹. Указанное нарушение практически дословно повторяет­ся в докладе Комитета по ликвидации расовой дискриминации в отношении Эстонии в 2014 году^[206][207], что подтверждает в динамике нежелание эстонских властей что-либо менять в сторону демократических принципов и недискри- минации меньшинств в своем государстве.

Естественно, что так и не ратифицированы большинство из рекомендо­ванных к ратификации международных правовых актов, в частности: Меж­дународная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 года); Факультативные протоколы к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (2008 года), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1999 года); Международная конвенция о защите всех лиц от насильственных исчезнове­ний (2006 года); Конвенция Организации Объединенных Наций в области образования, науки и культуры о борьбе с дискриминацией в области образо­вания (1960 года); Конвенция о статусе апатридов (1954 года); Конвенция о

сокращении безгражданства (1961 года) и Дополнительный протокол к Кон­венции о киберпреступности, касающийся криминализации действий расист­ского и ксенофобского характера, совершенных с помощью компьютерных систем (2003 года).

Указанные обстоятельства, а также сложившаяся негативная ситуация с построением демократического диалога, на наш взгляд, имеет предпосыл­кой изначальную политику Совета Европы по невмешательству в дела Эсто­нии в отношении регулирования правового статуса национальных мень­шинств и ликвидации института «негражданства». Так, посещавшие Эсто­нию специальные делегации ООН, Совета Европы и Организации по без­опасности и сотрудничеству в Европе при оценке положения с правами и свободами человека ограничивались лишь отчетами и рекомендациями, при этом «принцип конфиденциальности ограничивал значение этих отчетов»¹.

Менее массово, но также остро проблема национальных меньшинств стоит в Литве, где указанная категория составляет 13% от общего населения страны. Принципиальное отличие литовской политики предоставления граж­данства от модели Латвии заключается в том, что в 1991 г. литовское граж­данство получили все те, кто в Латвии был признан «негражданином», пре­цедент получил название «нулевой вариант». Неприемлемое ни под какими предлогами правительством и парламентом Латвии решение (его даже отка­зался комментировать Конституционны суд Латвии, а парламентарии заранее признали противоречащим Конституции^[208][209]) было без особых проблем принято в Литве, поэтому безгражданства в этом государстве не наблюдается.

Одновременно, по словам представителей национальных общин, прожи­вающих в Литве, а также ряда международных организаций, официальная по­литика государства Литвы не всегда согласуются с принципами международно­го права, касающихся защиты прав и интересов этнических меньшинств.

С большим упорством в знак протеста против польского населения государство активно поддерживает эту ситуацию. Эксперты отмечают, что в последние два года для защиты своих прав, с польской общины в ряде консо­лидированной актов российских политических и общественных организаций. Тем не менее, основная цель этих действий, по мнению одной из двух круп­нейших этнических общин, провести мероприятия, направленые против по­литики местных властей в ассимиляции жизни в стране, несмотря на указа­ние на права этнических меньшинств в фундаментальных международных документах, в том числе Документа Копенгагенского совещания и Конфе­ренции по человеческому измерению ОБСЕ. Официальные данные Департа­мента статистики Литвы в последние годы объективно подтверждают тен­денцию к сокращению числа национальных общин¹.

Известно также, что миссия ОБСЕ открыто поддерживала правитель­ство Эстонии и разделяла его политико-идеологическую позицию^[210][211], уходила от юридических оценок ситуации с предоставление гражданства, ограничи- ₃

ваясь рекомендациями^[212].

Как подчеркивает В.В. Полещук, международное влияние на эстонскую этнополитику в 1991 -2004 гг. было противоречивым. С одной стороны, ряд гос­ударств, особенно западных, солидаризировался с Эстонией, противостоящей критике Российской Федерации. Наиболее влиятельные международные орга­низации, прежде всего органы ОБСЕ и Совета Европы, не ставили под сомне­ние основы этнополитики Эстонии и тем самым придавали ей легитимности. С другой стороны, международным акторам в целях недопущения открытых кон­

фликтов удавалось оказывать влияние на Эстонию для решения пусть отдель­ных, но весьма важных проблем русскоязычного населения¹.

Все это дает основания заключить, что международные и европейские организации, Европейский Союз в целом изначально заложили основы «не­вмешательства» и молчаливого согласия с политикой Эстонии и Латвии в вопросах непредоставления гражданства национальным меньшинствам.

Еще одним признаком грубого нарушения принципов построения де­мократического политического режима в Литве является, с одной стороны, неприсоединение ее к Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств 1992 г.^[213][214], а с другой - отмена действия Закона «О национальных меньшинствах» в 2010 г., большинство положений которого не были реали­зованы даже в период его номинального действия. С отменой закона, как считают исследователи, против представителей национальных меньшинств открыто много административных и судебных разбирательств, а также нало­жены многочисленные высокие денежные штрафы за двуязычные таблицы с названиями улиц. Кроме того, выступления, распространяющие ненависть, преследования, предубеждения, стереотипы и негативный образ групп мень­шинств, стали распространенными в публичной сфере^[215].

Европейский фонд прав человека в рамках доклада о ситуации в Литве напомнил, что на необходимость скорейшего принятия правительством и парламентом законодательства, внедряющего в жизнь принципы Рамочной Конвенции об охране прав национальных меньшинств и увеличивающего возможности в отношении охраны прав национальных меньшинств.

До сих пор государство не удовлетворяет требования национальных меньшинств использовать свои имена в соответствии с правилами родного

языка. Несмотря на текущую практику и европейское законодательство в Литве запрещено использование языков меньшинств (наряду с государством) в написании географических названий, даже в общинах, где ее представители составляют более 80% населения.

В 2008 году административный суд запретил надписи на русском и поль­ском, в районах, где этнические меньшинства (Вильнюс и Шальчининкай реги­оны) преобладают, что также противоречит статье 11 3 конституции страны. Только в 2010 году было несколько случаев административного наказания в ви­де штрафов в отношении должностных лиц местного самоуправления и пред- принимателей¹ . Естественно, что польская община оценивает как дискримина­ционный запрет на использование польского языка в районах, в которых поляки составляют соответственно 60 и 80 процентов жителей.

Наконец, оценки правозащитной ситуации в Литве со стороны между­народного сообщества (11 октября с.г. в Женеве Совет ООН по правам чело­века в рамках процедуры Универсального периодического обзора положения в области прав человека в государствах-членах ООН рассматривал правоза­щитную ситуацию в Литве) показывают, что в Литве сохраняются серьезные правозащитные проблемы - дискриминационная политика властей в отноше­нии национальных и языковых меньшинств, проявления расизма и антисеми­тизма, тяжелое положение в пенитенциарной системе, торговля людьми, нарушения прав детей, женщин, инвалидов и др. ^[216][217]

На существенные нарушения демократических принципов в Литве ука­зывают и сотрудники Европейского фонда прав человека (EFHR), которые 24 июля 2014 г. представили доклад о соблюдении прав человека в 2012-2013 гг. в Литве. Основная часть доклада была посвящена обзору нарушений в обла­сти защиты прав национальных меньшинств, в том числе вопросов, связан­

ных с образованием, правописанием имён и фамилий, языков национальных меньшинств в публичной сфере, а также с ономастикой¹. В докладе освещена проблематика риторики ненависти в Интернете, участия международных ор­ганов в дискуссии на тему прав человека в Литве, а также заявлений и реко­мендаций из докладов на тему прав национальных меньшинств в Литве, при­готавливаемых другими странами и международными организациями. В ка­честве неотложных мер предложено принятие закона, гарантирующего за­конную защиту национальным и этническим меньшинствам; дополнение за­кона об образовании; продвижение прав человека и полиэтничества; изуче­ние и ликвидация всех случаев дискриминации представителей националь­ных меньшинств; изменение доктрины литовских судов и государственных организаций, относящихся к ратификации Литвой договоров и международ­ных конвенций^[218][219].

В дополнение к указанным фактам следует отметить и регулярно прово­димые марши нацистов, неонацистов и иных группировок националистов. При этом подобные мероприятия проходят с ведома полиции, а зачастую и при под­держке властных структур. Достаточно сказать, что согласно выводам между­народного движения «Мир без нацизма» в Литве акции неонацистов стали наиболее массовой формой празднований главных праздников страны^[220].

Если же говорить в целом о неонацистском движении и неонацистских политических и молодежных группировках, то, на наш взгляд, наиболее се­рьезная ситуация на сегодняшний день сложилась в Латвии. Несмотря на од­нозначное осуждение проявлений нацизма и прославление воевавших на сто­роне нацистских войск солдат государств Балтии со стороны ООН и евро­

пейских органов, Латвия печально известная маршами нацистов, чествовани­ем героев, воевавших на стороне гитлеровских вооруженных формирований.

Так, 18 декабря 2008 года на пленарном заседании 63-й сессии Гене­ральной Ассамблеи ООН была принята резолюция «Недопустимость опреде­ленных видов практики, которые способствуют эскалации современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимо- сти»¹. В ее п.2. в частности сказано, что ООН «выражает глубокую озабочен­ность по поводу прославления нацистского движения и бывших членов орга­низации «Ваффен СС», в том числе путем ... проведения публичных демон­страций в целях прославления нацистского прошлого ... а также посредством объявления таких членов и тех, кто боролся с против антигитлеровской коали­ции . участниками национально-освободительных движений»^[221][222].

21 февраля 2012 года Комиссией против расизма и нетерпимости Сове­та Европы опубликован четвертый доклад по ситуации в Латвии. В частно­сти, в разделе «общие выводы» и в п. 87 доклада от латвийских государ­ственных учреждений требуется «запретить любые попытки чествования лиц, боровшихся в составе Ваффен СС или сотрудничавших с нацистами», а также «запретить все виды собраний или шествий, в которых в любом виде

₃

оправдывается нацизм»^[223].

Несмотря на примеры подобных указаний, власти Латвии, тем не ме­нее, не препятствовали организации подобных шествий и маршей, более то­го, высшие должностные лица (Министр обороны Латвии, члены парламен­та) либо лично присутствуют на мероприятиях, либо присылают официаль­ные приветствия участникам и одобрительные письма. Можно привести сле­дующие типичные случаи для Латвии в этой области:

- Сеймом Латвии дважды (23.03.2006, 15.03.2007) была отклонена подго­товленная депутатами партии «За права человека в единой Латвии» Декларация «О недопущении оправдания преступлений нацистского режима, прославления лиц, воевавших на стороне нацизма и попыток возрождения нацизма». Проекты деклараций были составлены в полном соответствии с близкими по названию резолюциями Генеральной ассамблеи ООН, снабжены соответствующими ссылками, и предусматривали, в частности, признание утратившей силу Декла­рации «О латышских легионерах во Второй мировой войне»;

- значительная часть ветеранов, воевавших на стороне Гитлера, полу­чают льготы в соответствии с двумя законодательными актами - законом «Об установлении статуса политически репрессированного лица, пострадав­шего от коммунистического и нацистского режимов» от 12 апреля 1995 года (как пострадавшие от коммунистического режима) и законом «О статусе участника движения национального сопротивления» от 25 апреля 1996 года;

- субъектам закона «Об установлении статуса политически репрессиро­ванного лица, пострадавшего от коммунистического и нацистского режимов» от 12 апреля 1995 года, под который попадает большинство воинов легиона, как «пострадавшие от коммунистического режима», предоставляются бесплатный проезд в общественном транспорте и различные налоговые льготы;

- законодательством Латвии о государственных пенсиях предусматри­вается зачисление в трудовой стаж в повышенном размере времени, прове­денного в сталинских концентрационных лагерях, не предусматривая анало­гичных льгот для узников нацистских концлагерей. Время, проведенное во время Второй мировой войны в действующей армии или в партизанских от­рядах, воевавших на стороне антигитлеровской коалиции, в стаж для начис­ления пенсии не засчитывается, равно как и служба в Советской армии (за исключением срочной)^[224].

Ситуация со свободными средствами массовой информации также стала предметом серьезной обеспокоенности Представителя ОБСЕ по свободе СМИ Д. Миятович, которая выразила обеспокоенность по поводу приостановки ре­трансляции ряда передач «Первого Балтийского канала», призвала пересмот­реть его как нарушающее плюрализм СМИ и негативно влияющее на свободу СМИ и выражения¹. Литовские издания, критикующие власть в легальном по­ле также подвергаются санкциям: издания «Lietuvos rytas» и «Respublica» при­знаны неэтичными и лишены льготного 9 процентного тарифа НДС^[225][226]. Наибо­лее же откровенно власти Литвы нарушают принцип судебного ограничения прав и свобод человека и гражданина в исключительных случаях: не судеб­ным, а именно административным решением может быть отключен доступ к сети Интернет любому жителю Литвы на срок до 48 часов, если его IP-адрес или оборудование участвуют в преступной деятельности.

Таким образом, под трансформацией политических режимов в странах Балтии следует понимать не только процессы, приводящие к смене одного вида политических режимов другим, но и их изменения, способные привести к возникновению режима иного вида, чем тот, который существовал ранее.

Анализ норм конституций Латвии, Литвы и Эстонии, положений зако­нов и иных правовых актов данных государств, фактической реализации кон­ституционных и иных законодательных норм, а также общепризнанных принципов и норм международного права, приводит к выводу о наличии ряда серьезных проблем в правотворчестве, правоприменении, реализации гаран­тий прав и свобод личности, которые сводятся к следующему.

Во-первых, реализация конституционных прав и свобод личности ис­пытывает серьезные затруднения во всех трех государствах балтийского ре­гиона: закрепленный в Основных законах правовой статус личности не полу­

чает должного развития в национальном законодательстве, а также не под­крепляется созданием действенного и жизнеспособного механизма реализа­ции прав и свобод.

Во-вторых, основными факторами, оказывающим негативное воздей­ствие на эволюцию политического режима в Латвии, Литве и Эстонии, явля­ется демографический и национальный. Это выражается в открытом проти­востоянии властей, поддерживаемых большинством титульной национально­сти, и национальных меньшинств, которые не имеют правовых гарантий для реализации естественных прав и свобод, закрепленных в Конституции и свя­занных с использованием языка общения, изолированы от участия в полити­ческой жизни (в том числе от участия в выборах в муниципалитеты).

В-третьих, наблюдается ключевая негативная роль Европейского союза и его структурных подразделений, которые в период постсоветского становле­ния молодых балтийских республик фактически способствовали политике не- предоставления гражданства национальным меньшинствам в Латвии и Эсто­нии (Литва пошла по пути так называемого «нулевого варианта) и, как след­ствие, дальнейшего разграничения и размежевания населения по признакам происхождения, языка и национальности. Гипертрофированное отношение к национальному языку (латышский, литовский и эстонский), провозглашенно­му единственным государственным языком, негласно поддерживается струк­турами Европейского союза, что выражается в ущемлении естественных прав национальных меньшинств в Латвии, Литве и Эстонии. Результатом подобной практики стала ситуация, когда законодательные, исполнительные, судебные и контрольно-надзорные органы государственной власти выборочно подходят к реализации закрепленных прав и свобод личности, когда механизм реализации прав и свобод действует только для титульного большинства и одновременно не действует в отношении национальных меньшинств.

В-четвертых, тот факт, что большинство из критериев идентификации демократического политического режима (закрепление комплекса прав и свобод личности, реализация принципа равенства прав, создание гарантий и

механизма реализации прав и свобод человека и гражданина) в странах Бал­тии не осуществляется, подтверждает гипотезу о том, что политические ре­жимы Латвии, Литвы и Эстонии нельзя отнести ни к демократическим, ни к переходным (по причине длительного сохранения негативных признаков по­литического режима).