Форма государственного устройства

Термин «государственное устройство» в политико-правовой литературе используется в двух смыслах. В широком смысле слова — как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (со­циально-экономической и политической основы государства, ос­новы правового статуса его граждан, территориального устройства государства, системы государственных органов).

В узком'смысле слова — для характеристики территориаль­ной (национально-территориальной) организации государствен­ной власти (вопросы внутреннего деления территории государ­ства на те или иные составные части, их правовое положение,

взаимоотношения между государством в целом и его составными частями).

При характеристике государственного устройства как одной из форм государства имеется в виду второе (узкое) значение этого термина.

Таким образом, форма государственного устройства — это внутреннее строение государства, деление его на составные части и их взаимоотношения между собой.

В отличие от формы правления здесь организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их «разделения» между частями государства.

Такое понимание данной формы государства позволяет дать ответы на следующие вопросы. Во-первых, из каких структурных частей состоит государство (города, районы, области, края, рес­публики, округа, штаты, земли, кантоны и т.п.). Во-вторых, каков правовой статус этих частей, с точки зрения их зависимости от центральной власти. Здесь возможны три наиболее типичные ва­рианта: полная самостоятельность, относительная самостоятель­ность, полная несамостоятельность. В-третьих, каким образом строятся взаимоотношения центральной власти и различных структурных образований. В-четвертых, какой'принцип положен в основу образования частей государства: территориальный, на­циональный или смешанный.

Простое (унитарное) государство — это единое, централи­зованное государство, состоящее из различных административ­но-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований.

Унитарное государство характеризуется рядом особенностей, которые позволяют отличать его от любых сложных государств.

1. Структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно-терри­ториальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подраз­деляются на централизованные и децентрализованные. В центра­лизованных существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти. К таким государствам относятся Франция, Турция и другие. В децентрализованных структурные

образования наделяются значительно более высокой компетен­цией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом тем не менее они не обладают (Италия, Япония и другие). Следует обра­тить внимание на то, что в ряде современных унитарных госу­дарств допускается существование административной автономии. Так, в Великобританию в качестве административных автономий входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония) включает целый ряд территориальных автономий. Наличие ад­министративных автономий в унитарных государствах порождает определенные трудности в отграничении их от федераций. Общее правило здесь таково: объем полномочий автономий в простых го­сударствах, как правило, значительно меньше, чем объем полно­мочий соответствующих образований в федерациях.

2. Существование единой и единственной для всей страны сис­темы высших представительных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных органов. В зависимости от степени цент- рализованности унитарного государства органы административ­но-территориальных образований в большей или меньшей степени подконтрольны органам центральной власти.

3. Наличие единой территории, единой конституции, единой системы права, единого гражданства, единой судебной системы, единых вооруженных сил. Это означает то, что административно- территориальные образования не имеют своей собственной терри­тории, не вправе принимать свою конституцию и иные законы, вводить собственное гражданство, создавать свои вооруженные силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом структурные образования унитарного государства вправе при­нимать нормативно-правовые акты. Однако они должны носить строго подзаконный характер и не могут противоречить нормам, принятым центральными органами государственной власти.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и, несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отноше­нию к процессу развития государственности. В научной литера­туре он рассматривается как нормальная, наиболее распростра­ненная и естественная форма государственной организации. Для наиболее эффективной реализации основной функции государст­ва — управления обществом, унитарная форма государственного устройства является оптимальной. Не случайно большая часть со­временных государств являются унитарными.

Тем не менее, истории и современности известны и целый ряд сложных государств. Дело в том, что на становление той или иной

формы государственного устройства конкретного государства ока­зывают влияние национальные, исторические, политические, со­циальные, географические и иные факторы. И в целом ряде слу­чаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют собой союз государств ила состоят из относительно самостоя­тельных государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. imperium — власть) представляет собой на­сильственно создаваемое сложное монархическое государство, во главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Рим­ская, Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. f&d&ration, отпозднелат. foederatio — объ­единение, союз), представляет собой сложное (союзное) государ­ство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных обра­зований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и дру­гие). Данные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деле­ние.

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов го­сударственной власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ве­дения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем - их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре. Подобное разграничение осуществляется двояким образом. В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключи­тельная компетенция субъектов. В других (России, Индии, Гер­мании) наряду с исключительной компетенцией закрепляется так же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в от­дельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависи­мости от объема полномочий различных субъектов федерации их

подразделяют на симметричные и асимметричные.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий об­разующих ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конститу­ции (конституционного устава), системы законодательства, граж­данства, существующего наряду с общефедеральным, иногда су­дебной системы (в России не допускается). При этом запрещается создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представи­телей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: на­циональному, национально-территориальному, территориально­му. При этом в основе их построения может лежать как один при­знак (например, территориальный — США, ФРГ, либо нацио­нальный — СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, со­здаваемый на основе договора для достижения определенных це­лей (военных, внешнеполитических, экономических И Т.П.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное поли­тико-правовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической литературе. Существуют три основные подхода к по­ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рас­сматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, со­общество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Амери­канских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американ- ских Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой осо­бую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Дан­ный подход представляется наиболее предпочтительным.

формы государственного устройства конкретного государства ока­зывают влияние национальные, исторические, политические, со­циальные, географические и иные факторы. И в целом ряде слу­чаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют собой, союз государств или состоят из относительно самостоя­тельных государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. imperium — власть) представляет собой на­сильственно создаваемое сложное монархическое государство, во главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Рим­ская, Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. fadoration, от позднелат. foederatio — объ­единение, союз), представляет собой сложное (союзное) государ­ство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных обра­зований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и дру­гие). Данные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деле­ние.

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов го­сударственной власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ве­дения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем - их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре. Подобное разграничение осуществляется двояким образом. В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключи­тельная компетенция субъектов. В других (России, Индии, Гер­мании) наряду с исключительной компетенцией закрепляется так же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в от­дельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависи­мости от объема полномочий различных субъектов федерации их

подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметрич­ных федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет. Россия относится к последней.

, В-третьих, территория федерации состоит из территорий об­разующих ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конститу­ции (конституционного устава), системы законодательства, граж­данства, существующего наряду с общефедеральным, иногда су­дебной системы (в России не допускается). При этом запрещается создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представи­телей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: на­циональному, национально-территориальному, территориально­му. При этом в основе их построения может лежать как один при­знак (например, территориальный — США, ФРГ, либо нацио­нальный — СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, со­здаваемый на основе договора для достижения определенных це­лей (военных, внешнеполитических, экономических И Т.П.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное поли­тико-правовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической литературе. Существуют три основные подхода к по­ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рас­сматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, со­общество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Амери­канских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американ­ских Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой осо­бую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Дан­ный подход представляется наиболее предпочтительным.

Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в качестве особой разновидности формы государственного устрой­ства, она должна являться государством, самостоятельным субъ­ектом международного права, т.е. непосредственно от имени кон­федерации вступать в различные международно-правовые отно­шения. Бели этого нет — нет и конфедерации, а имеет место то или иное объединение государств.

Конфедерация возникает в процессе заключения договора (со­глашения) между двумя или несколькими полностью суверенны­ми государствами, создания на этой основе системы органов (кон­федерации) и наделения их необходимой компетенцией для реа­лизации целей, послуживших причиной образования данного го­сударства. Так, в соответствии с Договором о Европейском Союзе, подписанным в 1992 году в Маастрихте (Нидерланды), глава­ми государств и правительств 12 государств (сейчас в ЕС входят 16 государств) — членов Европейского Сообщества, который всту­пил в силу 1 ноября 1993 г., фактически создана конфедерация. В ЕС входят следующие органы: 1. Европейский Совет; 2. Евро­пейский парламент; 3. Совет Европейского Союза; 4. Европейская комиссия; 5. Европейский Суд. При этом важно отметить, что су­веренитет¹' сохраняется за всеми членами конфедерации, каждый из них имеет право выхода из конфедерации и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей тер­ритории.

Вряд ли обоснованно считать универсальными такие традици­онно выделяемые признаки конфедерации как отсутствие общих законодательных, исполнительных и судебных органов, своей конституции, единой системы права, единого гражданства, еди­ной денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой налоговой системы. В том же Европейском Союзе дополнительно к национальному введено гражданство ЕС, а к концу XX в. пла­нируется создание общей обороны, валютно-финансовой системы (единая валюта — евро уже создана). Безусловно, столь высокая степень интеграции различных государств во многом сближает конфедерацию и федерацию. Аналогичная тенденция имеет место и в отношениях России и Белоруссии.

Как свидетельствует история, существовавшие ранее конфе­деративные образования являлись недолговечными: они либо рас­падались на самостоятельные государства, либо преобразовыва­лись в федеративные государства. Так, конфедерацией были США в начальный период своего существования. Когда-то Канада была конфедерацией англо-канадцев и франко-канадцев. Теперь Кана­да — это федерация из 10 провинций и 2 территорий и т.д. До

настоящего времени формально (по Конституции) продолжает ос­таваться конфедерацией Швейцария. Хотя по целому ряду при­знаков она уже давно преобразовалась в федерацию. Содружество независимых государств (СНГ) вряд ли оправданно на сегодняш­ний день относить к конфедерации, поскольку данное объедине­ние не соответствует основным признакам рассматриваемой раз­новидности формы государственного устройства.

4.