Финансовое право

Предмет Подобно любой отрасли нрава финансовое пра-

финансовщ'Гнрава ¹⁵⁰ представляет собой совокупность взаимосвя­занных правовых норм, закрепляющих и регули­рующих особый круг общественных отношений.

вуется в связи с происходящими в стране изменениями.

Современное финансовое право как самостоятельная отрасль пра­

ва и соответствующая сфера российского законодательства бурно развивается, в результате чего конкретизируется предмет финансово- правового регулирования, обновляются его подотрасли и институты.

Специфика отношений, регулируемых нормами финансового права, состоит в том, что они складываются в особой сфере жизни общества — финансовой деятельности государства и местного само­управления. Присущая финансовому праву развитая и сложная со­вокупность объективных закономерностей позволяет рассматривать

предмет финансового права как совокупность однородных имуществен­ных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством (муниципальным образованием) и иными субъектами по поводу аккумулирования, распределения и и с- пользоваиия государственных (муниципальных) фондов денежных средств, осуществления финансового контроля и привлечения к ответственности іа совершение финансового правонарушения.

,, , „ Вторым критерием для определения сущности

Методы финансовой , ..

финансового права в системе российского пра­ва служит метод правового регулирования. Спе­цифика общественных отношений, в совокупности образующих предмет финансового права, обусловила и особенности способов государственного воздействия на данную сферу государственной

деятельности.

Методы отражают качественную сторону финансовой дея­тельности, так как позволяют судить о характере внутригосударст­венных взаимоотношений. Методы финансового права можно клас­сифицировать на общие и специальные. Общие методы обусловлены самой природой финансовой деятельности государства и муници­пальных образований, ее публичным характером, направленностью на достижение общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций финансовой дея­тельности. Наиболее распространенным общим методом финансо­вого права в современных условиях является метод властных пред­писаний (императивный, командно-волевой), поскольку государство самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. В процессе финансовой деятельности периодически возоб­новляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляется реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение обществен­ных отношений финансовой сферы. Волевой характер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходит осмысление, познание и оценка реальной действительно­сти, принятие самых разнообразных рациональных решении. Субъ­екты финансового права осознают юридический смысл своей ком­петенции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения финансовой дисциплины, применяют адекватные методы финансово-правового регулирования, осознают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.

Методы финансового права как способы государственного воз­действия на общественные отношения не могут оставаться неиз­менными с постоянно одинаковым содержанием, они должны изме­нять свою сущность в зависимости от реформирования финансовых отношений.

ежегодные законы о федеральном бюджете содержат определенные указания субъектам Федерации, выполнять которые не обязательно, но в целях реализации единой бюджетной политики — желательно. Например, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год» рекомендует субъектам РФ консолидировать в соответст­вующих бюджетах средства региональных внебюджетных фондов, об­разованных за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

Таким образом, натичие самостоятельного предмета и соответ­ствующих методов воздействия позволяет утверждать, что финансо­вое право представляет собой самостоятельную публично-правовую отрасль российского права, которая регулирует общественные от­ношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства или местного самоуправления.

Следовательно, финансовое право — это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и ис­пользования централизованных и деценлрализованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований в целях осущест­влении публичных функций.

Принципы

финансовой

деятельности

В основе финансовой деятельности государства и муниципальных образований лежат опреде­ленные исходные начала, отражающие специфи­ку данного вида государственной деятельности.

Принципы образуют специальное научное основание, фиксирую­щее объект исследования, обеспечивают единство эмпирического и теоретического в научном познании и представляют собой такие исходные средства воспроизведения сущности объекта в этом позна­нии, которые выражают направленность применения других средств.

Финансовое право отражает требования объективных закономер­ностей и тенденций развития финансовой деятельности государства. К общим правовым средствам относятся институциональные явле­ния правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, которым принадлежит роль ес активных центров: дозволе­ния, запреты, презумпции, принципы, предписания, льготы, нормы права и т.п.

Финансово-правовые принципы устанавливают основополагаю­щие, конструирующие ориентиры в развитии институтов финансового права, определяют направления развития финансового законода­тельства. Однако следует обратить внимание и на обратную сторону этих взаимоотношений, заключающуюся в том, что правовое офор­мление принципов финансового права строится в основном по ин­ституциональным составляющим. Так, Бюджетный кодекс РФ уста­навливает раздельно принципы бюджетной системы (гл. 5). межбюд­жетных отношений (гл. 16); принципы межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований зафиксированы Зако­ном РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», Налоговый кодекс РФ закрепляет основные начала законодательства о налогах и сборах (ст.

Принципы финансовой деятельности имеют свое содержание и особенности, обусловленные спецификой предмета соответствую­щего правового регулирования.

К числу руководящих положении финансовой деятельности следует отнести: приоритет публичных интересов в правовом регулирова­нии отношений в области централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований; фе­дерализм: единство финансовой политики и денежной системы; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности; са­мостоятельность в рамках компетенции финансовой деятельности органов местного самоуправления; социальная направленность фи­нансовой деятельности Российской Федерации; распределение функ-

пин в области финансовой деятельности на основе разделения зако­нодательной (представительной) и исполнительной властей; гласность; плановость; законность.

Названные принципы определяют исходные элементы, осново­полагающие направления и ориентиры финансовой деятельности Российского государства.

„ Финансовое право как отрасль права имеет

Система '

финансового права ^{свою с11стсм}>'- в ^KOTOPO" выделяются комплек­сы однородных норм финансового права, регу­лирующих определенные группы общественных отношений, входя­щих в его предмет. Система финансового права основывается на логическом, последовательном разделении норм финансового права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере финансовой деятельности государства и местного самоуправ­ления.

Следовательно, система финансового права — это определенная внутренняя его структура (строение, оріанизация). которая складывает­ся объективно как отражение реально существующих и разе ивающихся общественных отношений в финансовой сфере.

Система финансового права позволяет выявить, из каких подот­раслей, институтов, частей состоит данная отрасль права и как эти составные элементы взаимодействуют между собой. Нормы финан­сового права различаются по своему конкретному содержанию, ха­рактеру предписаний, сферам действия, формам выражения, санк­циям и т.д. В основе такого делении лежат прежде всего разнообразие и специфика финансовых отношений. Поэтому финансовое право подразделяется на две крупные части — Общую и Особенную.

В Общую часть включаются нормы финансового права, которые закрепляют основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний, систему государственных и муниципальных органов, осущест­

вляющих финансовую деятельность, разграничение их полномочий в данной сфере, основы финансово-правового статуса других субъ­ектов, формы и методы финансового контроля и т.д. Нормы Обшей части применяются ко всем финансово-правовым отношениям и действуют в отношении всей финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Конкретизируются нормы Общей части финансового права в его Особенной части. Особенная часть состоит из нескольких разделов, включающих в себя соответствующие финансово-правовые инсти­туты. Каждый из них представляет собой совокупность финансово­правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых от­ношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие однородные по содержанию группы финан­совых отношений. В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы соответственно звень­ям финансовой системы: д) бюджетная система; б) внебюджетные государственные и муниципальные денежные фонды; в) финансы государственных и муниципальных предприятий; г) государствен­ные и муниципальные доходы; д) государственный и муниципаль­ный кредит; е) организация имущественного и личного страхова­ния; ж) государственные и муниципальные расходы; з) банковский кредит: ч) денежное обращение и расчеты; к) валютное регулирование.

Конечно, в огромном множестве финансово-правовых норм не­избежно возникают коллизии или разночтения, но в своей сово­купности они представляют собой единую систему с собственными внутренними закономерностями и тенденциями. Построение сис­темы финансового права на основе объективно существующих фи­нансовых отношений даст возможность наиболее правильного при­менения финансово-правовых норм и, таким образом, содействуют укреплению законности и выполнению финансовым правом регу­лирующей и охранительной функций.

Одним из основных направлений финансовой

Источники

финансового права Деятельности государства и органов местного самоуправления является правотвор­

чество, в результате осуществления которого образуются источ­ники финансового права. Система источников финансового права включает в себя множество элементов, представляющих собой нор­мативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения Источником финансового права может считаться любой норматив­но-правовой акт, содержащий положения относительно финансо­вой деятельности государства или муниципальных образований, по­скольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных актах, относящихся и к другим отраслям права.

Источники финансового права — это внешние конкретные формы его выражения, т.е. правовые акты представительных и исполнитель­ных органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления, содержащие нормы финансового права.

Содержанием источников финансового права являются правовые нормы, регулирующие определенные вопросы государственной или муниципальной финансовой деятельности. Теория разделения вла­стей относит правотворчество к исключительной прерогативе заю- нодательной власти. Однако это не означает полной изоляции дру­гих ветвей власти — каждая из них принимает участие в процессе правотворчества посредством законодательной инициативы или гс- посредственно. Непосредственное правотворчество исполнительной ветви власти выражается в подзаконном нормотворчестве. Судебная власть выполняет правотворческие функции при применении ею аналогии права, аналогии закона, создании судебных прецедентов. В финансовой деятельности государства особое значение приобре­тают постановления Конституционного Суда РФ. Таким образом, в системе источников финансового права выделяются законы и под­законные нормативные правовые акты.

Развитие федеративных начал в построении Российского госу­дарства обусловливает и сложную разветвленную систему источников финансового права, в которой выделяются правовые акты федераль­ного, регионального и муниципального уровней.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Феде­рацией и ее субъектами наделяет Россию компетенцией по право­вому регулированию тех сфер финансовой деятельности, которые относятся к сс исключительному ведению или к предмету совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В правовой системе Российской Федерации, как и любого госу­дарства, основополагающее место занимает Конституция РФ в силу особых юридических свойств, отличающих ее от актов текущего за­конодательства. Конституции РФ является главны м источником финансового права и основой нормативно-юридического регулиро­вания общественных отношений по поводу образования, распреде­ления и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований.

Конституционные основы финансовой деятельности можно под­разделить на политические, экономические и организационные тре­бования.

Политико-правовые принципы финансовой деятельности закре­пляются посредством установления Конституцией РФ организации власти (ст. 10), коренных целей построения демократического сб-

щсства, правового государства с развитой системой федерализма (п. 1 ст. 1). В этой связи конституционными основами финансовой деятельности следует считать федерализм, законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность, равноправие субъектов РФ и т.п., т.е. общие неизменные начала конституционного строя, закрепленные в главе 1 Основного закона.

Экономико-правовые основы финансовых отношений основаны на принципе единства экономического пространства (ст. 8), закреп­ленном в главе 1 Конституции РФ, регулирующей основы конститу­ционного строя, и на принципе запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), закрепленном в главе «Федеративное устройство». Подобный «двойной» фундамент свидетельствует об огромной зна­чимости экономических основ финансовой деятельности государст­ва, ибо эти постулаты законодатель рассматривает одновременно в качестве правовой базы и гарантии федеративного устройства России.

Организационно-правовые принципы финансовой деятельности, определяющие организационную структуру власти и местного само­управления, закреплены в Конституции РФ в виде разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти обще­федерального, регионального и муниципального уровня (ст. 12, 71—73, 130—132). В данную группу включаются и нормы Конституции РФ, определяющие основные начала деятельности государственных ор­ганов в финансовой сфере: п. 5 ст. 101 — учреждающий Счетную палату Федерального Собрания; п. 3 ст. 104 — устанавливающий обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств го­сударства и заключения по другим законопроектам, предусматри­вающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюд­жета; ст. 106 — устанавливающая обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; п. 1 ст. 114 — наделяющий Правительство Российской Федерации компетенцией по разработке и представлению Государ­ственной Думс бюджета, обеспечению его исполнения, а также по предоставлению Государственной Думе отчета об исполнении феде­рального бюджета и др.

Направляющее воздействие Конституции РФ на финансовые от­ношения осуществляется как принципами-законоположениями (т.е. нормами, содержащими в себе только некоторую общую идею), так

и принципами-нормами (т.е. нормами, нс трсбуюшими принятия специальных законов).

Конституция РФ содержит концентрированное нормативное вы­ражение финансово-правовых начал. Высшая юридическая сила Кон­ституции РФ предопределяет условия эффективности ее воздействия на текущее финансовое законодательство. Предназначение Консти­туции РФ как основного правового акта обусловливает определение ею главных задач и основных направлений финансовой деятельности государства.

Конкретизация правового регулирования финансовых отноше­нии осуществляется иными источниками финансового права, цели­ком специализирующимися на регулировании отношений по акку­мулированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денеж­ных фондов.

Финансовое право относится к нскодифицированным отраслям права. Однако бюджетное и налоговое право имеют собственные кодификационные источники — Бюджетный кодекс РФ и Налого­вый кодекс РФ (части первая и вторая). Предпосылки кодификации бюджетного и налогового законодательства складывались объектив­но и обусловлены процессом развития и расширения сферы финан­совой деятельности государства, усложнением способов правового воздействия на бюджетные и налоговые отношения. После приня­тия Конституции РФ в 1993 г. существенно возросло правотворче­ство субъектов РФ, в результате чего произошло количественное увеличение бюджетного и налогового законодательства, возникли противоречия между федеральными и региональными нормативно­правовыми актами, появились диспропорции в соотношении фор­мы правового регулирования и сферы охватываемых финансовых отношений (например, большинство вопросов межбюджетных отно­шений регулировались указами Президента). Одновременно с отме­ченными явлениями происходило повышение роли государства в экономической жизни общества и особенно в финансовой сфере. Таким образом, актуализировалась проблема кодификации наиболее значимых и объемных по своему содержанию среди финансовых отношений — бюджетных и налоговых.

Особое место в системе источников финансового права, регули­рующих финансовую деятельность, занимают договоры о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Наличие подобного способа правового регулирова­ния финансовых отношений можно объяснить наличием политиче­ского фактора, сопровождающего процесс становления федерализма

в России. Другими условиями следует считать «запаздывание» при­нятия федеральных законов по предметам совместного ведения в финансовой сфере, а также отсутствие в ст. 71 Конституции РФ единых подходов к группировке сфер общественных отношений. Положительной стороной подобных договоров можно считать удоб­ство и эффективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особенностей и потребностей в финансовых ресурсах каждого субъекта Федерации. Отрицательной стороной яв­ляется отсутствие единого правового регулирования в сфере «дого­ворного права», в результате чего происходит усиление асимметрично­сти Российской Федерации, возрастает опасность ес трансформации в договорную федерацию или конфедерацию. В современных условиях наиболее ярко высвечивается проблема несоответствия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами Конституции РФ.

В систему источников финансового права включаются также и подзаконные нормативные правовые акты. В сфере финансовой дея­тельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют важное значение, поскольку, как свидетельствуют приведенные при­меры, устанавливают механизм реализации федерального финансово­го законодательства, оперативно регулируют финансовые отношения, определяют правовые ориентиры и вводят нормативно-правовые основы для издания иных правовых актов в финансовой сфере.

Значительное место в системе источников финансового права занимают нормативные правовые акты субъектов РФ. Правовые ак­ты субъектов РФ по форме выражения аналогичны общефедераль­ным, поскольку правовая система субъекта Федерации производна и является составной частью правовой системы России в целом. Нормы финансового права на уровне субъектов РФ развиваются весьма стремительно и получают свое закрепление как в учреди­тельных, так и специализированных законах и иных нормативных правовых актах.

Отношения, складывающиеся в сфере публичной финансовой деятельности, регулируются и локальными нормативно-правовыми актами, содержащими финансово-правовые нормы. Таковыми, на­пример. являются уставы и решения ученых советов государствен­ных высших учебных заведений в части, устанавливающей порядок финансовой деятельности конкретного вуза.

Источниками финансового права являются и нормативные акты бывшего СССР, при условии, что контролируемая ими область фи­нансовых отношений не урегулирована актами Российской Федера­ции и нормы СССР не противоречат действующему российскому за кон одател ьству.

Государство, регулируя с помощью норм права отношения, скла­дывающиеся в сфере своей финансовой деятельности, определяет круг субъектов финансового права. Субъекты финансового права имеют определенные права и несут обязанности, выполнение и со­блюдение которых гарантируют планомерное образование, распре­деление и использование государственных (муниципальных) денеж­ных фондов в публичных целях.

Субъект

финансового нрава

Вступая в конкретные финансовые правоот­ношения, субъект финансового права приобре­тает новые свойства, становясь субъектом (участником) финансового правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Следовательно, понятие «субъект финансового права» по своему объему больше, чем понятие «субъект (участник) финансового правоотношения». Статус субъекта (участника) финансового правоотношения содер­жит в себе опрсдслснную правовую характеристику, состояние от­носительно права.

Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотно­шения связан с процессом превращения возможности в действи­тельность, показывает диалектическую природу названных понятий и отражает аккумулирование, распределение и использование госу­дарственных (муниципальных) фондов денежных средств. Субъект финансового права становится участником финансового правоотно­шения посредством воплощения предписаний финансово-правовых норм в жизнь, т.е. путем правореализации. Реализация норм фи­нансового права в правомерном поведении участников финансовых правоотношений осуществляется в четырех формах: соблюдении, использовании, исполнении и правоприменении.

Особенности предмета финансового права обусловливают клас­сификацию его субъектов на три группы:

• общественно-территориальные (государство в целом — Рос­сийская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образова­ния, административно-территориальные единицы; админист­ративно-территориальные образования особого режима);

• коллективные (государственные и общественные организации, органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, финансово-промыш­ленные группы и т.д.);

• индивидуальные (физические лица и в некоторых случаях — должностные лица).

В современных условиях для осуществления публичной финан­совой деятельности особое значение приобретают общественно-тер­риториальные субъекты. Государство в сфере отношений суверени-

тега и собственности выступает как единая система органов, кото­рые выполняют большинство его правомочий в сфере финансовой деятельности. Данное обстоятельство лает основания считать госу­дарство особым субъектом финансового права. Однако подобная от­личительная черта проявляется не во всех финансовых отношениях, а только в тех, где Российской Федерации противостоит другое госу­дарственно-территориальное образование или где государство акку­мулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой финансовой правосубъектности государства, которая наибо­лее ярко проявляется в сферах бюджетной и кредитной деятельности.

Применительно к финансовому праву государство в целом явля­ется субъектом относительно материальных и процессуальных бюд­жетных прав; установления федеральных налогов и сборов; взима­ния налогов; возврата и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы; государственного кредита; денежной эмиссии. Та­ким образом. Российская Федерация выступает в качестве суверена и казны, причем применительно к различным сферам финансовой деятельности эти критерии присутствуют как в совокупности (на­пример, в бюджетном нраве), так и отдельно (например, в отноше­нии денежной эмиссии или государственного кредита).

Российское государство является субъектом финансового нрава не только в целом, но и посредством субъектов Российской Феде­рации, через которые также реализуется суверенитет Российской Федерации. Аналогично федеральному уровню, субъекты РФ явля­ются субъектами финансового права в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита.

27.2.