§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита. Формы государственного кредита

Кредитные возникают по поводу получения или

предоставления денежных средств. Государственный и муниципальный кредит обеспечивает аккумуляцию временно свободных денежных средств граждан и организаций. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного (муниципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником до-ходной части бюджета страны выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государственный (муниципальный кредит. В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета. Это различие заключается в том, что государственный кредит носит добровольный и договорный характер, а налог — односторонний и принудительный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у государства. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо обременений для него, встречного требования . Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от последнего принятия соответствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государственной задолженности.

Государственный (муниципальный) кредит может быть оха-рактеризован как экономическая и правовая категории.

Государственный (муниципальный) кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на доброволь- основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория — это самосто-ятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест-венные отношения, складывающиеся в процессе привлечения го-сударством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Государство и муниципальные образования используют данный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования своих потребностей. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных и муниципаль-ных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и, как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует централизованные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности; 4) привлекаемые в результате государственного кредита средства имеют специфический целевой характер — они направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время, на уровне субъекта РФ или муниципального образования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность; 5) государственный кредит носит срочный характер. В БК РФ оговорено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Важностью возникающих в процессе функционирования государственного (муниципального) кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование.

Правовой основой государственного кредита, в первую очередь, является Конституция РФ, где в ч. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи-нансовых обязательств государства, другие законопроекты, пре-дусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, быть внесены только при наличии заключения

Правительства Российской Федерации». Часть 4 ст. 75 Конститу-ции РФ гласит, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ, а также муниципального кредита регулируются, помимо БК РФ, также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Анализ правовой основы данного института финансового права позволяет сделать вывод о его комплексном, межотраслевом характере. Государственный (муниципальный) кредит включает нормы финансового, гражданского и международного

4

права .

Предметом правового регулирования финансового права ются общественные отношения, складывающиеся, как отмечалось ранее, в процессе привлечения, размещения государством (муниципальными образованиями) дополнительных финансовых

ресурсов лиц и организаций на принципах добро

вольности, возвратности и возмездности для покрытия бюджетного дефицита, а также отношения по погашению государственного (муниципального) долга.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями иными субъектами международного Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст.

Государственный долг подразделяется на капитальный и те-кущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним преимущественно

пают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. БК РФ в ст. 89 определяет государственные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранкой валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

размещением долговых ценных бумаг;

получением кредитов у специализированных финансово- кредитных институтов.

В зависимости от того, у субъекта возникают долговые

обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

Государственный (муниципальный) кредит, а также долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации дол-, говых обязательств РФ прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В соответствии с БК РФ долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось ранее, наряду с определением государственного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе формулирует понятие государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга.

Так, под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, со-ставляющим казну субъекта РФ. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме: кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ;

государственных займов субъекта РФ, рсуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от других уровней бюджетной системы России;

договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;

договоров и соглашений о получении муниципальным об-разованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается

всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам ее субъектов и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ. Предельные объемы государственного внутреннего долга и го-сударственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Так, в соответствий с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2001 год» верхний предел государственного внешнего долга РФ предусмотрен в сумме 148,2 млрд долл. США , в то время как в 2000 г. он составлял 158 млрд долл.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга РФ. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом. ,

Под управлением государственным и муниципалънымдолгом понимается совокупность мероприятий государства и муниципального по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами. Бюджетный кодекс РФ запрещает изменять условия выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроки выплаты и размеры процентных платежей, сроки обраще-ния (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом

относятся: рефинансирование, реструктуризация и пролонга-

2

ция .

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть т.е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга, пор, которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. В БК РФ указывается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (п. 2 ст. 119 БК РФ).

Контроль за состоянием внутреннего долга

РФ осуществляется парламентом страны.

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год. Так, на 1 января 2001 г. государственный внутренний долг страны составляет 593,2 млрд руб., к концу года планируется сократить его до 575,7 млрд руб. В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об-служивание государственного долга РФ, своевременного выполнения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Де-партамент управления государственным внутренним долгом и Де-партамент управления государственным внешним долгом). Ми-нистерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в ЦБ РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Минфину России разрешено проводить совместно с ЦБ РФ операции на внутреннем рынке с государственными бумагами, на

правленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Минфин России возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований.

Характеристика государственного (муниципального) кредита позволяет выявить его положительные и отрицательные свойства. Положительная роль данного института заключается в следующем: во-первых, государство для решения возникающих проблем в процессе повышения доходов бюджета использует безэмиссионный метод путем привлечения временно свободных денежных средств населения и организаций; во-вторых, привлечение названных временно свободных средств для финансирования общегосударственных задач способствует упорядочению денежного обращения в стране; в-третьих, государственный кредит дает возможность населению и организациям с экономической выгодой вложить собственные денежные средства в государственные ценные бумаги, являющиеся наиболее привлекательными на фондовом рынке. Отрицательным результатом государственного (муниципального) кредита является, как отмечалось ранее, возникновение государственного (муниципального) долга, которое может привести к серьезным экономическим и политическим негативным последствиям. Неконтролируемый рост долга влечет за собой со всей неизбежностью и усиление налогового бремени, а также дополнительные непроизводственные расходы, связанные с пога-шением долга и процентов по нему.