Порядок вступления в Европейский союз
Статья 49 ДЕС наряду с условиями вступления устанавливает общий порядок вступления в ЕС. Процесс вступления, как правило, занимает длительное время - несколько лет. В связи с этим, а также с постоянным внесением изменений в положения данной статьи, на практике может получиться, что подача заявки государством осуществляется согласно одной редакции статьи, а вступление государства-кандидата в ЕС - по измененной или дополненной редакции.
Например, последним по состоянию на текущую дату (05.05.2020) вступлением государства в ЕС является вступление Хорватии, заявка которой была подана в 2003 году, когда действовала рассматриваемая статья в редакции Амстердамского договора, а вступление - в новой редакции Лиссабонского договора. Тем не менее, процедура вступления в рамках настоящей работы будет рассмотрена на примере вступления Хорватии.При формулировании стадий процедуры вступления в ЕС предлагается проанализировать положения статьи 49 ДЕС и положения доктрины, затем на основе анализа сформулировать этапы с учетом практики ЕС.
Статья 49 ДЕС выделяет следующие стадии вступления:
- подача заявки в Совет ЕС;
- информирование Европейского парламента и национальных парламентов о заявке;
- получение Советом ЕС консультации Комиссии по заявке;
- одобрение заявки Европейским парламентом;
- решение Совета ЕС по заявке;
- заключение соглашения между государствами-членами и государством-заявителем;
- ратификация соглашения всеми договаривающимися государствами.
Доктрина, основываясь на положениях статьи 49 ДЕС, процесс вступления в ЕС описывает следующим образом: «а) прежде чем подать заявку на вступление в Союз, государство-кандидат информирует об этом свой национальный парламент и Европейский парламент; б) заявка государства-заявителя направляется в Совет; в) Совет проводит консультации с Еврокомиссией по рассматриваемому вопросу и принимает соответствующее решение.
Для принятия положительного решения Советом требуется также одобрение Европейского парламента г) после одобрения Советом заявки искомого государства с последним проводятся переговоры на предмет его соответствия установленным в Европейском союзе критериям приема; д) вступление в Союз оформляется договором о присоединении, который подписывается, с одной стороны, государством - заявителем, а с другой, - всеми государствами - членами Европейского союза»[166]. Если и заявленные стадии содержат в себе элементы для критики[167], все же положительными моментами являются выделение стадии переговоров в качестве отдельного этапа, который напрямую не указан в статье 49 ДЕС, а также вывод: «в закрепленной в Договоре о Европейском союзе процедуре решения вопроса о принятии новых государств в данное надгосударственное объединение, предусматривается, если не равнозначное, то, по крайней мере, весьма широкое и активное участие как его различных институтов в лице Европарламента, Совета, Комиссии и Европейского совета, так и всех без исключения государств- членов»[168].
Принимая во внимание вышеизложенное, а также практику расширения ЕС, предлагается выделить следующие шесть стадий процедуры вступления в Европейский союз[169]:
1) подача заявки;
2) получение статуса кандидата;
3) проведение переговоров;
4) получение согласия на вступление институтов ЕС;
5) заключение и ратификация соглашения;
6) вступление в ЕС.
Первая стадия - подача заявки. В соответствии со статьей 49 ДЕС любое европейское государство, уважающее ценности, указанные в статье 2 ДЕС, и обязующееся проводить эти ценности в жизнь, подает официальную заявку в Совет ЕС. Совет ЕС информирует о поданной заявке Европейский парламент, Европейскую комиссию и национальные парламенты государств- членов.
Например, Хорватия направила в Совет Министров заявку на вступление 21 февраля 2003 г.[170] В соответствии с действовавшей статьей 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора информирование Европейского парламента и национальных парламентов не требовалось и не проводилось.
В настоящее время на данной стадии находится Босния и Герцеговина (заявка на вступление подана 15 февраля 2016 г.)[171].
Вторая стадия - получение государством статуса кандидата. Статус кандидата предоставляется Советом ЕС единогласно после положительного
заключения Европейской комиссии и при условии одобрения Европейским советом, действующим большинством голосов.
В случае с Хорватией Совет Министров 14 апреля 2003 г. принял решение о применении процедуры, предусмотренной статьей 49 ДЕС. Европейская комиссия приняла положительное заключение относительно рассмотрении заявки Хорватии и о возможности открытия переговоров[172]. В данном заключении Комиссией указано, что принимается во внимание заключение Европейского совета в Копенгагене, отношения между Хорватией и ЕС, а также подробно рассмотрены политический, экономический и правовой критерии и даны соответствующие рекомендации Хорватии. Статус кандидата присвоен Советом ЕС 1 июня 2004 г.,
До марта 2020 г. на данной стадии находились Албания (статус кандидата присвоен 27 июня 2014 г.)[173] и Северная Македония (статус кандидата присвоен 16 декабря 2005 г.)[174]. В настоящее время страны перешли на следующий этап.
Третья стадия - проведение переговоров. Переговоры открываются по единогласному решению Совета ЕС. Переговоры проводятся на межправительственных конференциях между правительствами государств - членов ЕС и государства-кандидата.
Параллельно с переговорами Европейская комиссия проводит мониторинг относительно имплементации «acquis вступления» в национальное законодательство государства-кандидата. Каждый раздел закрывается только в том случае, когда государство-кандидат показывает,
что уже имплементировало данный раздел или имплементирует его к дате вступления в ЕС. Исключением является случаи, когда государство-кандидат договаривается об особых условиях относительно какого-либо раздела.
Европейская комиссия информирует Совет ЕС и Европейский парламент на протяжении всего процесса, в частности, с помощью ежегодных отчетов о ходе работы.
Эти доклады обсуждаются в Европейском парламенте, который представляет свои замечания в резолюциях, принятых на пленарных заседаниях. Государство-кандидат также составляет ежегодные национальные программы, в которых оно оценивает свой собственный прогресс в имплементации различных разделов «acquis вступления».Относительно вступления в ЕС Хорватии в качестве примера хотелось бы привести доклад Комиссии от 12 октября 2011 г. за период с октября 2010 г. по сентябрь 2011 г.[175], адресованный Совету ЕС и Европейскому парламенту. В докладе представлены выводы Комиссии по итогам детального анализа прогресса Хорватии относительно соответствия политическому, экономическому и правовому критерию. «Acquis вступления» состоял на тот момент из 33 разделов.
На заключительном этапе переговоров стороны обсуждают переходные механизмы: могут ли (и как) некоторые правила вводиться постепенно, чтобы предоставить время для адаптации новому государству-члену или существующим странам ЕС.
При вступлении Хорватии в ЕС переговоры длились с октября 2005 г. по июнь 2011 г.[176].
В настоящее время на этапе переговоров находятся Турция (Совет ЕС принял решение об открытии переговоров 3 октября 2005 г.)[177] Черногория
(Совет ЕС принял решение об открытии переговоров 29 июня 2012 г.)177 [178], Сербия (Совет ЕС принял решение об открытии переговоров 17 декабря 2013 г.)[179], Албания (Совет ЕС принял решение об открытии переговоров 25 марта 2020 г.)[180] и Северная Македония (Совет ЕС принял решение об открытии переговоров 25 марта 2020 г.)[181]. Четвертый этап - получение согласия на вступление институтов ЕС. На данном этапе вопрос вступления государства-кандидата в ЕС рассматривается в совокупности с подготовленным проектом соглашения. Таким образом, de facto институты ЕС дают согласие не только на само вступление конкретного государства-кандидата в ЕС, но и на условия такого вступления, которые уже прописаны в проекте соглашения. Применяется порядок, предусмотренный абзацем первым статьи 49 ДЕС. Европейская комиссия направляет заключение в Совет ЕС, в котором излагает мнение с учетом предыдущих заключений и рекомендаций относительно соответствия государства-кандидата условиям и критериям вступления в ЕС, но уже по состоянию на данный момент, процесс взаимодействия государства-кандидата с ЕС, а также иные вопросы, необходимость отражения которых вызвана вступлением данного государства в ЕС. Европейский парламент направляет принятую большинством голосов резолюцию в Совет ЕС, основываясь на заключении Европейской комиссии. Совет ЕС единогласно принимает решение относительно вступления государства-кандидата в ЕС, принимая во внимание заключение Европейской комиссии и решение Европейского парламента. Например, в Совет ЕС Комиссией направлено положительное заключение от 12 октября 2011 г. относительно вступления Хорватии в ЕС[182]. 1 декабря 2011 г. принята резолюция Европейского парламента о согласии на вступление Хорватии в ЕС[183]. Советом ЕС на основании статьи 49 ДЕС и с учетом положительного заключения Комиссии и резолюции Европейского парламента 5 декабря 2011 г. вынесено решение о принятии Хорватии в ЕС[184]. Решение состоит из единственной статьи, согласно которой Совет принимает заявление о вступлении Хорватии; условия вступления и изменения в учредительные договоры ЕС являются предметом соглашения между государствами - членами ЕС и Хорватией. Пятый этап - заключение и ратификация соглашения. В соответствии с абзацем вторым статьи 49 ДЕС предметом соглашения являются условия вступления в ЕС, а также изменения в учредительные договоры ЕС, вызванные вступлением данного государства в ЕС. Сторонами соглашения являются все государства-члены и присоединяющееся государство (присоединяющиеся государства). Подробному рассмотрению содержания договоров о вступлении посвящен следующий параграф данной работы. Соглашение подлежит ратификации всеми государствами, его подписавшими, в соответствии с конституционными правилами каждого из них. При вступлении нескольких государств в ЕС может получиться, что одно или несколько присоединяющихся государств не ратифицируют соглашение. Шестой этап - вступление в ЕС. Вступление государства в ЕС происходит с даты, указанной в данном соглашении, при условии прохождения процедуры ратификации до определенной даты. В зарубежной доктрине применительно к вступлению в ЕС используется термин «стратегия подготовки к вступлению» 1 85. В этой связи отдельное внимание стоит уделить рассмотрению режима ассоциации, в особенности его отличия от стадии вступления в ЕС. В частности, о неприемлемости с правовой точки зрения рассмотрения соглашений об ассоциации как «соглашений о подготовки к вступлению» упоминает [185] М. Маресо, хотя подчеркивает, что, несомненно, такие соглашения могут способствовать вступлению государств в ЕС[186]. Основа для создания ассоциации первоначально была заложена в Договоре о создании Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. («Римский договор»)[187]. Согласно статье 238 первоначальной редакции данного Договора, Сообщество наделялось возможностью заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения о создании ассоциации, характеризующейся взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Таким образом, ассоциация - правовой режим на основе соглашения, заключаемого между Сообществом, с одной стороны, и третьим государством, союзом государств или международной организацией, с другой стороны, характеризующийся наличием взаимных прав и обязанностей, совместными действиями и особыми процедурами. В настоящее время данная норма содержится в статье 217 ДФЕС, согласно которой Европейский союз может заключать с одной или несколькими третьими странами или международными организациями соглашения о создании ассоциации, включающие взаимные права и обязанности, совместные действия и специальные процедуры. Таким образом, правовое определение соглашения об ассоциации практически без изменений перешло в действующее законодательство ЕС. Соглашения об ассоциации от имени ЕС заключает Совет ЕС, решение принимается единогласно (статья 218 ДФЕС).[188] Хотелось бы также отметить, что ассоциация не представляет собой одну из разновидностей членства, как считает М.М. Бирюков, говоря об «Ассоциированном членстве в ЕЭС на основе соглашений, предусмотренных ст. 238 римского договора»[189]. Ассоциированного членства в ЕС не существует. Соглашения об ассоциации являются формой сотрудничества ЕС с третьими странами. Первыми государствами, заключившими соглашения об ассоциации с Европейским сообществом, были Греция (соглашение от 9 июля 1961 г.[190], прекратило действие 1 января 1981 г. в связи с вступлением Греции в ЕЭС) и Турция (соглашение от 12 сентября 1963 г.[191]). Несмотря на то, что данные соглашения об ассоциации различны по своему содержанию, цель обоих соглашений одинакова - содействие непрерывному и сбалансированному укреплению торгово-экономических отношений между сторонами, принимая во внимание необходимость обеспечения быстрого развития экономики соответствующего государства и улучшения уровня занятости и условий жизни его народа (статья 2). В обоих случаях предусмотрено создание Таможенного союза. В соглашении с Турцией предусмотрено три периода: подготовительная, переходная и окончательная стадии (статья 3). К настоящему времени истории европейского права известно несколько видов соглашений об ассоциации[192]: 1) соглашение об ассоциации (соглашения с Грузией, Молдовой и Украиной); 2) соглашение об установлении ассоциации (соглашения с Грецией (действие прекращено в связи с вступлением в ЕС), с Мальтой (действие прекращено в связи с вступлением в ЕС), Кипром (действие прекращено в связи с вступлением в ЕС), Турцией, Чили; 3) европейское соглашение об установлении ассоциации (соглашения со Словенией, Эстонией, Латвией, Литвой, Чехией, Словакией, Болгарией, Румынией, Польшей, Венгрией /действие всех соглашений прекращено в связи с вступлением государств в ЕС/); 4) соглашение о стабилизации и ассоциации (соглашения с Боснией и Герцеговиной, Сербией, Черногорией, Албанией, Хорватией /действие прекращено в связи с вступлением в ЕС/, Македонией); 5) европейско-средиземноморское соглашение об ассоциации (соглашения с Алжиром и Египтом); 6) европейско-средиземноморское соглашение об установлении ассоциации (соглашения с Ливаном, Иорданией, Израилем, Марокко, Тунисом). Как видно, география соглашений не ограничена европейскими странами. Кроме того, далеко не все соглашения об ассоциации предшествуют членству государства в ЕС. При анализе всех вышеперечисленных соглашений выявлена следующая особенность: как правило, в тексте соглашения содержатся нормы, указывающие на то, рассматривает ли ЕС данное государство в качестве кандидата на вступление в ЕС или нет. В частности, в соглашениях со Словенией, Литвой, Латвией, Эстонией, Чехией, Словакией, Болгарией, Румынией, Польшей, Венгрией, являющимися в настоящее время государствами - членами ЕС, говорится об интеграции государств в ЕС, в соглашении с Хорватией (также в составе ЕС) и Македонией - об их статусе потенциальных кандидатов в ЕС. Применительно к толкованию положений данных соглашений имеется решение Суда ЕС 12/86 от 30 сентября 1987 г.[193] относительно применимости норм, установленных в соглашении об ассоциации, во внутреннем праве ЕС, то есть, «обратного применения». В частности, перед Судом ЕС ставилось два вопроса: 1) установлен ли статьей 12 Соглашения об учреждении ассоциации между ЕЭС и Турцией и статьей 36 Дополнительного протокола у нему, в совокупности со статьей 7 Соглашения, запрет, который в соответствии с законодательством Сообщества имеет прямое применение в государствах-членах относительно введения дополнительных ограничений на свободу передвижения для турецких трудящихся, законно проживающим на территории государства-члена, в форме изменения существующей административной практики; 2) следует ли понимать под «свободой передвижения» Соглашения об ассоциации предоставление турецким трудящимся, проживающим на территории государства-члена, право привозить для проживания с ними несовершеннолетних детей и супругов. Согласно данному решению Суда ЕС, «Статья 12 Соглашения об установлении ассоциации между Европейским экономическим сообществом и Турцией, подписанного в Анкаре 12 сентября 1963 г. и заключенного от имени Сообщества решением Совета от 23 декабря 1963 г., и статья 36 Дополнительного протокола, подписанного в Брюсселе 23 ноября 1970 г и заключенного от имени Сообщества постановлением Совета № 2760/72 от 19 декабря 1972 г., в сочетании со статьей 7 Соглашения, не представляют собой нормы права сообщества, которые непосредственно применимы во внутреннем правопорядке государств- членов». Содержание соглашений об ассоциации индивидуально в каждом случае, тем не менее можно выделить его следующие характерные черты. 1) Соглашение об ассоциации является международным соглашением ЕС с третьими странами. 2) Сторонами такого соглашения является ЕС и любое государство, не являющееся его членом. 3) Соглашение об ассоциации предусматривает: - сотрудничество в экономической, политической и социальной сферах. - ряд привилегий государству, в том числе в сфере перемещения лиц, товаров, услуг и капитала. - проведение государством реформ в экономической и политической сферах, в области защиты прав человека, в судебной сфере, установление принципа верховенства права, приближение внутреннего законодательства к законодательству ЕС. - постепенное создание зоны беспошлинной торговли между сторонами. - создание специальных институтов, как правило, Совета, действующих в рамках данных соглашений. 4) Соглашения об ассоциации подлежат ратификации. Статус государства - кандидата в члены ЕС на первый взгляд схож: та же необходимость приведения внутреннего законодательства в соответствие законодательству ЕС, проведения реформ в экономической и политической сферах, в области защиты прав человека, в судебной сфере. По остальным признакам статус кандидата существенно отличается. Во-первых, статус кандидата устанавливается решением Совета ЕС, а не в соответствии с международным соглашением. Во-вторых, статус кандидата не предполагает сотрудничества. В-третьих, статус кандидата не предоставляет государству привилегий, в том числе в сфере перемещения лиц, товаров, услуг и капитала, а наоборот, связывает государства обязательствами провести реформы. В-четвертых, статус кандидата не предполагает постепенное создание зоны беспошлинной торговли. Он предполагает дальнейшее вступление страны в ЕС и распространение всех четырех свобод на данное государство. В-пятых, между государством-кандидатом и ЕС не предусмотрено создание специальных институтов. Все необходимые функции по проверке выполнения кандидатом его обязательств осуществляет Европейская комиссия. В-шестых, статус кандидата не требует ратификации всеми государствами-членами. Таким образом, сравнив режим ассоциации и статус государства- кандидата, можно сделать следующие выводы. Соглашение об ассоциации не является обязательной стадией на пути к получению статуса кандидата. Соглашение об ассоциации может способствовать и облегчить получение такого статуса, поскольку после заключения такого соглашения государство связывает себя обязательствами на проведение реформ и сближение законодательства. Режим ассоциации в силу объективных причин далеко не всегда приводит к вступлению государства в ЕС (например, соглашение об установлении ассоциации с Турцией)[194]. Режим ассоциации может существовать независимо от желания/нежелания государства присоединиться к ЕС. Примером могут служить европейско-средиземноморские соглашения об установлении ассоциации с Ливаном, Израилем, Иорданией, Марокко и Тунисом и европейско-средиземноморские соглашения об ассоциации с Алжиром и Египтом. Действующее законодательство ЕС не содержит запрета на заключение соглашения об ассоциации как после выхода государства из состава ЕС, так и в случае, если по каким-либо причинам государство - кандидат не вступило в ЕС. Как показывает практика расширения ЕС, продолжительность периода вступления в ЕС у всех государств-кандидатов различна. Ярким примером этому служат имеющие долгую историю отношения между ЕС и Турцией. Турция одной из первых в 1959 г. выразила готовность к сближению с Европейскими сообществами, результатом которой и стало упомянутое выше Соглашение об установлении ассоциации. Вступление Турции в ЕС длится 32 года. Турция в настоящее время находится на третьей стадии - стадии переговоров. Турция подала заявку на вступление в ЕЭС 14 апреля 1987 г., статус кандидата ею получен только спустя 12 лет на саммите Европейского совета в Хельсинки в 1999 г., а переговоры открыты 3 октября 2005 г. после принятия Европейским советом решения 17 декабря 2004 г. Столь длительный период процесса вступления вызван обеспокоенностью ЕС относительно соответствия Турции «Копенгагенским критериям», прежде всего политическому. В частности, в Сообщении Европейской комиссии от 29 мая 2019 г. о политике расширения ЕС (COM (2019) 260 final)[195]говорится о том, что Турция «продолжает отдаляться от Европейского союза в связи с серьезным ухудшением ситуации в области верховенства права и основных прав и ослаблением системы сдержек и противовесов в политической системе, вызванным вступлением в силу конституционных поправок». В сфере функционирования демократических институтов Турция упрекается в сокращении законодательных и надзорных функций парламента, централизации исполнительной власти в руках президента; в сфере верховенства права - в политическом давлении и перемещении большого числа судей и прокуроров против их воли, подрыве независимости судебной системы, процветании организованной преступности, нежелании власти бороться с коррупцией, подчеркивается необходимость пересмотра законодательства в борьбе с терроризмом; в сфере основных прав - в нарушениях свободы слова, собраний, процессуальных прав и права собственности, прав меньшинств, указывается необходимость приведения правовой базы в соответствие с Европейской конвенцией по правам человека и прецедентным правом Европейского Суда по правам человека. Кроме того, в документе говорится об остающейся напряженности в двусторонних отношениях с Кипром и необходимости уважения суверенных прав Кипра на разведку углеводородных источников в своей исключительной экономической зоне. По заявлению Европейской комиссии, Турция до сих пор не выполнила свое обязательство по обеспечению полного и недискриминационного выполнения Дополнительного протокола к Соглашению об ассоциации между ЕС и Турцией и не устранила все препятствия для свободного перемещения товаров, включая ограничения на прямые транспортные связи с Кипром. Анализируя соответствие Турции экономическому критерию, Европейская комиссия отмечает недостаточность функционирования рыночной экономики, в том числе применение политических мер, оказывающих отрицательное влияние на функционирование рынка, недостаточную независимость основных экономических институтов и отсутствие прозрачности государственной поддержки. Относительно правового критерия Европейская комиссия признает прогресс Турции в области корпоративного права, науки и исследований, защиты интеллектуальной собственности, финансовых услуг, свободного перемещения товаров, в сфере предприятий и промышленности, защиты потребителей, в области здравоохранения, таможенного союза и финансового контроля. В то же время отмечается медлительность Турции в предпринимаемых мерах по приведению законодательства в соответствие с правовыми достижениями ЕС. 2.3.