Особенности выхода Великобритании из состава Европейского союза

Великобритания - первое государство - член ЕС, применяющее статью 50 ДЕС на практике. А. Лазовски, сравнивая выход из ЕС с разводом семейной пары, пишет: «Когда один из супругов говорит “нам нужно

поговорить”, обычно это сигнал приближения проблемы»^[247], проводя далее аналогию с решением Д.

Великобритания уже имеет в своей истории опыт проведения референдума относительно выхода из Европейских сообществ. Первый раз такой референдум был проведен 5 июня 1975 г., практически через полтора года после того, как государство вступило в Европейские сообщества. В 1975 г. решение Правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о проведении референдума было также вызвано политическими причинами, между тем, жители Великобритании проголосовали за то, чтобы остаться в ЕЭС.

В декабре 2015 г. Премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон объявил о намерении провести референдум относительно членства в ЕС, который состоялся 23 июня 2016 г. Жители Соединенного Королевства отвечали на вопрос: «Соединенному Королевству следует остаться членом Европейского союза или покинуть Европейский союз?»^[248]. Голоса разделились практически поровну с небольшим перевесом в пользу выхода из ЕС: 52 % против 48 %^[249].

Результат референдума оказался настолько неожиданным для Дэвида Кэмерона, что тот ушел в отставку. Каковы же причины Брексита?^[250]Основных причин две: кризис внутри ЕС и стремление Великобритании показать свою исключительность^[251], в том числе отказаться от ежегодных финансовых выплат в бюджет ЕС, а также использовать возможность заключения соглашений с третьими странами, в частности, соглашения

о свободной торговле с США. К вопросу о кризисе внутри ЕС как одной из причин можно выделить следующее.

Во-первых, в результате вступления в ЕС в 2004, 2007 и 2013 гг.

Во-вторых, в 2002-2004 гг. усилилась политика централизации. Подготовлен и подписан Договор, устанавливающий Конституцию для Европы^[252].

Как известно, в 10 государствах из 25 решение о ратификации данного договора было вынесено на референдум, но в связи с тем, что по результатам референдумов во Франции и Нидерландах договор ратифицирован не был, в силу не вступил.

В-третьих, усиливается евроскептицизм, вызванный в том числе бюрократизацией ЕС в совокупности с неспособностью его институтов решать возникающие проблемы. В качестве примера можно привести миграционную политику ЕС в 2015-2016 гг. и растущее недовольство граждан ЕС наплывом иммигрантов из стран Ближнего Востока и Африки.

Относительно стремления Великобритании показать свою исключительность говорят следующие факты.

Членство Великобритании в ЕС имеет свои особенности. Как уже отмечалось в параграфе 1.3, для Великобритании предусмотрены отступления в экономическом и валютном союзе, вызванные отсутствием обязательства о введении евро (сохранение денежно-кредитной политики в соответствии с национальным законодательством, проведение валютной политики и политики ценообразования (Протокол № 15 к ДЕС и ДФЕС об отдельных положениях относительно Соединенного Королевства

Великобритании и Северной Ирландии), к Великобритании не применяется Шенгенский acquis (Протокол № 19 к ДЕС и ДФЕС о Шенгенском acquis, интегрированном в рамки ЕС), правила, относящиеся к пространству свободы, безопасности и правосудия (Протокол № 21 к ДЕС и ДФЕС о позиции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии относительно пространства свободы, безопасности и правосудия).

Кроме того, Великобритания зачастую блокировала различные инициативы ЕС, начиная от общей оборонной политики и заканчивая сферами экологии, энергетики, налогообложения и корпоративного управления.

Следует вспомнить, что проведению референдума предшествовало выдвижение требований к ЕС^[253] по проведению реформ. Требования касались четырех сфер: экономического управления (функционирование более одной валюты в ЕС), конкуренции (повышение конкурентоспособности в ЕС, увеличение рабочих мест), суверенитета («Европа - где необходимо, национальное - где возможно») и иммиграции (ограничение злоупотребления свободой передвижения).

С другой стороны, как отмечают Д.К. Лабин и В.С. Ретюнский, «С момента вступления национального Акта о Европейских сообществах 1972 г. в силу Соединенное Королевство как полномочный член ЕС интегрировало большинство норм европейского права в свое законодательство. Более того, за годы членства в наднациональном образовании Великобритания стала участницей большого количества заключаемых Евросоюзом международных договоров в различных сферах

сотрудничества. Такое положение дел свидетельствует о тесном переплетении двух правовых систем по целому ряду юридических вопросов, а также о высокой зависимости Великобритании от права ЕС»^[254].

Рассматривая вопрос относительно юридических последствий результатов референдума, доктрина сходится во мнении о необязательности начала процедуры выхода. В частности, Р. Вильямс отмечает, что в соответствии с Актом о проведении референдума по членству в ЕС от 17 декабря 2015 г. ^[255], референдум должен быть проведен, дальнейшие действия в Акте не прописаны^[256].

Первый этап - направление уведомления. В соответствии с пунктом 1 Акта об уведомлении о выходе из Европейского союза от 16 марта 2017 г. ^[257]Премьер-министр Великобритании Т. Мэй 29 марта 2017 г. направила Председателю Европейского совета Д. Туску уведомление о намерении Великобритании выйти из состава ЕС, отметив при этом, что «это решение не было отказом от ценностей, которые мы разделяем как европейцы.

Юридическое значение даты направления уведомления заключается в начале отсчета предусмотренного пунктом 3 статьи 50 ДЕС периода, по истечении которого учредительные договоры прекращают свое действие относительно Великобритании. Таким образом, первоначальный срок - 19 марта 2019 г.

С момента начала процедуры выхода Великобритании из ЕС в доктрине обсуждался вариант одностороннего отзыва уведомления. В частности, согласно выводу Д.К. Лабина и В.С. Ретюнского, «Несмотря на отсутствие в Договоре о Евросоюзе такой опции, подобная возможность все-таки существует. Она представляет собой подразумеваемое право государства - члена Евросоюза до завершения всех процедур по выходу из наднационального образования отозвать направленное в Европейский совет уведомление и в результате сохранить свое членство в ЕС. Однако критики и юристы Еврокомиссии утверждают о невозможности в одностороннем порядке отозвать ранее направленное уведомление и требуют в этой связи использовать ЕС-овскую процедуру по принятию решений на основе консенсуса»^[259].

19 декабря 2017 г. группа парламентариев^[260] подала в Сессионный суд Шотландии заявление с просьбой определить, можно ли уведомление, упомянутое в статье 50 ДЕС, в одностороннем порядке отозвать до истечения двухлетнего периода, и приведет ли такой отзыв к тому, что Великобритания останется в составе ЕС. 3 октября 2018 г. Сессионный суд Шотландии направил запрос в Суд ЕС. Суд ЕС, основываясь на положениях статей 65, 67 и 68 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., пункта 3 статьи 50 ДЕС, вынес решение по делу C-621/18 от 10 декабря 2018 г.^[261], согласно которому «статья 50 ДЕС должна толковаться в том значении,

что после уведомления государством - членом Европейского совета о своем намерении выйти из его состава, данная статья позволяет такому государству- члену в случае, если соглашение о выходе между государством-членом и ЕС не вступило в силу или если такое соглашение не было заключено, в течение двухлетнего периода, предусмотренного пунктом 3 статьи 50 ДЕС, и его возможного продления, в одностороннем порядке однозначно и безоговорочно отозвать уведомление, письменно уведомив Европейский совет после принятия в соответствии с внутренними конституционными требованиями государством-членом решения о таком отзыве.

Таким образом, данным решением Суда ЕС созданы правовые основания для одностороннего отзыва уведомления о выходе из состава ЕС с ограничением временного интервала для такого отзыва. Хотя решение было вынесено применительно к Великобритании, в дальнейшем оно будет распространяться и на случаи выхода из состава ЕС других государств - членов.

Второй этап - определение ориентиров ЕС для переговоров. 29 апреля 2017 г. Европейский совет опубликовал «ориентиры»^[262], которыми необходимо руководствоваться при ведении переговоров по выходу Великобритании из состава ЕС согласно пункту 2 статьи 50 ДЕС^[263]. Правительство Великобритании со своей стороны также опубликовало цели переговоров с ЕС^[264]. Как известно, «любое соглашение по своей сути является определенной договоренностью, согласием и предполагает

встречное удовлетворение интересов сторон. Именно по этой причине достижение соглашения напрямую зависит от того, насколько общими являются взаимные интересы»^[265].

ЕС определил пять «ориентиров»: основные принципы переговоров, поэтапный подход к переговорам, соглашение об упорядоченном выходе, предварительные обсуждения о структуре будущих отношений и принцип искреннего сотрудничества^[266].

1. Основные принципы переговоров:

- принципы, изложенные в заявлении глав государств (правительств) и председателей Европейского совета и Европейской комиссии 29 июня 2016 г.;

- баланс прав и обязанностей, обеспечение равных условий;

- неделимость четырех свобод единого рынка

- единое соглашение между ЕС и Великобританией (урегулирование отдельных вопросов, а также ведение отдельных переговоров между государствами-членами и Великобританией исключаются).

2. Поэтапный подход к переговорам:

- первый этап - обеспечение ясности и юридической определенности для граждан, предприятий, заинтересованных сторон и международных партнеров относительно влияния выхода Великобритании, урегулирование сложного процесса выхода и освобождение Великобритании от всех прав и обязанностей как государства-члена;

- второй этап - формулировка общего представления структуры будущих отношений, определение конкретных, ограниченных по времени и обеспеченных принудительными мерами переходных механизмов, отвечающих интересам ЕС.

3. Соглашение об упорядоченном выходе:

- необходимость согласования взаимных гарантий для защиты вытекающих из законодательства ЕС прав для граждан ЕС и Великобритании, а также их семей; гарантии должны быть эффективными, подлежащими исполнению, недискриминационными и всеобъемлющими, включая право на получение постоянного места жительства после непрерывного пятилетнего законного проживания; возможность осуществления прав через беспрепятственные и простые административные процедуры;

- предотвращение правового вакуума и максимальное устранение неопределенности в сфере деятельности торговых организаций, заключивших контракты исходя из членства Великобритании в ЕС;

- обеспечение соблюдения обязательств ЕС и Великобританией, вытекающих из всего периода членства Великобритании в ЕС, путем единого финансового урегулирования, в том числе вопросов, вытекающих из Многолетней финансовой программы^[267], а также вопросов, связанных с Европейским инвестиционным банком, Европейским фондом развития и Европейским центральным банком;

- поддержание цели мира и примирения, закрепленной в Соглашении Страстной Пятницы и во всех его частях^[268]; разработка гибких и неординарных решений для Ирландии при уважении целостности правового порядка ЕС; признание ЕС существующих двусторонних соглашений и

договоренностей между Соединенным Королевством и Республикой Ирландия, совместимых с законодательством ЕС;

- согласие с Великобританией относительно договоренностей о военных базах Великобритании на острове Кипр и признание двусторонних соглашений и договоренностей между Соединенным Королевством и Республикой Кипр, совместимых с законодательством ЕС, особенно в сфере защиты прав и интересов граждан ЕС, проживающих или работающих на данных базах;

- соблюдение Соединенным Королевством своей доли международных обязательств, заключенных в рамках членства в ЕС; налаживание конструктивного диалога с Соединенным Королевством относительно возможного общего подхода к партнерам третьих стран, международным организациям и соответствующим конвенциям;

- необходимость урегулирования возможных проблем выхода Великобритании из других сфер сотрудничества, в том числе сотрудничества в судебной и правоохранительной областях, в области безопасности;

- необходимость согласования облегченного механизма перемещения учреждений ЕС, находящихся в Великобритании;

- установление мер, обеспечивающих юридическую определенность для всех судебных дел, ожидающих рассмотрения в Суде Европейского союза, связанных с Соединенным Королевством или физическими или юридическим лицами в Соединенном Королевстве; возможность инициирования административного или судебного разбирательства и после выхода Великобритании из состава ЕС по фактам, которые произошли до такого выхода;

- разработка механизмов разрешения споров и принудительных механизмов, касающихся применения и толкования соглашения.

4. Предварительные обсуждения о структуре будущих отношений ЕС и Великобритании:

- сбалансированность соглашения о свободной торговле, к которому стремится Великобритания; обеспечение равных условий, особенно в сфере конкуренции и государственной помощи; установление гарантий против несправедливых конкурентных преимуществ, в частности, посредством налоговых, социальных, природоохранных мер и мер регулирования; обеспечение финансовой стабильности ЕС, а также его регулирующего и надзорного режимов;

- установление партнерских отношений в областях, не связанных с торговлей, в частности, в области борьбы с терроризмом и международной преступностью, а также в области безопасности, обороны и внешней политики;

- невозможность применения любого соглашения между ЕС и Великобританией к территории Гибралтара без соглашения между Испанией и Великобританией.

необходимости Великобританией обсуждения проблем, связанных с ее выходом, без ее участия;

- решение всех иных текущих вопросов в обычном порядке 28 государствами-членами.

Правительство Королевства Великобритании и Северной Ирландии, в свою очередь, опубликовало следующие цели по ведению переговоров с ЕС.

1. Обеспечение определенности и ясности в переговорном процессе.

2. Управление собственными законами и прекращение юрисдикции Суда ЕС в стране.

3. Укрепление «бесценного союза четырех наций Соединенного Королевства».

4. Защита крепких и исторических связей с Ирландией и сохранение единого иммиграционного пространства.

5. Контроль иммиграции.

6. Обеспечение прав граждан ЕС в Великобритании и граждан Великобритании в ЕС.

7. Защита прав трудящихся.

8. Обеспечение свободной торговли с европейскими рынками.

9. Обеспечение новых торговых соглашений с другими странами.

10. Обеспечение того, чтобы Великобритания оставалась лучшим местом для науки и инноваций.

11. Сотрудничество в области борьбы с преступностью и терроризмом.

12. Обеспечение плавного, упорядоченного выхода из ЕС.

Таким образом, при существующих различиях общие подходы все же существуют:

1. Стремление как ЕС, так и Великобритании обеспечить ясность переговоров.

2. Общая задача защиты статуса граждан ЕС и граждан Великобритании.

3. Соглашение о свободной торговле.

4. Готовность к сотрудничеству в области безопасности и борьбы с терроризмом.

5. Стремление к поэтапному процессу выхода.

В то же время при конкретизации поставленных целей обе стороны придерживаются собственных интересов. Великобритания в большей степени объявляет о своих намерениях как отдельного государства, выходящего из состава ЕС. ЕС детализирует принципы, подходы и цели переговоров и его

будущих отношений с Великобританией с точки зрения единства функционирования ЕС.

Сравнивая выход Великобритании с опытом Гренландии, в первую очередь необходимо подчеркнуть главный общий признак - в обоих случаях решение принимается прямым волеизъявлением народа. Отличие заключается в том, что Гренландия является частью Дании, Великобритания - независимое государство. Применяется разная процедура выхода: для Гренландии порядок выхода носит согласительный характер, для Великобритании - уведомительный, соглашение о Гренландии подписывают уполномоченные представители государств-членов, соглашение с Великобританией - Совет ЕС. У Гренландии отсутствовала потребность решать вопросы, связанные с гражданством ЕС, в отношениях между ЕС и Великобританией такие вопросы являются одними из наиболее важных. Существенную роль также играют и финансовые вопросы: Гренландия получает финансирование от ЕС в обмен на ограниченный доступ к рыболовному промыслу и другим ресурсам, Великобритания же такого финансирования не получает, а, напротив, ЕС заинтересован в получении финансовых средств от нее.

26 июня 2018 г. Парламентом Великобритании принят Акт о выходе из Европейского союза^[269]. Документ состоит из 25 разделов и 9 приложений. Его нормы отменяют Акт о Европейских сообществах 1972 г. со дня выхода Великобритании из ЕС, определяют пределы действия права ЕС на территории Великобритании после выхода, распределяют полномочия органов власти Великобритании в рамках процедуры выхода, включая процедуру обязательного голосования по Соглашению о выходе в Парламенте Великобритании, а также затрагивают финансовые вопросы, связанные с Брексит.

Акт прекращает применение принципа верховенства права ЕС относительно правовых норм ЕС, принятых на момент выхода Великобритании или после такого выхода (подразделы 1-3 раздела 5 Акта). Законодательство ЕС на момент выхода преобразуется в национальное законодательство, а также сохраняются законы, принятые в Великобритании для выполнения обязательств ЕС, то есть сохраняется status quo относительно действия законодательства ЕС. Прецедентное право ЕС сохраняется как часть права ЕС, при этом решения Суда ЕС, вынесенные на момент выхода Великобритании или после него, не будут обязательными для Судов и трибуналов Великобритании. Верховному Суду и Высшему уголовному суду Шотландии разрешается отклоняться от прецедентного права ЕС по тому же критерию, по которому они отклоняются при отступлении от своего прецедентного права (раздел 6 Акта). Хартия ЕС об основных правах 2000 г. не будет иметь обязательной юридической силы на территории Великобритании (подраздел 4 раздела 5 Акта).

Акт также позволяет внутреннему законодательству отражать содержание Соглашения о выходе при условии принятия Парламентом Великобритании закона, утверждающего окончательные условия выхода.

В Акте предусмотрена процедура одобрения Парламентом Великобритании Соглашения о выходе, ведущая роль в которой принадлежит Палате общин (раздел 13 Акта):

1) Премьер-министр Великобритании представляет каждой палате Парламента Великобритании заявление о достижении политической договоренности, копию Соглашения о выходе и копию рамочного документа о структуре будущих отношений;

2) Соглашение о выходе и документ о структуре будущих отношений утверждается резолюцией Палаты общин по предложению Премьер-министра;

3) Палата Лордов принимает к сведению Соглашение о выходе и документ о структуре будущих отношений;

4) Принимается акт Парламента, содержащий положения о выполнении Соглашения о выходе.

Третий этап - проведение переговоров между ЕС и выходящим государством. С правовой точки зрения результатом переговорного процесса является подготовленное соглашение между ЕС и Великобританией.

Решением Совета (ЕС) 2017/900 от 22 мая 2017 г.^[270] в рамках Генерального секретариата Совета ЕС создана Рабочая группа ad hoc, задачей которой является оказание помощи Комитету постоянных представителей государств и Совету в вопросах, связанных с выходом Великобритании из ЕС.

Совет ЕС решением от 22 мая 2017 г. после рекомендаций Европейской комиссии от 3 мая 2017 г. уполномочил на проведение переговоров от имени ЕС Европейскую комиссию^[271].

Фактическим началом переговоров предлагается считать встречу 19 июня 2017 г. между Д. Дэвисом, Государственным секретарем Великобритании по выходу, и М. Барнье, главным переговорщиком от Европейской комиссии.

Переговорный процесс состоял из нескольких этапов и длился до 14 ноября 2018 г.^[272].

Результатом проведения переговоров является подготовленное Соглашение о выходе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского союза и Европейского сообщества по

атомной энергии от 24 января 2020 г.^[273] Первоначальный текст Соглашения был подготовлен в 2018 г.^[274], но в связи с его отклонением Парламентом Великобритании по результатам переговоров Премьер -министра Б. Джонсона с ЕС в 2019 г. в проект Соглашения внесены изменения, которые затронули Протокол по Ирландии/Северной Ирландии.

Соглашение довольно объемное: по количеству статей (185) оно более чем в 3 раза превышает ДЕС и уступает лишь ДФЕС.

Соглашение состоит из преамбулы, основной части, Протокола по Ирландии (с 7 приложениями), Протокола по военным базам Великобритании на Кипре, Протокола по Гибралтару и 9 приложений. В рамках данной работы предлагается выделить следующие положения.

1. Согласно документу, правовыми основаниями данного Соглашения являются:

- статья 50 ДЕС;

- статья 106а Договора о Евратоме;

- уведомление Великобритании выйти из ЕС от 29 марта 2017 г.

Целью документа является установление договоренностей по выходу Великобритании из ЕС и Евратома (статья 1 Соглашения).

Территориальная сфера действия Соглашения определена в статье 3. Так, если иное не предусмотрено данным Соглашением или законодательством ЕС, применяемым в соответствии с данным Соглашением:

а) ссылка в Соглашении на Соединенное Королевство или его территорию относится к Соединенному Королевству, Гибралтару, Нормандским островам и Острову Мэн, военным базам на Кипре Акротири и

Декелии, заморским странам и территориям, перечисленным в Приложении II ДФЕС;

б) ссылка в Соглашении на государства-члены или на их территорию относится к территории государств-членов, к которой применяются договоры ЕС в соответствии со статьей 355 ДФЕС.

Соглашение имеет прямое действие, создает равные правовые последствия как в отношении Великобритании, так и ЕС и его государств- членов, положения Соглашения необходимо толковать и применять в соответствии с общими принципами и методами законодательства ЕС, а также в соответствии с прецедентным правом Суда ЕС, вынесенным до конца переходного периода.

2. Особое внимание уделено правам граждан. Вводятся такие понятия, как члены семьи, трансграничные работники, принимающее государство, страна занятости, права опеки, а также установлены права и обязанности, действие по кругу лиц, координация систем социального страхования.

Итак, согласно статье 9 Соглашения, в целях применения части второй:

а) под членами семьи понимаются следующие лица вне зависимости от их гражданства, подпадающие под сферу действия по кругу лиц, определенную статьей 10 Соглашения:

- члены семьи граждан ЕС или члены семьи граждан Соединенного Королевства согласно пункту 2 статьи 2 Директивы 2004/38/ЕС^[275];

- лица, присутствие которых необходимо гражданам ЕС или гражданам Соединенного Королевства, чтобы не лишать последних права на проживание, гарантированной данной частью Соглашения, за исключением лиц, указанных в части 2 статьи 3 Директивы 2004/38/ЕС;

б) трансграничные работники - граждане Соединенного Королевства или граждане ЕС, осуществляющие экономическую или иную деятельность в соответствии со статьями 48 и 49 ДФЕС в одном или нескольких государствах - членах ЕС, но не проживающие в них;

в) под принимающим государством понимается:

- в отношении граждан ЕС и членов их семей - Великобритания, если они проживали там в соответствии с законодательством ЕС до окончания переходного периода и продолжают проживать после его окончания;

- в отношении граждан Соединенного Королевства и членов их семей - государство - член ЕС, в котором они проживали до окончания переходного периода и продолжают проживать после его окончания;

г) страна занятости:

- в отношении граждан ЕС - Великобритания, если они осуществляли там экономическую деятельность как трансграничные работники до окончания переходного периода и продолжают осуществлять после его окончания;

- в отношении граждан Соединенного Королевства - государство - член ЕС, в котором они осуществляли экономическую деятельность как трансграничные работники до окончания переходного периода и продолжают осуществлять после его окончания;

д) права опеки - права опеки в соответствии с пунктом 9 статьи 2 Директивы Совета ЕС № 2201/2003^[276], включая права опеки, установленные судебным решением, действием закона или имеющим юридическую силу соглашением.

Соглашение устанавливает одинаковые права, связанные с вопросами проживания граждан ЕС, граждан Соединенного Королевства, а также членов

их семей. В частности, зафиксированы следующие права:

1) право на проживание в принимающем государстве на условиях, изложенных в статьях 21, 45 и 49 ДФЕС^[277] и Директивы 2004/38/ЕС;

2) право на выезд из принимающего государства и на въезд в него, в том числе безвизовый для владельцев документов, предусмотренных статьями 18 и 26 Соглашения;

3) право на постоянное проживание в принимающем государстве после пятилетнего периода проживания в нем согласно условиям, изложенным в Директиве 2004/338/ЕС;

4) право на равное обращение в принимающем государстве с гражданами данного государств, за исключением оказания социальной помощи и предоставления грантов на обучение.

Более подробно урегулированы права, связанные с осуществлением трудовой деятельности. Согласно статье 24 Соглашения, трудящиеся в принимающем государстве и трансграничные работники в стране/странах занятости пользуются правами, гарантированными статьей 45 ДФЕС и Регламентом ЕС № 492/2001^[278]:

1) право на недопущение дискриминации;

2) право на осуществление трудовой деятельности в соответствии с правилами, применяемыми к гражданам принимающего государства или страны занятости;

3) право на помощь агентств по трудоустройству, оказываемую собственным гражданам;

4) право на равное обращение относительно условий труда;

5) право на социальные и налоговые льготы;

6) коллективные права;

7) права и льготы, предоставляемые собственным рабочим в вопросах жилья;

8) права их детей на общеобразовательные и обучающие курсы, профессиональную подготовку на тех же условиях, что и гражданам принимающего государства или страны занятости, если дети проживают на территории, где трудится рабочий.

Важным вопросом является также система социального страхования в контексте урегулирования вопросов прав граждан, связанных с выходом Великобритании из ЕС. Общий подход заключается в следующем : к категориям лиц, перечисленным в данной главе (граждане ЕС и граждане Соединенного Королевства, лица без гражданства и беженцы, граждане третьих стран)^[279], применяются правила, изложенные в статье 48 ДФЕС, Регламенте ЕС № 883/2004 и Регламенте ЕС № 987/2009^[280] (статья 31 Соглашения). При этом изменения, вносимые в данные Регламенты по окончании переходного периода, будут также применяться после того, как Совместный комитет внесет соответствующие изменения в часть II Приложения I к Соглашению (статья 36 Соглашения).

Интересным представляется пассаж о применении положений главы III «Координация системы социального страхования» к гражданам Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии, не являющимися государствами - членами ЕС, но имеющими особые экономические привилегии во взаимоотношениях с Союзом. Согласно статье 33 Соглашения, положения главы III, применяемые к гражданам ЕС, будут применяться к гражданам Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии при условии заключения и применения указанными государствами соглашений с Великобританией

относительно граждан ЕС и соглашений с ЕС относительно граждан Соединенного Королевства.

В течение 8 лет после окончания переходного периода, а по вопросам, относительно установления статуса проживания - в течение 8 лет после вступления Соглашения в силу, суды Великобритании вправе обратиться по вопросам, вытекающим из части второй Соглашения «Права граждан», в Суд ЕС за преюдициальным решением по толкованию данных положений. Юридическая сила таких решений определяется в соответствии со статьей 267 ДФЕС.

3. Соглашением установлен переходный период - период времени, в течение которого нормы права ЕС, если иное не предусмотрено Соглашением, применяются к Великобритании. Согласно статье 126 Соглашения переходный период, или, как его еще называют, период реализации, начинается с даты вступления в силу Соглашения и заканчивается 31 декабря 2020 г. Срок переходного периода продлевается по решению Совместного комитета, вынесенного до 1 июля 2020 г. (статья 132).

Реализация основной части положений Соглашения предусмотрена на время переходного периода или непосредственно с ним связана. В соответствии с общим правилом, Великобритания, не являясь государством - членом ЕС, тем не менее подпадает под сферу действия законодательства ЕС как государство-член, за некоторыми исключениями.

На время переходного периода Великобритания связана как государство-член обязательствами, вытекающими из международных соглашений ЕС. В то же время это не исключает возможность проведения ею переговоров и заключения новых международных соглашений, которые вступят в силу только по окончании переходного периода.

4. Положениями о таможенных процедурах предусмотрено, что перемещение европейских товаров между таможенной территорией ЕС и таможенной территорией Великобритании, которое началось до окончания

переходного периода и завершилось впоследствии, рассматривается как перемещение внутри ЕС с соответствующим применением правил законодательства ЕС об импорте, экспорте и лицензировании, в том числе Регламента ЕС № 952/2013^[281]. При этом европейский статус таких товаров должен быть подтвержден документально.

В сфере НДС предусмотрено применение Директивы Совета 2006/112/ЕС^[282] об общей системе НДС к товарам, перемещаемым между территорией ЕС и Великобритании, если такое перемещение началось до окончания переходного периода и завершилось впоследствии. Кроме того, данная Директива применяется в течение пяти лет после окончания переходного периода относительно налоговых прав и обязанностей лиц при перемещении ими товаров, соответствующих вышеперечисленным условиям (статья 51 Соглашения).

В сфере акцизных сборов Директива Совета ЕС 2008/118/ЕС^[283]об общих мерах акцизных сборов применяется к акцизным товарам при перемещении их между ЕС и Великобританией, если такое перемещение началось до окончания переходного периода и завершилось впоследствии.

5. Предусмотрена защита в Великобритании согласно ее законодательству прав на интеллектуальную собственность, зарегистрированных до окончания переходного периода в соответствии с законодательством ЕС.

6. Взаимодействие полицейских и судебных органов по уголовным делам предполагает применение в течение переходного периода ряда конвенций, рамочных решений и директив ЕС в Великобритании или

государстве - члене ЕС по вопросам, связанным с Великобританией^[284]. Их применение обусловлено возникновением юридического факта до окончания переходного периода.

7. Предусмотрено взаимодействие судебных органов по гражданским и коммерческим спорам (раздел VI Соглашения). В данном разделе речь идет о трансграничном сотрудничестве по гражданским и коммерческим спорам, возникшим до окончания переходного периода.

Прежде всего говорится о применении Великобританией правил ЕС в сфере обязательственного права: к обязательствам, возникшим на основании договоров, заключенных до окончания переходного периода, применяется Регламент 593/2008 Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. о праве, применяемом в отношении договорных обязательств^[285], к внедоговорным обязательствам, когда причинение ущерба произошло до окончания переходного периода - Регламент 864/2007 Европейского парламента и Совета от 11 июля 2007 г. о праве, применяемом в отношении внедоговорных обязательств^[286].

Положения, касающиеся юрисдикции, признания и принудительного

исполнения судебных решений, содержатся в статье 67. В соответствии с данной статьей, установлено применение правил ЕС относительно признания и приведение в исполнение судебных решений к трансграничным гражданским и коммерческим, семейным делам и делам по выплате алиментов, которые начаты до окончания переходного периода, и судебным решениям и аналогичным мерам, принятым до окончания переходного периода.^[287]

8. Предусмотрены положения относительно обмена данными и информацией (персональные данные, данные, для которых установлены особые правила, секретная информация), обрабатываемыми или полученными до окончания переходного периода или на основании данного Соглашения, а также их защита (раздел VII Соглашения).

9. В Соглашении содержатся положения, касающиеся судебных и административных процедур ЕС, применяемых относительно Великобритании (раздел X).

Юрисдикция Суда ЕС распространяется на все нерешенные дела, иски по которым поданы Великобританией или против нее до конца переходного периода.

В течение четырех лет после окончания переходного периода Европейская комиссия вправе обратиться с иском против Великобритании в следующих случаях:

- о нарушениях Великобританией обязательств, вытекающих их учредительных договоров ЕС и части четвертой данного Соглашения;

- о невыполнении Великобританией определенных действий, обязательных к выполнению в соответствии с решением административных органов, вынесенным до конца переходного периода.

Решения и постановления Суда ЕС, вынесенные до окончания переходного периода, а также по делам, перечисленным выше, обязательны для Великобритании.

Юристам Великобритании сохранено право представлять интересы клиентов по делам, поданным до окончания переходного периода и ожидающим рассмотрения в Суде ЕС, до окончательного вынесения решения по делу.

В области административных процедур регламентировано, каким образом необходимо осуществлять процедуры в сфере конкуренции и государственной помощи, инициированные до окончания переходного периода, какие процедуры можно инициировать после окончания переходного периода по фактам, случившимся во время переходного периода, применение правил проведения таких процедур и юридическая сила вынесенных решений.^[288]

В течение четырех лет после окончания переходного периода ЕС вправе инициировать административную процедуру против Великобритании по фактам неправомерного оказания государственной помощи, случившимся до окончания переходного периода, но ставшим известными после его окончания.

10. Определенные меры защиты зданий, архивов, корреспонденции и имущества институтов ЕС, его должностных лиц, предусмотренные

Протоколом № 7 о привилегиях и иммунитетах Европейского союза^[289], продолжат применяться в Великобритании.

11. Финансовыми положениями регулируют как финансовые обязательства Великобритании перед ЕС, так и финансовые обязательства ЕС перед Великобританией, в том числе порядок расчета соответствующих сумм и график выплат^[290].

12. В связи с тем, что Великобритания одновременно с выходом из ЕС также выходит из Евратома, положения данного раздела содержат вопросы, касающиеся и Евратома (глава IX). Предусмотрена ответственность Великобритании в сфере отдельных видов ядерных материалов и ядерных отходов после ее выхода, собственности на специальные расщепляющиеся материалы, размещенные в Великобритании, передачи определенных обязательств, а также оборудования Евратома Великобритании до конца переходного периода.

13. Положениями об институтах предусмотрено создание специальных органов, функционирующих в целях реализации данного Соглашения.

Главным таким органом является Совместный комитет, ответственный за реализацию и применение Соглашения. Формируется он из представителей ЕС и Великобритании, заседания проводятся по запросу любой из сторон или не менее одного раза в год. Как ЕС, так и Великобритания вправе обратиться в Совместный комитет по любому вопросу относительно реализации, применения или толкования Соглашения. Совместный комитет принимает решения и выносит рекомендации

по обоюдному согласию. Сопредседательство в Совместном комитете принадлежит высокопоставленным представителям ЕС и Великобритании, заседания проводятся в Брюсселе или Лондоне.

Помимо Совместного комитета создаются шесть специализированных комитетов^[291], количество которых может при необходимости увеличиваться путем создания дополнительных комитетов. Комитеты являются первой инстанцией по вопросам, входящим в сферу их деятельности, они готовят проекты решений и рекомендаций для последующего одобрения Совместным комитетом. Заседания комитетов проводятся не менее одного раза в год^[292].

14. Первоначальная дата вступления Соглашения в силу 30 марта 2019 г. была впоследствии заменена в привязке к двум событиям: окончание периода, предусмотренного пунктом 3 статьи 50 ДЕС и получение его депозитарием (Генеральным секретарем Совета ЕС) письменных уведомлений о завершении необходимых внутренних процедур как ЕС, так и Великобританией. Тем не менее для отдельных положений (основная часть положений Протоколов по Ирландии и суверенным базам на Кипре, положений по правам граждан, положений по отделению и положений об институтах, в том числе разрешению споров) предусмотрено их вступление в силу после окончания переходного периода.

15. Самым спорным оказался Протокол по Ирландии/Северной Ирландии. Как известно, Ирландия остается в составе ЕС, Северная Ирландия, являясь частью Соединенного Королевства, выходит из состава ЕС. Тем не менее Белфастское соглашение 19 98 г. необходимо выполнять, соответственно, восстановление границы между Ирландией и Северной Ирландией крайне нежелательно и даже невозможно. В то же время

таможенная территория Великобритании едина и неделима. Одним из способов избежать восстановления границы является установление особого экономического партнерства между Великобританией и ЕС.

Первоначальная редакция Протокола 2018 г. предусматривала возможность введения «режима поддержки» (англ.«backstop») - ограниченного по продолжительности и введенного по обоюдному согласию Великобритании и ЕС режима поддержки пребывания Северной Ирландии в составе таможенной территории и единого рынка ЕС после окончания переходного периода. Данный режим должен действовать до тех пор, пока обе стороны не найдут решения, обеспечивающего прозрачную границу между Ирландией и Северной Ирландией. Режим поддержки сохранял на территории Северной Ирландии, в отличии от остальной части Великобритании, действие правил ЕС в сфере товаров. Иными словами, оставляя Северную Ирландию в составе единой таможенной территории, в то же время предусматривались различные таможенные режимы с ЕС. Проблема заключалась в том, что конкретных сроков для применения такого режима в Соглашении не установлено. Как раз данный режим и стал главным «остроугольным камнем» при рассмотрении Соглашения Парламентом Великобритании, в результате чего Соглашение было отклонено Палатой общин.

Новая редакция Протокола 2019 г. не предусматривает таможенных правил между Великобританией и ЕС. Статья 4 Протокола устанавливает общую норму о том, что Северная Ирландия входит в таможенную территорию Великобритании. Таким образом, все будущие торговые соглашения Великобритании с третьими странами будут действовать на территории Северной Ирландии. Отдельные таможенные правила применительно к Северной Ирландии установлены статьей 5 Протокола. Суть их состоит в том, что таможенное регулирование не применяется в отношении товаров, перемещаемых внутри Великобритании, в том числе

при перемещении между Северной Ирландией и остальной частью страны до тех пор, пока не существует риска перемещения этих товаров на территорию ЕС или обратно. При наличии такого риска применяются тарифы ЕС или Великобритании соответственно. «Границей» для применения данных тарифов будет являться не территориальная граница между Северной Ирландией и Ирландией, а водная часть территории между Северной Ирландией и остальной частью Великобритании. При заключении соглашения о свободной торговле между Великобританией и ЕС такие тарифы подлежат отмене.

Предусмотрены определенные периоды применения правил (статья 18 Протокола) — переходный период, затем «начальный» четырехлетний период (за два месяца до окончания которого Правительство Великобритании инициирует вопрос рассмотрения Ассамблеей Северной Ирландии дальнейшего применения данных правил), последующий четырехлетний период (если дальнейшее применение правил одобрено большинством членов Ассамблеи Северной Ирландии), заключительный восьмилетний период (если решение получило поддержку как юнионистов, так и националистов^[293] согласно правилам, установленным пунктом 6 статьи 18 Протокола).

Составной частью нового Протокола являются 7 приложений к нему (часть приложений относительно режима «поддержки» первоначальной редакции исключены).

16. Суверенные военные базы Акротири и Декелия, находящиеся на острове Кипр, являются заморскими территориями Великобритании и находятся под ее суверенитетом. Протоколом по суверенным военным базам на Кипре установлены следующие особенности правового регулирования.

1) Законодательство ЕС применяется на определенных территориях и

после окончания переходного периода. Это правило относится к таким сферам, как таможенный контроль, информация, товары и сельское хозяйство.

2) На Великобританию возлагается ответственность за принятие необходимого внутреннего законодательства в соответствующих сферах права ЕС, а также за реализацию и обеспечение выполнение права ЕС. На Республику Кипр возлагается ответственность перед ЕС за применение и обеспечение выполнения, за исключением принудительных способов, на данных территориях законодательства ЕС в таких сферах, как налогообложение, товары, сельское хозяйство и рыболовство.

3) Предусмотрены договоренности в отношении товаров и таможенных процедур, включая договоренности относительно товаров, ввозимых или вывозимых через морские порты или аэропорты, расположенные на данной территории.

4) Применительно к базе Декелия изложена процедура применения Зеленой линии - границы, делящей остров на две части: киприотскую и турецкую.

5) Контроль границ принадлежит Великобритании, тем не менее предусмотрена возможность ее сотрудничества с Республикой Кипр в борьбе с незаконной иммиграцией.

17. Заморской территорией Великобритании также является Гибралтар^[294]. Необходимость подготовки Протокола по Гибралтару вызвана интересами Испании, на протяжении многих лет оспаривающей принадлежность Великобритании данной территории, непосредственно прилегающей к территории Испании. Протоколом установлены следующие особенности.

1) В сфере прав граждан предусматривается тесное сотрудничество

между Великобританией и Испанией относительно применения части второй Соглашения на территории Гибралтара, включая обмен информацией между компетентными органами и создание координационного комитета для мониторинга и обсуждения данных вопросов.

2) Сохранение существующего положения в отношении применения авиационного законодательства ЕС к аэропорту Гибралтара.

3) Взаимодействие в налоговой сфере, предотвращение незаконной торговли табачной продукцией, алкоголем и бензином.

4) Создание координационных комитетов по вопросам охраны окружающей среды, взаимодействия по вопросам таможни и полиции.

5) Статьей 6 Протокола определены задачи Специального комитета по Гибралтару.

Вторым документом, подготовленным в течение переговорного этапа, является Политическая декларация, устанавливающая рамки будущих отношений между Европейским союзом и Соединенным Королевством^[295]. Правовое основание подготовки Декларации - пункт 2 статьи 50 ДЕС.

Декларация, как и Протокол по Ирландии/Северной Ирландии, подверглась пересмотру в 2019 г. Декларация состоит из введения и пяти частей (вводные положения, экономическое партнерство, партнерство в сфере безопасности, институциональные и другие договоренности, дальнейший процесс).

В Декларации подчеркивается, что основой для сотрудничества между ЕС и Великобританией служат такие ценности, как уважение и защита прав человека и основных свобод, демократические принципы, верховенство права и принцип недискриминации, иными словами, общие ценности ЕС, указанные в статье 2 ДЕС.

В сфере экономического партнерства наиболее значимыми являются

положения, касающиеся взаимоотношений в сфере четырех свобод ЕС. Несмотря на позицию ЕС о неделимости четырех свобод, подход тем не менее к ним различный. В сфере перемещения товаров намечено заключение соглашения о свободной торговле, предусматривающее отсутствие тарифов и облегчение таможенного режима; в сфере передвижения людей - установление договоренностей, предусматривающих краткосрочный безвизовый въезд на основе норм внутреннего законодательства, особые условия для исследователей, учащихся, для деловых поездок; в сфере услуг - заключение сбалансированных договоренностей при соблюдении принципа недискриминации; в сфере перемещения денежных средств - положение о свободном перемещении капитала, за некоторыми исключениями, в соответствии с экономическим партнерством.

В сфере сотрудничества по вопросам безопасности устанавливается принцип, согласно которому сотрудничество основано на суверенном праве, а не обязанности Великобритании, и автономности ЕС. Предусмотрена возможность установления такого сотрудничества в правоохранительной сфере, взаимодействия по судебным делам, внешних дел, безопасности и обороны, а также иных сферах, например, борьбы с киберпреступностью.

Декларацией определен вид будущего соглашения между ЕС и Великобританией - соглашение об ассоциации. Хотелось бы отметить, что из трех форм соглашений ЕС с третьими странами (сотрудничество, партнерство и ассоциация), которые выделяет П.А. Калиниченко, ассоциация «является самой сложной формой отношений ЕС с государствами, не являющимися его членами. Ассоциация характеризуется взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Суд ЕС в своей практике подчеркивает, что «соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно, по крайней мере,

в определенной степени участвовать в системе ЕС»^[296].

В Декларации также установлены общие положения относительно необходимости урегулирования отношений по Северной Ирландии в соответствии с приверженностями Белфастскому соглашению 1998 г.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что основная идея Декларации состоит в максимальном соблюдении стандартов ЕС как основы для сотрудничества.

И Соглашение по выходу, и Политическая декларация, устанавливающая рамки будущих отношений, - первые подобные документы в деятельности ЕС, которые впоследствии будут использоваться при подготовке аналогичных документов. Великобритания в любом случае создала прецедент.

Четвертый этап - заключение соглашения между ЕС и выходящим государством. Подготовленное Соглашение о выходе Великобритании из ЕС и Евратома подробно рассмотрено ранее.

Согласно Решению Совета (ЕС) 2019/274 от 11 января 2019 г.^[297]о подписании от имени ЕС и Евратома Соглашения о выходе Соединенного Королевства из Европейского союза и Европейского сообщества по атомной энергии, такое право принадлежит Председателю Европейского совета и Председателю Европейской комиссии. В данное Решение вносились технические изменения: первый раз 13 апреля 2019 г. в связи с продлением периода, предусмотренного пунктом 3 статьи 50 ДЕС, (дата вступления Соглашения в силу)^[298] и второй раз 21 января 2020 г. в связи с переносом

срока, предусмотренного абзацем третьим статьи 185 Соглашения (о невыполнении Европейского ордера на арест), с 15 февраля 2019 г. на 28 января 2020 г.^[299]

Как упоминалось выше, первоначальный вариант Соглашения 2018 г. в Великобритании отклонен Палатой общин (15 января, 12 марта и 29 марта 2019 г.). Доработанный вариант Соглашения ратифицирован Парламентом Великобритании 23 января 2020 г. ^[300]

Пятый этап - прекращение действия учредительных договоров ЕС в отношении выходящего государства.

Предусмотренный пунктом 3 статьи 50 ДЕС двухлетний срок относительно Великобритании ЕС продлял трижды.

Первый раз - Решением Европейского совета (ЕС) 2019/476 от 22 марта 2019 г. о продлении периода, предусмотренного пунктом 3 статьи 50 ДЕС^[301], определены две даты продления: до 22 мая 2019 г., если Палата общин одобрит Соглашение о выходе, и до 12 апреля, если не одобрит (статья 1 Решения).

Второй раз - Решением Европейского совета (ЕС) 2019/584 от 11 апреля 2019 г.^[302] также установлены две даты: до 31 октября 2019 г., если Великобритания проводит выборы в Европейский парламент^[303] (статья 1 Решения), и до 1 июня 2019 г. в случае, если Великобритания не проводит выборы в Европейский парламент и не ратифицирует Соглашение о выходе до 22 мая 2019 г. (статья 2 Решения). ^[304]

Третий раз - Решением Европейского совета (ЕС) 2019/1810 от 29 октября 2019 г.^[305] - до 31 января 2020 г.

Таким образом, до 31 января 2020 г. Великобритания располагала тремя вариантами:

1) заключение соглашение с ЕС о выходе;

2) «бездоговорный» выход;

3) отзыв уведомления о выходе.

Европейским союзом были предусмотрены меры на случай «бездоговорного» выхода Великобритании. Принят ряд законодательных актов, цель которых - ограничение серьезнейшего ущерба, который может быть причинен беспорядочным Брекситом в определенных секторах с возможными существенными потрясениями для граждан и предприятий. В частности, это касается таких сфер, как социальное обеспечение, Еразмус+ и мирные программы, рыболовство, транспорт, продукция «двойного назначения». Такие меры носят временный характер, ограничены по сфере действия и принимаются в одностороннем порядке ЕС. Акты вступают в силу после опубликования и начинают применяться в день, следующий после «бездоговорного» выхода Великобритании. Всего таких актов 1 2^[306].

Как отмечает Д.В. Галушко, «опыт Великобритании представляется чрезвычайно ценным в качестве первого случая применения статьи 50 Договора о ЕС, так как в рамках этого процесса будут впервые апробированы соответствующие процедуры, причем как на общеевропейском, так и на внутригосударственном уровнях»^[307]. Великобританией пройден сложный путь внутреннего урегулирования после проведения референдума 2016 г., начиная от отставки двух премьер-министров, решения вопроса относительно разграничения компетенции между Правительством Великобритании и Парламентом Великобритании по началу процедуры выхода, создания отдельного Департамента по выходу, референдума по независимости в Шотландии и заканчивая отклонением подготовленного Соглашения о выходе Палатой общин. Выход Великобритании из состава ЕС состоялся 31 января 2020 г.

Подводя краткий итог данной главе, хотелось бы вспомнить слова А. Лазовски, сказанные еще в 2013 году. «Выход из ЕС - работа нелегкая. Уровень интеграции зашел так далеко, что выход государства-члена создаст глубокие правовые, экономические и политические последствия как для вышедшего государства, так и для ЕС. Кто-то может надеяться, что Министерство иностранных дел Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии полностью осознает реальность и не заведет пересмотренные условия членства так далеко или даже направит государство

к выходу. Две вещи очевидны: Соединенное Королевство не сможет «изменить погоду», и «развод» с Европейским союзом не должен быть триумфом воображения над общим чувством или надеждой над опытом, а будет решением, основанном на очень тщательном политическом, экономическом и правовом анализе, так как все возможные последствия будут серьезны»^[308].

В любом случае ЕС только формирует процедуру выхода. Все возможные последствия, как показывает эволюция положений о членстве в ЕС, в дальнейшем будут приняты во внимания в целях совершенствования данного процесса и минимизации последствий выхода как для ЕС, так и для выходящего государства.