§ 1. Предпосылки возникновения общих исключений в ГАТТ
Осуществление заданного Организацией объединенных наций (далее - ООН) курса на осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера предполагало, что межправительственные торговые отношения будут сконцентрированы в рамках одного из специализированных учреждений ООН - Международной торговой организации (далее - МТО)[4], переговоры о создании которой велись в рамках ООН с 1946 года[5].
С целью разработки Устава МТО ООН образовала Временную комиссию по разработке учредительных документов. Результат ее работы был представлен членам ООН на утверждение в рамках Конференции ООН по торговле и занятости[6] [7], проходившей в Гаване в период с 21 ноября 1947 года по 28 марта 1948 года, в результате чего текст Устава МТО был согласован участниками п конференции и получил название Гаванской Хартии . В ходе разработки текста Устава МТО для скорейшего введения в действие норм, регулирующих важные вопросы в сфере международной торговли, участники приняли решение о подписании временного соглашения - Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1947), срок действия которого ограничивался вступлением в силу Гаванской хартии. Безусловно, стороны на тот момент не могли предполагать, что Гаванская хартия так и не вступит в силу, а МТО не будет создана. Так, ГАТТ 1947 года, изначально предполагавшееся как документ «временного типа», получило постоянный статус вплоть до создания ВТО. Рассмотрение действующего механизма общих исключений невозможно без анализа Гаванской хартии в части, относящейся к статье ХХ ГАТТ, поскольку «несостоявшаяся» Гаванская хартия явилась основой для «состоявшегося» ГАТТ. В научной литературе было отмечено, что ГАТТ 1947 года является 4 главой Гаванской Хартии[8] [9]. Необходимо отметить, что Гаванская хартия не являлась до настоящего момента предметом научного внимания и изучения. Видимо, данный документ не вызывал у исследователей интереса из-за того, что он так и не вступил в силу и никогда не являлся действующим документом. С другой стороны, после прочтения текста документа становится очевидным, что в целом Гаванская хартия ориентирована на фактические обстоятельства, существовавшие в момент ее принятия, что подтверждается большим количеством статей, регулирующих переходный послевоенный период отношений. Некоторые положения статей содержат основания, адекватные лишь 9 для ограниченного послевоенного периода . Прототипом статьи ХХ ГАТТ является статья 45 Гаванской хартии. Однако в тексте Гаванской хартии термин «общие исключения» применяется не к статье 45, а к статье 99 Гаванской хартии, которая в ГАТТ именуется «Исключения по соображениям безопасности». Объясняется это тем, что согласно структуре рассматриваемого документа Гаванская хартия состоит из глав. В случае возможности исключений из блока норм, входящих в главы или подглавы, авторы документа включают соответствующее положения непосредственно в такую главу, указывая, что изъятия, предусмотренные статьей, распространяются только на правоотношения, предусмотренные конкретной главой. Так, исключения к положениям о недискриминации содержатся в статье 23 Г аванской хартии и именуются конкретно - «исключения из правил недискриминации», статья 45 Гаванской хартии - это общие исключения из главы 4 с соответствующим названием, статья 70 - исключения из главы 6. Далее предметно рассмотрим статью 45 Г аванской хартии, которая явилась прототипом стати ХХ ГАТТ. По смыслу ст. 45 Г аванской хартии основания общих исключений к главе 4 делятся на две группы: основания группы «А» и основания группы «В». В подпункт «А» вошли алогичные основания статьи ХХ ГАТТ - пункты с «а» по «і» включительно, смысловые изменения они не содержат. Также подпункт «А» содержит пункты, которые статье ХХ ГАТТ не известны. Такими основаниями стали меры, необходимые для обеспечения соблюдения законов и правил, касающихся общественной безопасности[10], и меры, необходимые для сохранения рыбных ресурсов, перелетных птиц и диких животных[11]. Меры, необходимые для обеспечения соблюдения законов и правил, касающихся общественной безопасности, в качестве оснований для исключения содержатся в ст. 45 (а«іі») Г аванской хартии. Думается, что указанное основание не является аналогичным исключениям по соображениям безопасности, которые содержатся в статье ХХІ ГАТТ. На это указывает то, что в Гаванской хартии дословный текст статьи ХХІ ГАТТ содержится в статье 99. Таким образом, можно сделать вывод, что составители подразумевали различные значения рассматриваемых статей. Очевидно, что принципиальное отличие статей ХХІ ГАТТ и 99 Гаванской хартии от положения ст. 45 (а«іі») Гаванской хартии содержится в вводных положениях этих статей. Если статьи ХХІ ГАТТ и 99 Гаванской хартии говорят о праве толковать положения таким образом, чтобы такое толкование не было в ущерб безопасности государств-членов, то статья 45 Гаванской хартии, так же как и статья ХХ ГАТТ, предоставляет право государствам принимать какие-либо меры. Пункт «h» статьи ХХ ГАТТ, вошедший в группу «А» Гаванской хартии, в Г АТТ допускает введение мер, «принимаемых во исполнение обязательств по межправительственному товарному соглашению, которое соответствует критериям, представленным на рассмотрение договаривающихся сторон и не отвергнутым ими, или которые представлены на рассмотрение самими договаривающимися сторонами и не отвергнуты ими». В свою очередь, Гаванская хартия содержит в себе целую главу шестую, посвященную исключительно межправительственным товарным соглашениям. Указанная глава достаточно объемная, включает 16 статей - со ст. 55 по ст. 70. В силу обозначенного факта в тексте Гаванской хартии аналогичный пункт звучит лаконичнее и содержит отсылку к указанной главе. Так, ст. 45 (А(1Х) Гаванской хартии говорит о мерах, «принимаемых во исполнение межправительственных товарных соглашений, заключенных в соответствии с главой 6». Статья ХХ ГАТТ в свою очередь в слова «критерии, представленные на рассмотрение договаривающихся сторон и не отвергнутые ими, или которые представлены на рассмотрение самими договаривающимися сторонами и не отвергнутые ими» попыталась включить всю главу шестую Гаванской хартии. Очевидно, что поставленная задача не выполнена. По существу пункт «h» ГАТТ выдвигает лишь одно требование к исполнению межправительственных товарных соглашений, обязательства из которых необходимо исполнять в нарушение положений ГАТТ, а именно то, что такие обязательства должны быть не отвергнуты сторонами ГАТТ. В свою очередь, глава 6 Г аванской хартии к обозначенному критерию не сводится. Также в подпункт «А» статьи 45 Гаванской хартии было включено основание, связанное с мерами, принятыми в соответствии с каким-либо межправительственным соглашением, которое касается исключительно сохранения рыбных ресурсов, перелетных птиц и диких животных, и которые регулируются пунктом 1 «d» статьи 70[12]. положений о гласности такого межправительственного соглашения, 1 "3 предусмотренного статьей 60 (1«а») . Напомним цели и задачи, которым должна соответствовать мера, принятая по основанию, связанному с исполнением межправительственного соглашения, которое касается исключительно сохранения рыбных ресурсов, перелетных птиц и диких животных. В соответствии со статьей 1 Гаванской хартии цели Международной торговой организации сводятся к следующему: во-первых, увеличение производства, потребления и обмена товарами; во-вторых, содействие промышленному и общему экономическому развитию, поощрению международного движения капитала для инвестиций; в-третьих, осуществление на равных условиях доступа к рынкам, продуктам и производственным объектам, которые необходимы для их экономического процветания и развития и др. Всего шесть пунктов, список закрытый. В ГАТТ основания, аналогичного ст. 45 (А(Х), не содержится. Для целей защиты рыбных ресурсов, перелетных птиц и диких животных страны - участницы ВТО используют пункт «Ь» (охрана жизни и здоровья животных) либо пункт «g» (защита истощаемых природных ресурсов) статьи ХХ ГАТТ. Представляется, что существующих пунктов достаточно для полной защиты перечисленных объектов и такое невосприятие не принесло каких-либо негативных последствий. Подгруппа «В» статьи 45 Гаванской хартии содержит три основания. Первым основанием являются меры, существенные для приобретения или распределения товаров, являющихся дефицитными в целом или в конкретном регионе[13] [14]. При применении данного основания должно соблюдаться следующее условие: любые такие меры должны быть совместимы с другими общими межправительственными соглашениями, направленными на справедливое международное распределение таких продуктов, или, при отсутствии таких соглашений, с принципом, в соответствии с которым все члены имеют право на справедливую долю международных поставок таких продуктов[15]. Похожее основание содержится в п. «j» статьи ХХ ГАТТ. Два следующих основания призваны устранить дисбаланс в экономиках стран, вызванный последствиями Второй мировой войны. Одно положение касается дефицита товаров, другое - профицита. Таким вторым основанием подгруппы «В» являются меры, существенные для контроля цен странами-участницами, испытывающими дефицит после второй мировой войны[16] [17]. Третье основание - это меры, существенные для упорядоченной ликвидации временного профицита запасов, находящихся в собственности или под контролем правительства любого государства-члена, а также отрасли производства, развивающейся в государстве-участнике . К указанному основанию предъявляется два условия, а именно: такой профицит запасов или отрасли производства должен являться последствием Второй мировой войны. Второе условие: такие меры должны вводиться исключительно после проведения консультаций с заинтересованными государствами. По непонятным причинам ГАТТ 1947 не воспринял указанные основания и в подписываемый сторонами текст указанные положения не вошли. Разница между основаниями подгруппы «А» и основаниями подгруппы «В» закреплена в положении п. 2 ст. 45 Гаванской хартии. Так, основания подгруппы «В» носят временный характер и прямо установлена обязанность государств - членов по устранению принятых мер по указанным основаниям, как только такие основания прекратятся. Никаких других оснований такого разделения в документе не содержится. Принципиальным отличием Г аванской хартии от Г АТТ в рамках вопроса об общих исключениях является то, что по смыслу статьи ХХ ГАТТ между основаниями, содержащимися в ней, нет иерархии, никакие основания не имеют приоритета. Абсолютно понятно что, например, охрана жизни и здоровья человека, предусмотренная пунктом «Ь», является ценнее, нежели защита товаров, произведенных заключенными, предусмотренная пунктом «е». Однако юридические основания для такого предположения отсутствуют. Все основания, перечисленные в статье ХХ, имеют равную силу и являются равнозначными. Вывод об этом можно сделать ввиду отсутствия какого-либо иного указания во вводной части статьи либо в других ее положениях. В Гаванской хартии, как уже было сказано, есть несколько статей, предусматривающих возможность отступления от ее положений в свете каких- либо оснований. Такие основания содержатся в четырех статьях Гаванской хартии. Если сравнить положения двух из них - статьи 45 и статьи 70, можно увидеть, что они одновременно дублируют некоторые основания. Такими явились защита общественной морали, жизни и здоровья человека, животных, растений, рыбных ресурсов, перелетных птиц, диких животных, а также обязательства из других межправительственных соглашений, не противоречащие главе 6. Остальные основания в указанных статьях разнятся. Статьи 23 и 99 Гаванской хартии перечисленные основания не содержат вовсе. Исходя из изложенного, можно предположить, что авторы предполагают более сильную защиту перечисленным объектам. С другой стороны, нельзя не отметить, что прямых указаний на приоритет защиты общественной морали, жизни и здоровья человека и др. в тексте Гаванской хартии также не содержится. Необходимо также обратить внимание на представленный набор дублирующих оснований, которые, безусловно, указывают, с одной стороны, на то, что такие ценности, как общественная мораль, жизнь и здоровье человека, животных, растений и др., являются неоспоримыми и имеют важное значение. С другой стороны, они не безграничны, поскольку в пользу регулирования торговых отношений выступает и такое дублирующее основание, как соблюдение межправительственных соглашений. Таким образом, их значение составителями документа ни в коем случае не умаляется. Статья 45 Г аванской хартии предопределила наличие в Г АТТ статьи ХХ об общих исключениях. Однако четвертая глава Гаванской хартии не является идентичной ГАТТ 1947. Помимо изменений юридико-технического характера, документ претерпел изменения по существу, которые коснулись, в частности, и статьи 45 Гаванской хартии. В результате таких изменений статья 45 Гаванской хартии и статья ХХ Г АТТ имеют различные основания для исключений. Гаванская хартия в целом и статьи, посвященные исключениям из положений Гаванской хартии, содержали достаточное количество переходных положений, которые в текст Г АТТ не перешли, также как и не перешли основания пункта «В» статьи 45. Также необходимо обратить внимание и на различия в наименовании статей. В Гаванской хартии «Общими исключениями» являлись исключения по соображениям безопасности, аналогичные содержащимся в ст. ХХІ ГАТТ. Однако логика авторов Гаванской хартии при переименовании положений в данном случае сохранена, так как термин «общие» понимается как «относящиеся ко всему документу». Система Гаванской хартии содержит несколько статей, посвященных исключениям, так, каждый блок норм имеет свои исключения. В свою очередь, ГАТТ содержит лишь две. Кроме того, есть основания предполагать, что в Гаванской хартии приоритет отдавался основаниям, связанным с защитой общественной морали; охраны жизни и здоровья человека, животных, растений; сохранением рыбных ресурсов, перелетных птиц, диких животных; иным межправительственным соглашениям, заключенным в соответствии с главой 6 Гаванской хартии. Предполагается, что нельзя сделать вывод о том, что не вошедшее в ст. ХХ ГАТТ основание, касающееся мер, необходимых для обеспечения соблюдения законов и правил, касающихся общественной безопасности, является аналогом статей 99 Гаванской хартии и ХХІ ГАТТ, поскольку правомочия, которые в них содержатся, различны. Так, статья 45 Гаванской хартии и ХХ статья ГАТТ предоставляют право вводить соответствующие меры, в то время как статьи 99 Гаванской хартии и ХХІ ГАТТ говорят о праве толковать соответствующим образом положения соглашений. Отсутствие в тексте Г АТТ основания, относящегося к мерам, необходимым для сохранения рыбных ресурсов, перелетных птиц и диких животных, на наш взгляд, не повлияло на возможность их защиты, так как страны-участницы могут воспользоваться либо основанием, предусмотренным в пункте «Ь» статьи ХХ Г АТТ (меры, необходимые для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений), либо основанием из пункта «g» статьи ХХ (меры, относящиеся к сохранению истощаемых природных ресурсов).