§ 3. Анализ и оценка природоресурсного законодательства Российской Федерации

Для целей настоящего исследования укажем, что в контексте анализа природоресурсного законодательства в условиях модернизации наиболее приоритетных сфер экономики России нефтегазовый комплекс занимает особое приоритетное положение, что неоднократно подчеркивалось в основных стратегических документах, определяющих основные векторы развития энергетического сектора государства на долгосрочную перспективу.

Анализ и оценка законодательства в сфере недропользования

По данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году", минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до 33% ВВП, экспорт полезных ископаемых приносит стране более 70% валютных поступлений. В недрах Российской Федерации разведана значительная часть мировых запасов важнейших видов полезных ископаемых: 50% запасов алмазов, более 25 - природного газа и железа, около 20 - палладия и углей, 17 - никеля, а также от 7 до 10% - нефти, золота, серебра, платины и др. Доля России в мировой добыче нефти составляет 12,8%, газа, никеля, алмазов - более 20, платины - 14,5, золота - 7% . Тем не менее на сегодняшний день более 75% месторождений нефти и газа уже вовлечены в промышленное освоение, при этом их средняя выработанность приближается к 50%. В ближайшие десятилетия углеводороды будут являться доминирующими энергоносителями, в связи с чем существует объективная необходимость интенсификации геологического изучения и последующего вовлечения в освоение новых крупных нефтегазоносных провинций, что должно обеспечиваться соответствующим нормативным регулированием.

--------------------------------

См.: URL: http://www.mnr.gov.ru/.

Анализируя действующее законодательство в сфере недропользования в целях выявления пробелов и коллизий в рассматриваемой сфере, в первую очередь необходимо выделить правовые пробелы, связанные с отнесением участков недр к участкам федерального и местного значения.

Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" полностью изменил редакцию ст. 2.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" и достаточно четко определил особенности правового статуса участков недр федерального значения. В соответствии с действующей редакцией ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Перечень таких участков официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством РФ, в официальном издании Российской Федерации.

--------------------------------

СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1941.

СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.:

- извлекаемые запасы нефти от 70 млн. т;

- запасы газа от 50 млрд.

- запасы коренного золота от 50 т;

- запасы меди от 500 тыс. т;

3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Несмотря на достаточную правовую регламентацию действующим законодательством о недрах порядка отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, ряд проблем остался нерешенным, дискуссии, ведущиеся по ним, актуальны и в настоящее время.

Во-первых, в соответствии со ст. 2.1 Закона РФ "О недрах", а также с Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2008 г. N 897 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения" иностранному инвестору может быть отказано в предоставлении или передаче права пользования участком недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Однако нормативно закрепленный перечень оснований такого отказа в настоящее время отсутствует.

--------------------------------

СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5839.

Во-вторых, в силу ч. 2 ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" перечень участков недр федерального значения официально публикуется федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. N 823 "О порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации" . Согласно этому Постановлению перечень участков недр федерального значения подлежит официальному опубликованию Федеральным агентством по недропользованию в "Российской газете".

--------------------------------

СЗ РФ. 2008. N 46. Ст. 5345.

Проведенный анализ также показывает неурегулированность действующим законодательством порядка и критериев выделения участков недр местного значения.

В соответствии с подп. 7 ст. 4 Закона РФ "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования относится распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, и выделение участков недр местного значения. Однако далее по тексту Закона данная норма не конкретизируется. Тем не менее без определения понятия "участки недр местного значения" невозможно их предоставление в пользование заинтересованным лицам уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и ведение соответствующего реестра участков недр местного значения, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, а также реализация уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ ряда иных государственных полномочий.

Некоторые проблемы возникают и по причине недостаточной урегулированности действующим законодательством о недрах порядка перехода права пользования участками недр и переоформления лицензий на право пользования ими. Статьей 17.1 Закона РФ "О недрах" установлены только основания перехода, ограничения, а также порядок перехода права пользования участками недр и переоформления лицензий на это право, который, в свою очередь, конкретизируется в Административном регламенте Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и об ограничении права пользования участками недр, утвержденном Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 29 сентября 2009 г.

--------------------------------

БНА. 2010. N 10.

Необходимо также отметить следующее. В настоящее время институт перехода права пользования недрами используется государством в качестве одного из основных инструментов государственной политики в сфере повышения эффективности использования государственного фонда недр. Однако двойственная правовая природа института перехода права пользования недрами, в регулировании которого используются как частноправовые, так и публично-правовые инструменты, несогласованность положений гражданского и горного законодательства, отсутствие закрепленных в законодательных актах правовых гарантий прав государства и пользователей недрами, а также четких процедурных механизмов перехода права пользования недрами в настоящее время существенно затрудняют применение соответствующих положений законодательства о недрах, что подтверждается многочисленной и противоречивой судебно-арбитражной практикой. Кроме того, остаются актуальными и нерешенными иные вопросы, связанные с переходом права пользования недрами, в частности о собственности на объекты обустройства участков недр, а также с оформлением прав на земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности, при переходе права пользования участками недр. На практике это также приводит к многочисленным судебным разбирательствам.

Проведенный анализ законодательства о недрах показывает наличие пробелов правового регулирования при применении норм ст. 20 Закона РФ "О недрах" о досрочном прекращении, приостановлении, об ограничении права пользования недрами. В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона РФ право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) инициативы владельца лицензии;

8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;

9) наличия инициативы недропользователя по его заявлению.

Установленный ч. 2 ст. 20 Закона РФ перечень оснований досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования участками недр корреспондирует с п. 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 , в несколько сокращенном виде (отсутствуют п. 7 - 9, закрепленные ч. 2 ст. 20 Закона РФ "О недрах").

--------------------------------

Ведомости РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

Основные проблемы применения нормы ст. 20 Закона РФ "О недрах" заключаются в том, что в анализируемой статье не определяются различия прекращения, ограничения и приостановления права пользования участками недр, а также не закрепляются критерии, в каких случаях применяется процедура прекращения права пользования недрами, а в каких - процедуры ограничения или приостановления.

Определенные правовые проблемы возникают также при осуществлении процедуры досрочного прекращения права пользования недрами. Порядок досрочного прекращения права пользования недрами указан в ст. 21 Закона РФ "О недрах", в соответствии с которой в случаях, предусмотренных п. 2, 3 и 5 ч. 2 ст. 20 данного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. В случаях, предусмотренных п. 1 и 4 ч. 2 ст. 20 Закона, пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.

Если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии.

Статья 21 Закона РФ "О недрах" не закрепляет порядок досрочного прекращения права пользования недрами для оснований, предусмотренных п. 7 - 9 ч. 2 ст. 20, создавая таким образом ряд правовых неопределенностей. Например, в случае досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе владельца лицензии (п. 7 ч. 2 ст. 20), во-первых, неясно, что будет являться юридическим фактом окончания процедуры досрочного прекращения права пользования участком недр (письменное заявление недропользователя в федеральный орган управления государственным фондом недр, принятие решения органом, выдавшим лицензию, о досрочном прекращении права пользования данным участком недр или дата внесения соответствующих сведений в государственный реестр лицензий), и, во-вторых, возникают вопросы о толковании понятия "по инициативе", которое довольно неопределенно и в данной статье не конкретизируется.

Анализируя некоторые из пунктов оснований досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования участками недр, предусмотренных ч. 2 ст. 20 Закона РФ "О недрах", необходимо отметить иные правовые проблемы действующего законодательства о недрах. Так, применение нормы п. 2 ч. 2 анализируемой статьи, согласно которой право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии также весьма спорно. В частности, не совсем ясно, какие именно условия считать существенными. По общему правилу существенные условия лицензии закреплены в ст. 12 Закона РФ "О недрах", согласно которой лицензия и ее неотъемлемые части должны содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и об органах, предоставивших ее, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) показатели согласованного уровня добычи минерального сырья, указание на право собственности на добытое минеральное сырье;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Однако в соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона РФ "О недрах" лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими названному Закону. В данном случае не совсем понятно, будут ли являться эти условия существенными.

На наш взгляд, все условия, указанные в лицензии, а также согласно ч. 1 ст. 11 Закона РФ "О недрах" текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами, необходимо считать существенными. Аналогичной позиции придерживается судебная практика. Критерий существенности тех или иных условий пользователем недр зачастую оспаривается. Тем не менее судебная практика обычно исходит из признания любых условий, закрепленных в лицензии, существенными. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 марта 2003 г. по делу N А10-1370/03-20-Ф02-3943/03-С1 суд посчитал, что непредставление отчетности одновременно означает нарушение требований как п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона РФ "О недрах", так и п. 1 ч. 2 ст. 20 этого Закона (нарушение пользователем недр существенных условий лицензий).

--------------------------------

Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Неясно также толкование редакции п. 3 ч. 2 ст. 20, согласно которому право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами, в частности критериев систематичности.

Как следует из анализа норм Уголовного кодекса РФ, деяния, совершаемые систематически, состоят из ряда одинаковых действий, наказуемых при их повторении три раза и более. Однако оценка критерия одинаковости применительно к сфере недропользования фактически неприменима.

Анализ судебной практики показывает, что в настоящее время по инициативе контролирующих органов наиболее реально осуществить процедуру досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования участками недр только на основании п. 2 и 5 ч. 2 ст. 20 Закона РФ "О недрах" в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии или если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Таким образом, хотя основания досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования участками недр достаточно четко прописаны действующим законодательством о недрах, вопрос о практической реализации указанных норм нельзя назвать окончательно решенным.

Анализируя законодательство о недрах на предмет наличия пробелов и коллизий, необходимо также отметить недостаточную урегулированность вопросов, связанных с установлением правового режима геологической информации о недрах. В соответствии со ст. 27 Закона РФ "О недрах" информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также об иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и других материалах, может находиться в государственной собственности или собственности пользователя недр.

Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию. Порядок и условия использования указанной информации определяются федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по созданию и ведению территориальных фондов геологической информации, а также по распоряжению геологической информацией, полученной за счет государственных средств, устанавливается ст. 3, 4 Закона РФ "О недрах". Так, в соответствии с п. 4 ст. 3 к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств. В свою очередь, согласно п. 4 ст. 4 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и местных бюджетов.

По результатам анализа полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, связанных с распоряжением геологической информацией о недрах, полученной за счет государственных средств, следует обратить внимание в первую очередь на внутреннее противоречие Закона РФ "О недрах". В частности, согласно п. 4 ст. 4 этого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится распоряжение геологической информацией, полученной за счет средств соответствующих субъектов РФ и местных бюджетов. В то же время в силу п. 4 ст. 3 данного Закона распоряжение геологической информацией, находящейся в государственной собственности, в том числе полученной за счет средств бюджетов субъектов РФ, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Таким образом, согласно установленному порядку после представления геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды органы государственной власти субъекта РФ, за счет средств бюджета которого информация была получена, фактически отстраняются от распоряжения ею, поскольку согласно абз. 2 ст. 27 Закона РФ "О недрах" геологическая информация, полученная за счет государственных средств, признается государственной собственностью без прямого разделения на собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов РФ, что создает определенные проблемы при определении правовых возможностей субъектов РФ, связанных с пользованием и распоряжением данной информацией. При этом в силу п. 4 ст. 3 данного Закона создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств, относятся к исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования. Рассматривая содержание понятий федерального и территориальных геологических фондов, следует также отметить, что четкого и однозначного толкования данных терминов в действующем законодательстве нет.

Определенные проблемы отмечаются также при ведении уполномоченными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ государственного (территориального) баланса запасов полезных ископаемых и государственного (территориального) кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых.

Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по составлению государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, осуществлению государственного учета участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и, соответственно, составлению территориальных балансов запасов полезных ископаемых и территориальных кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых, осуществлению учета участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, установлены ст. 3 и 4 Закона РФ "О недрах". Так, в соответствии с п. 7 ст. 3 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

- составление государственного баланса запасов полезных ископаемых;

- государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

- государственная регистрация работ по геологическому изучению недр.

При этом согласно ст. 32 данного Закона государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды геологической информации в соответствии с названным Законом, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

В свою очередь, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях в соответствии с п. 6 ст. 4 Закона РФ "О недрах" относится составление территориальных балансов запасов полезных ископаемых, кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. При реализации указанных полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отмечается ряд спорных и не урегулированных действующим законодательством вопросов. На практике органы исполнительной власти субъектов РФ, обладая закрепленными Законом РФ "О недрах" полномочиями по составлению и ведению территориальных балансов запасов полезных ископаемых и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учету участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не в полной мере реализуют данное полномочие.

Данное полномочие представляется одним из наиболее важных для развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации среди всех закрепленных Законом РФ "О недрах" полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, поскольку возможность реализации полномочий федеральных органов государственной власти по составлению государственного баланса запасов полезных ископаемых, ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых напрямую зависит от реализации полномочий субъектов РФ по составлению и ведению территориальных балансов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых. Это следует из норм Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 215 . В соответствии с п. 9 и 10 этого Порядка соответствующий территориальный фонд геологической информации по данным государственной отчетности недропользователей составляет территориальный баланс запасов полезных ископаемых и представляет его федеральному фонду геологической информации в срок до 25 апреля. При этом, исходя из толкования ст. 3 и 4 Закона РФ "О недрах" и вышеуказанного Порядка, можно сделать вывод о том, что составление уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного баланса запасов полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и, соответственно, составление и ведение органами исполнительной власти субъектов РФ территориальных балансов запасов полезных ископаемых и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых должны вестись по единой методике, закрепленной на федеральном уровне соответствующим нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке. Однако на практике все обстоит иначе.

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1110.

В настоящее время субъекты РФ фактически отстранены от составления и ведения территориальных балансов запасов полезных ископаемых и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и не имеют реальной возможности исполнять полномочие, закрепленное за ними Законом РФ "О недрах". Это объясняется прежде всего нечеткой регламентацией нормами права порядка создания и деятельности территориальных фондов геологической информации, которые в большинстве субъектов РФ не созданы, в результате чего образованная Министерством природных ресурсов РФ система федеральных государственных учреждений территориальных фондов информации по субъектам РФ фактически исполняет полномочия субъектов РФ, в том числе по составлению и ведению территориальных балансов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых, а также по учету участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Помимо этого, в действующем законодательстве в сфере недропользования отсутствует закрепление понятия и порядка составления и ведения территориального баланса запасов полезных ископаемых и кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, а также учета участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. То есть в Законе РФ "О недрах" не закреплены нормы, позволяющие однозначно утверждать, что составление и ведение территориального баланса и кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, а также осуществление учета участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, во всех субъектах РФ осуществляется в настоящее время на единой методологической основе.

По результатам анализа действующего законодательства можно сделать вывод о том, что полномочие органов исполнительной власти субъектов РФ по составлению и ведению территориального баланса и кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, учету участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, закреплено только в п. 6 ст. 4 Закона РФ "О недрах" без дальнейшей конкретизации в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Как следствие, по причине не определенного в Законе правового статуса территориального баланса запасов полезных ископаемых и территориального кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, а также отсутствия определенной законодательно роли территориального баланса запасов полезных ископаемых и территориального кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых при составлении государственного баланса запасов полезных ископаемых и, соответственно, ведении государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых указанные в законодательстве субъектов РФ определения территориального баланса запасов полезных ископаемых и территориального кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых практически полностью дублируют определения государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, закрепленные в Законе, без уточнения какой-либо специфики, что фактически нивелирует возможность эффективного исполнения данного полномочия.

Проведенный анализ нормативной правовой базы в сфере природопользования также позволил выявить наличие ряда коллизий законодательства о недрах с иными нормативными правовыми актами природоресурсного законодательства.

В первую очередь отметим нечеткость правового регулирования порядка использования земель, предоставляемых для целей недропользования. Так, в Земельном кодексе РФ специальные требования к пользователям недр установлены только в двух статьях - в ст. 13 (п. 4) (при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель), а также в ст. 88 (п. 4) (организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода).

В соответствии с п. 1 ст. 88 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным названным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следует отметить, что земельное законодательство не дает четкого определения понятий "организации промышленности", а также "объекты промышленности", вследствие чего особенности правового режима земель промышленности определяются в Земельном кодексе РФ посредством правовой регламентации хозяйственной деятельности организаций промышленности, а также конкретизации объектов, которые размещаются и эксплуатируются на земельных участках данной категории. Так, согласно п. 2 ст. 88 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности могут предоставляться земельные участки для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, а также устанавливаться санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования указанных в п. 1 названной статьи земель.

Более развернутое определение земельных участков промышленности содержится в Методике государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, утвержденной Приказом Федеральной службы земельного надзора России от 20 марта 2003 г. N П/49 . Согласно п. 1.3.1 Методики под земельными участками промышленности следует понимать земельные участки, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, которые используются или предназначены для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, а также разработки полезных ископаемых.

--------------------------------

Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Недостаточно четко урегулирован порядок предоставления и правовой режим земельных участков, предназначенных для разработки месторождений полезных ископаемых.

Земельным законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень прав на земельные участки (ст. 15, 20 - 24 ЗК РФ). Только лица, обладающие данными правами, имеют право осуществлять землепользование на земельном участке. Кроме того, законодательством предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка или его использование без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Таким образом, использование земельных участков для целей недропользования не может осуществляться без оформления прав на соответствующие земельные участки.

В соответствии с абз. 6 ст. 11 Закона РФ "О недрах" предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Согласно Положению о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. N 118 , подготовка технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах.

--------------------------------

СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1100.

Подготовка технических проектов и иной проектной документации осуществляется пользователем недр или привлекаемой им организацией для подготовки проектной документации, на основании технического задания на проектирование, разработанного и утвержденного пользователем недр, и имеющейся геологической и иной информации о недрах, после чего проектная документация подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом.

Согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со ст. 79 этого Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. В соответствии со ст. 7 Закона РФ "О недрах" горный отвод предоставляется пользователю недр на основании лицензии на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также соглашения о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2 Закона РФ "О недрах" документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой части. Кроме того, согласно ст. 12 этого Закона лицензия и ее неотъемлемые части должны содержать, помимо прочих условий, указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

В силу ст. 25.1 данного Закона земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством. В соответствии с п. 2.2 ст. 30 ЗК РФ предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством РФ.

Арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по его рекультивации, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды (п. 7 ст. 22 ЗК РФ). Данная норма корреспондирует п. 4 ст. 88 ЗК РФ, а также п. 10 ст. 12 Закона РФ "О недрах".

В свою очередь, в случае нахождения земельных участков в собственности граждан или юридических лиц пользователь недр может получить необходимый участок только с согласия собственника. При отказе собственника предоставить земельный участок в аренду для целей недропользования либо при установлении несоразмерной выкупной цены или арендной платы действующее горное и земельное законодательство не предусматривает процедуры изъятия данных земельных участков у собственников и последующего их предоставления пользователям недр.

Согласно ч. 2 ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако по причине отсутствия в Земельном кодексе РФ порядка изъятия и последующего предоставления земельных участков пользователям недр применение данной нормы в настоящее время существенно затруднено. Решение данной проблемы предполагается осуществить посредством установления в отношении таких участков публичных сервитутов.

Проведенный анализ природоресурсного законодательства также позволил сделать вывод, согласно которому нормы законодательства о недрах фактически не корреспондируют с водным и фаунистическим законодательством.

Так, Водный кодекс РФ содержит требования в области охраны водных объектов от загрязнений. Однако специальных требований по охране водных объектов при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами, водное законодательство не устанавливает, ограничиваясь общими нормами по охране поверхностных и подземных водных объектов, которые должны соблюдаться всеми водопользователями без учета специфики хозяйственной и иной деятельности и характера воздействий на водные объекты.

Правовые требования к пользователям недр в общем виде также содержатся в фаунистическом законодательстве. В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" при размещении, проектировании и строительстве предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геологоразведочных работ, добыче полезных ископаемых и выполнении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий. Принятые в целях реализации данного Закона Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997 , специфику охраны объектов животного мира при осуществлении производственных процессов также не учитывают, ограничиваясь применительно к сфере пользования недрами общими требованиями по охране объектов животного мира при осуществлении промышленных и водохозяйственных производственных процессов, а также требованиями при эксплуатации трубопроводов.

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

В лесном законодательстве содержатся специальные требования к пользователям недр при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов при выполнении работ по геологическому изучению недр, а также разработке месторождений полезных ископаемых. Однако порядок использования лесов при осуществлении иных видов пользования недрами (например, в случае строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости), а также сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов) Лесным кодексом РФ не регламентируется.

В соответствии со ст. 21 ЛК РФ строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются:

1) для осуществления работ по геологическому изучению недр;

2) разработки месторождений полезных ископаемых.

Указанные объекты по истечении сроков выполнения соответствующих работ подлежат консервации или ликвидации в соответствии с законодательством о недрах.

Установленные лесным законодательством эколого-правовые требования к пользователям недр при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, а также для разработки месторождений полезных ископаемых конкретизируются в Приказе Министерства природных ресурсов РФ от 24 апреля 2007 г. N 109 "Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых" . В соответствии с данным Приказом в целях размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, используются прежде всего нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель - участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых. Обустройство объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территориях. Использование лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта РФ и лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка).

--------------------------------

БНА. 2007. N 24.

Таким образом, на основании комплексного анализа нормативной правовой базы следует сделать совокупный вывод об отсутствии единого концептуального подхода к правовому регулированию отношений в сфере недропользования; о недостаточности правового регулирования законодательством о недрах отношений, связанных с рациональным использованием и охраной недр; о наличии в законодательстве о недрах ряда пробелов и коллизий по вопросам охраны отдельных компонентов окружающей среды при пользовании недрами.

Анализ и оценка законодательства в сфере водопользования

Российская Федерация обладает значительными водными ресурсами. По данным Государственного доклада о состоянии окружающей среды в Российской Федерации в 2009 г., среднемноголетнее значение речного стока на территории РФ составляет 4271 куб. км в год (10% мирового речного стока, второе место в мире после Бразилии), в том числе свыше 4030 куб. км в год речного стока формируется на территории РФ. Это соответствует 230 - 235 тыс. куб. м в год на 1 кв. км территории и 28 тыс. куб. м в год на одного жителя. Однако возможность использования водных ресурсов ограничена как природными, так и антропогенными факторами, в том числе экологическими.

Природные воды являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, и обеспечивают экономическое, социальное и экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Они выступают возобновляемым, но ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Практически все поверхностные и значительная часть подземных водных объектов, особенно в европейской части страны и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, испытывают значительное антропогенное воздействие, что выражается в загрязнении, истощении и деградации водных объектов.

Важнейшая проблема водопользования в настоящее время - нерациональное и неэффективное использование водных ресурсов с высоким удельным расходом воды в энергетике, промышленности, агропромышленном комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве. Структура водопотребления на протяжении многих лет в России остается практически неизменной. Основным источником пресной воды для нужд водоснабжения являются водные ресурсы рек и озер. Их доля в общем объеме водозабора составляет около 80%; на подземные воды приходится около 14; на морскую воду - 6,0% (в основном на Ленинградской АЭС). При этом преобладающая часть воды используется на производственные нужды - более 60%; хозяйственно-питьевое водоснабжение потребляет около 18; на орошение и сельскохозяйственное водоснабжение уходит около 14% всех водных ресурсов.

Несмотря на то что Россия обладает крупнейшими запасами пресной воды в мире, качество вод в подавляющем большинстве водных объектов на территории страны не соответствует принятым стандартам. Воды многих рек России на протяжении многих лет оцениваются как загрязненные и грязные. В результате имеются такие неблагоприятные последствия, как деградация водных и прибрежных экосистем, серьезные медицинские проблемы населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Устранение неблагоприятных причин, непосредственно влияющих на жизнь и здоровье населения, следует считать одним из направлений социальной политики государства.

Вследствие неудовлетворительного технического состояния очистных сооружений многих предприятий, а также их перегруженности или просто отсутствия объем нормативно очищенных сточных вод на протяжении последних лет составляет около 10% объема всех сточных вод, требующих очистки. В Российской Федерации эта проблема усугубляется также в целом довольно невысоким уровнем технологии в промышленности и сельском хозяйстве и низкой эффективностью существующего механизма обеспечения соблюдения хозяйствующими субъектами экологических требований законодательства.

Масштабы водопользования и его отрицательного воздействия на природную среду в последние десятилетия достигли таких пределов, когда возможности использования водных ресурсов и требования сохранения водной среды стали для большинства российских регионов лимитирующим фактором дальнейшего социально-экономического развития, одним из основных условий развития и размещения производительных сил. Водные ресурсы приобрели характер одного из важнейших стратегических ресурсов Российской Федерации. В последние десятилетия происходит нарастание экстремальности изменений гидрологического режима водных объектов, русловых процессов, ледовых явлений, существенную проблему во многих российских регионах представляет негативное изменение качества воды. В силу целого ряда природных и антропогенных факторов растет ущерб от опасных гидрологических явлений. Ситуация осложняется проблемами, накопившимися в области мониторинга и прогнозирования состояния водных объектов, несовершенством водного законодательства и экономических механизмов водопользования.

Все вышесказанное обусловливает необходимость создания четкого правового механизма использования водных объектов, учитывающего в максимальной степени как физико-географические особенности водных объектов и закономерности их существования в окружающей среде, так и социальные и экономические факторы конкретных территорий. Такой механизм должен предусматривать научно обоснованную и юридически четко определенную систему условий водопользования и мер охраны водных объектов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и быть направлен на решение следующих основных задач:

1) гарантированное обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах;

2) сохранение и воспроизводство водно-ресурсного потенциала регионов;

3) обеспечение безопасности жизнедеятельности населения и функционирования объектов экономики на территориях, подверженных наводнениям и другим видам вредного воздействия вод.

Правовое регулирование отношений по использованию и охране водных объектов в Российской Федерации осуществляется в основном водным законодательством, существенно обновленным в последнее время, а также федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ в пределах полномочий, определенных Водным кодексом РФ. С 1 января 2007 г. в России действует новый Водный кодекс РФ, который установил принципиально новые подходы к регулированию водных отношений. В настоящее время Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти приведена в соответствие с ним и подзаконная часть водного законодательства, необходимая для реализации его положений.

При этом следует отметить, что существенной особенностью правового регулирования водных отношений является тесная взаимосвязь водных объектов с другими компонентами природы - землей, недрами, лесами. Поэтому, помимо водного законодательства, правовые нормы, регулирующие использование и охрану водных объектов, содержатся в других отраслях законодательства: экологической, санитарно-эпидемиологической, лесной, земельной, градостроительной, о недрах, техническом регулировании и др. Например, непосредственное отношение к использованию и охране вод имеют нормы Лесного кодекса РФ об охране лесов в водоохранных зонах (ст. 104), правила обращения с пестицидами и агрохимикатами при ведении сельского хозяйства , правила добычи полезных ископаемых на дне водных объектов, предусмотренные законодательством о недрах, и др.

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.

Регулирование одних и тех же отношений несколькими отраслями законодательства является существенной проблемой правовой охраны водных объектов от антропогенного воздействия в связи с неизбежно возникающими при этом коллизиями и конкурированием норм и, соответственно, трудностью применения их на практике.

Принципиальное значение для правового регулирования отношений по использованию водных объектов имеет установление государственной федеральной собственности на все водные объекты (за исключением прудов и обводненных карьеров), что определяет единый федеральный уровень нормативно-правового регулирования и особенности управления водными ресурсами. Между тем поддержание эффективности государственного управления в сфере охраны водных объектов требует взаимодействия федеральных и региональных органов власти на основе четкого разграничения их полномочий в этой области, учета как социально-экономических, так и физико-географических условий и особенностей каждого субъекта РФ.

Водный кодекс РФ 1995 г. предусматривал значительные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений, в том числе по охране водных объектов, находящихся как в собственности субъектов РФ, так и в собственности Российской Федерации. Принятый в 2002 г. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" также закрепил за субъектами РФ достаточно широкий перечень полномочий в сфере охраны окружающей среды на своих территориях.

В ходе проведения административной реформы с 2004 г. посредством принятия ряда федеральных законов было осуществлено перераспределение властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе в области охраны водных объектов. Установление права федеральной собственности почти на все водные объекты на территории РФ (за исключением прудов и обводненных карьеров) послужило основанием для признания практически всех полномочий по управлению водными отношениями исключительным ведением Российской Федерации, так как согласно ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью находится в ведении Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Соответственно, владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также обязанности по охране этих водных объектов относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, а осуществление соответствующих прав и обязанностей в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, - к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

С учетом того что в собственности субъектов РФ теперь может находиться очень незначительная часть водных объектов, а именно пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ, их возможность самостоятельного регулирования и осуществления мер по охране водных объектов на своей территории оказалась весьма незначительной.

Основные полномочия по регулированию и обеспечению деятельности в сфере охраны водных объектов Водный кодекс РФ возложил на федеральные органы государственной власти. К таким полномочиям можно отнести:

- разработку, утверждение и реализацию схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

- организацию и осуществление государственного мониторинга водных объектов;

- установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;

- определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;

- гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ;

- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

- утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

- определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

- утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

К самостоятельным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны всех водных объектов независимо от права собственности на них теперь относятся:

- разработка, утверждение и реализация региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на их территориях;

- участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

- возможность влиять на планирование и регулирование водоохранных мероприятий на своей территории путем участия в деятельности бассейновых советов, создаваемых для выработки рекомендаций по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

В соответствии с законодательством Водный кодекс РФ передает полномочия Российской Федерации как собственника водных объектов по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ, органам государственной власти соответствующих субъектов РФ. То есть непосредственное осуществление мероприятий по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, возлагается на региональные исполнительные органы государственной власти. Исключение составляют водохранилища, полностью расположенные на территориях соответствующих субъектов РФ, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух субъектов РФ и более. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством РФ, осуществление мер по их охране возлагается на федеральный уполномоченный орган государственной власти.

Особенностью передачи полномочий является то, что переданные полномочия должны осуществляться региональными органами власти за счет средств федерального бюджета и под контролем и надзором федерального уполномоченного органа исполнительной власти. Средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае нецелевого использования указанные средства могут быть взысканы из бюджетов субъектов РФ в установленном законодательстве порядке.

При выявлении существенных нарушений в исполнении переданных полномочий Водным кодексом РФ допускается возможность изъятия переданных полномочий у органов государственной власти субъектов РФ. Водный кодекс РФ не указывает, каким государственным органам могут быть переданы изъятые полномочия по осуществлению мероприятий в области охраны водных объектов. Действующее Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов , являющемся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов, не предусматривает такие полномочия Агентства. В законодательстве возник пробел, который может негативно отразиться на проведении мероприятий по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, в случае изъятия соответствующих переданных полномочий у государственных органов власти субъектов РФ.

--------------------------------

См.: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.

Таким образом, в результате произошедших изменений как водного, так и административного законодательства субъекты РФ потеряли часть полномочий по самостоятельному правовому регулированию охраны водных объектов на своей территории, за исключением водных объектов, принадлежащих им на праве собственности, что может привести к недостаточному учету региональных особенностей при осуществлении водоохранных мероприятий. Следует также отметить, что эффективность осуществления мер по охране федеральных водных объектов органами исполнительной власти субъектов РФ на основании передачи им соответствующих федеральных полномочий будет во многом зависеть от достаточности выделяемых на эти цели средств.

В условиях установленной системы государственного управления в области водных отношений особое значение приобретает реализация бассейнового принципа управления, предусматривающего в качестве единицы управления не административные территории, а совокупность взаимосвязанных речных бассейнов.

Водный кодекс РФ 1995 г. сочетал бассейновый и административно-территориальный принципы в управлении водными отношениями.

Бассейновый принцип выражался в возможности разработки и реализации бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 65), а также в заключении бассейновых соглашений о восстановлении и об охране водных объектов для координации и объединения деятельности на территории водных бассейнов (ст. 120).

Бассейновые соглашения могли заключаться между специально уполномоченными органами государственной власти в области использования и охраны водного фонда и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта. В рамках бассейнового соглашения предусматривалось создание бассейнового совета как координационного органа, в работе которого могли участвовать представители всех заинтересованных лиц - органов местного самоуправления, общественных организаций, водопользователей.

Новый Водный кодекс РФ в очередной раз видоизменил реализацию принципа бассейнового управления водными отношениями. Бассейновый подход к управлению использованием и охраной вод закреплен в качестве принципа водного законодательства (п. 9 ст. 3). Это выразилось в основном в законодательном установлении в качестве единиц управления 20 бассейновых округов , на которые разделена территория РФ, их названия перечислены и тем самым юридически закреплены ст. 28 ВК РФ.

--------------------------------

Бассейновый округ - совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

Заключения бассейновых соглашений, ранее предназначавшихся для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов, Водный кодекс РФ 2006 г. более не предусматривает. Для учета мнений всех заинтересованных лиц при использовании и охране водных объектов на территории бассейновых округов в ст. 29 ВК РФ предусмотрено создание бассейновых советов, которым дано право осуществлять разработку рекомендаций в области использования и охраны вод.

В предыдущем водном законодательстве, как уже было отмечено выше, бассейновые советы наделялись ролью координационных органов в рамках бассейновых соглашений. Рекомендации советов должны были учитываться в обязательном порядке при принятии важнейших управленческих решений . Сейчас за бассейновыми советами закреплены полномочия исключительно рекомендательного характера, в основном при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, что не может обеспечить учет всех особенностей, влияющих на возможность обоснованного водопользования на территории речных бассейнов.

--------------------------------

См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007. С. 124.

Порядок создания и деятельности бассейновых советов регулируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" . В состав бассейновых советов должны входить представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. II. Ст. 5224.

Представляется, что роль бассейновых советов в управлении водными ресурсами должна быть более юридически значимой, в связи с чем целесообразно усилить правовой статус бассейновых советов в части принятия решений, связанных с использованием и охраной водных объектов, на территории соответствующего бассейна, установив в Водном кодексе РФ конкретные полномочия бассейновых советов. Для их реализации необходимо разработать регламент работы бассейновых советов и их взаимодействия с органами государственной власти.

Наиболее явно бассейновый принцип управления водными отношениями в действующем водном законодательстве находит выражение при планировании использования и охраны водных объектов.

Основными предусмотренными водным законодательством федеральными актами планирования в этой области являются в настоящее время бассейновые схемы комплексного использования и охраны водных объектов, служащие основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Схемы должны разрабатываться на срок не менее 10 лет и отражать количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по каждому речному бассейну, а также подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.

В действующем водном законодательстве схемам комплексного использования и охраны водных объектов отведена существенно более значительная роль в регулировании водных отношений, чем это предусматривалось предыдущим законодательством. В данных схемах должны юридически закрепляться необходимые гидрологические ограничения природопользования путем определения количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов и параметров водопользования с учетом прогнозов социально-экономического развития России на долгосрочную и краткосрочную перспективу в соответствии с установленными нормативами допустимого воздействия. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов после их утверждения являются обязательными для всех субъектов водных отношений. На их основании органы государственной власти и органы местного самоуправления должны планировать и осуществлять водохозяйственные и водоохранные мероприятия, направленные на удовлетворение потребности в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, а также предотвращение негативного воздействия вод. Эффективность бассейновых схем комплексного использования и охраны водных объектов во многом будет зависеть от степени научной обоснованности установления гидрологических ограничений и методов оптимизации водопользования при их разработке.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и должны отражать количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речным бассейнам, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ. Водный кодекс РФ устанавливает, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов после их утверждения уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом, однако, водное законодательство не определяет ответственность за неисполнение схем комплексного использования и охраны водных объектов, что делает их правовой статус недостаточно определенным.

Необходимо заметить, что разработка предусмотренных новым Водным кодексом РФ схем комплексного использования и охраны водных объектов представляет собой довольно длительный процесс и в настоящее время только начинается. Поэтому их практическое действие и значение для охраны поверхностных вод проявятся только через определенное время.

Кроме того, не установлена юридическая связь схем комплексного использования и охраны водных объектов, их соотношение и порядок согласования с документами территориального планирования, что необходимо для обоснованного размещения объектов капитального строительства на водосборных территориях водных объектов и принятия решений о предоставлении соответствующих земельных участков для строительства. Между тем в настоящее время основным механизмом размещения и строительства промышленных и иных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в том числе на водные объекты, в соответствии с градостроительным законодательством становятся документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому представляется необходимым либо включение схем комплексного использования и охраны водных объектов в состав документов территориального планирования Российской Федерации, либо установление порядка согласования указанных документов территориального планирования с уполномоченными органами государственной власти в области водных отношений с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Одно из центральных мест в правовом регулировании использования и охраны водных объектов занимает механизм их предоставления в пользование, принципиально измененный по сравнению с предыдущим законодательством.

Важнейшее значение для регулирования водных отношений имеют принципы водного законодательства, определяющие общие условия водопользования и закрепленные в Водном кодексе РФ. К ним прежде всего следует отнести такие принципы, как:

- приоритет охраны водных объектов перед их использованием;

- установление целевого использования водных объектов при приоритете их использования для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- сохранение особо охраняемых водных объектов, использование которых может быть ограничено или запрещено федеральными законами;

- необходимость регулирования водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

- возможность комплексного использования водных объектов.

В соответствии с указанными принципами Водный кодекс РФ устанавливает основания и порядок предоставления водных объектов в пользование в зависимости от целей и способов водопользования. Новое водное законодательство отказалось от системы лицензирования деятельности по водопользованию и в качестве оснований возникновения права водопользования предусматривает заключение договора водопользования и принятие уполномоченным органом исполнительной власти решения о предоставлении водного объекта в пользование. Для осуществления ряда видов использования водных объектов не предусматриваются никакие специальные основания.

На основании договора водопользования водные объекты могут предоставляться для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, за исключением орошения земель сельскохозяйственного назначения, использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей, использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Решение уполномоченного органа исполнительной власти требуется в случаях предоставления водных объектов:

- для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

- строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

- создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов, искусственных земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами;

- строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

- подъема затонувших судов;

- сплава древесины в плотах и с применением кошелей;

- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения.

Как видно, для осуществления наиболее негативно воздействующих на водные объекты видов деятельности законодательство предусматривает исключительно административный разрешительный порядок предоставления водных объектов. Это, с одной стороны, позволяет в случае необходимости жестко контролировать и ограничивать использование водных объектов для этих целей, с другой стороны, увеличивает субъективный и коррупционный факторы при решении вопросов водопользования. При этом за использование водных объектов, предоставленных на основании решения уполномоченного органа, не предусмотрена никакая плата, поэтому особое значение имеет установление соответствующего перечня видов использования водных объектов. Например, вызывает сомнение обоснованность включения в данный перечень таких видов водопользования, как лесосплав и забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения, предоставление водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Поэтому представляется целесообразным уточнить перечни видов водопользования, возникающих на основании договора и решения о предоставлении водных объектов в пользование.

Анализ установленного действующим Водным кодексом РФ порядка предоставления водных объектов в пользование показывает, что в нем не учитываются в должной степени факторы, влияющие на возможность использования водного объекта для соответствующей цели конкретным субъектом, и не предусматриваются необходимые требования, направленные на обеспечение охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия.

В отношении договоров водопользования вызывает опасение с точки зрения соблюдения публичных интересов и природоохранных требований исключительно их гражданско-правовой характер, аукционный порядок заключения, возможность передачи прав по договору другим лицам, отсутствие специальных требований в отношении водопользователей.

Предусмотренный водным законодательством порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование также не содержит необходимые гарантии обеспечения охраны водных объектов при осуществлении видов водопользования, имеющих наиболее опасный для водных объектов характер. Особенно это касается такого вида водопользования, как сброс сточных вод, который продолжает оставаться одной из самых болезненных и тяжелых для решения экологических проблем России как с точки зрения науки и экономики, так и с точки зрения права. Следует отметить, что новый Водный кодекс РФ упростил процедуру предоставления водных объектов для сброса сточных вод, исключив необходимость лицензирования и заключения договора после принятия соответствующего решения, оставив исключительно разрешительный порядок предоставления водных объектов для сброса сточных вод. Установленный порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование для сброса сточных вод не содержит необходимые требования и условия, направленные на обеспечение охраны вод от загрязнения, имеет рамочный характер и не может гарантировать принятие экологически обоснованных решений.

Таким образом, в части правового регулирования использования водных объектов требуется уточнение видов водопользования в зависимости от предусмотренных оснований возникновения, более четкая регламентация условий предоставления водных объектов в пользование и осуществления каждого конкретного вида водопользования.

Необходимо заметить, что организационно-правовой механизм предоставления водных объектов в пользование играет весьма существенную, если не определяющую, роль в ограничении водопользования, поскольку позволяет регулировать антропогенную нагрузку на водные объекты еще на стадии планирования использования и охраны водных объектов, дифференцированно и обоснованно подходить к возможности их использования.

Существенной проблемой действующего правового регулирования водных отношений является несоответствие водного, экологического, градостроительного и других отраслей законодательства в части установления экологических требований при осуществлении как водопользования, так и других видов природопользования и иной деятельности человека. Данное несоответствие проявляется в том числе в различии понятийного аппарата, что приводит к неправильному толкованию и применению соответствующих норм на практике, в несогласованности системы нормирования воздействий на водные объекты, в нечетком разграничении полномочий государственных органов исполнительной власти. Например, в части правового регулирования отношений охраны, сохранения и восстановления водных объектов нормы Водного кодекса РФ не урегулированы с законодательством в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны определены поверхностные и подземные воды. Отсутствие в ст. 1 ВК РФ такого понятия, как "воды", представляется недопустимым, поскольку основной целью охраны водных объектов является сохранение содержащихся в них природных вод, составляющих единую гидросферу Земли и водных экологических систем.

Отсутствие этого и некоторых иных понятий не позволяет также законодательно урегулировать одну из наиболее острых проблем, связанную с прогнозированием вредного воздействия вод, в первую очередь в результате наводнений и паводков, поскольку прогнозировать сток вод можно только в том случае, когда есть необходимая информация о снего- и влагозапасах на водосборных площадях, о распределении и об интенсивности ливневых осадков и т.д. Таким образом, для решения прогностических задач требуется осуществление мониторинга (наблюдений, оценки и прогноза) не только сосредоточения вод непосредственно в водных объектах, но и поверхностных и подземных вод в целом (поверхностных вод водных объектов, снегозапасов на водосборах, ливневых стоков и т.д.). Этого же требует Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

Выделение в Водном кодексе РФ водных объектов, которые могут находиться в иной форме собственности, кроме федеральной, в том числе частной, а именно пруда и обводненного карьера, обусловливает необходимость определения в Водном кодексе РФ их легальных понятий, отсутствие которых ведет к проблемам правоприменения и возможности приобретения в частную собственность естественных водоемов, не подлежащих приватизации. Это тем более важно, что данные понятия имеют неоднозначное толкование в русском языке. Например, под прудом понимается как "искусственный водоем для хранения воды в целях водоснабжения, орошения, разведения рыбы (прудовое рыбное хозяйство) и водоплавающей птицы, а также для санитарных и спортивных потребностей", так и "искусственный водоем небольшого размера (площадью обычно не более 1 кв. км), образуемый путем перегораживания плотиной русла небольшой реки, ручья" . Толковый словарь Д.Н. Ушакова дает понятие пруда как искусственного водоема в широком выкопанном углублении с напущенной или накопившейся почвенной водой, а также запруженного места в реке . Второе понимание пруда противоречит сущности рассматриваемых отношений и неприемлемо для правильного применения норм действующего водного законодательства.

--------------------------------

Энциклопедический словарь. М., 2009.

См.: Ушаков Д.Н. Толковый словарь. М., 1935 - 1940.

Понятие "обводненный карьер" вообще отсутствует в законодательстве, науке и литературе. Поэтому представляется чрезвычайно важным легальное определение указанных понятий в Водном кодексе РФ. Учитывая изложенное, мы предлагаем дать следующие определения.

Пруд - искусственный водоем, предназначенный для водоснабжения, орошения, разведения рыбы (прудовое рыбное хозяйство) и водоплавающей птицы, а также для санитарных, рекреационных и спортивных потребностей объемом до 1 млн. куб. м или площадью не более 1 кв. км.

Обводненный карьер - водоем, образовавшийся искусственным или естественным способом на месте открытой выработки общераспространенных полезных ископаемых.

В целях охраны и восстановления водных объектов, а также защиты населения от негативного воздействия опасных гидрологических процессов, в том числе периодических затоплений и подтоплений, требует значительного урегулирования хозяйственная и иная деятельность на прибрежных территориях. В России традиционной мерой охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия является установление водоохранных зон, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земельных участков на их территории, предусматривающий ограничение определенных видов деятельности человека. По существу водоохранные зоны призваны служить естественными барьерами, преграждающими поступление загрязняющих веществ в водные объекты в составе поверхностного и подземного стоков. Эффективность выполнения водоохранными зонами защитных функций зависит от двух составляющих их правового статуса: обусловленности размеров и границ этих зон и условий их правового режима. Новый Водный кодекс РФ существенно изменил концепцию установления водоохранных зон и значительно ослабил требования к правовому режиму, расширив возможности их использования.

Статья 65 ВК РФ содержит исчерпывающий перечень нормативных положений в данной области, жестко закрепляя размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос в зависимости от длины рек и площади водоемов, их рыбохозяйственного значения. При этом не предусматривается никакое дополнительное подзаконное правовое регулирование, за исключением установления водоохранной зоны озера Байкал.

С одной стороны, такой подход существенно упрощает применение законодательства на практике, устраняя излишние административные процедуры при установлении водоохранных зон. С другой стороны, отсутствие возможности учитывать при этом местные условия, влияющие на состояние водных объектов, создает угрозу их загрязнения и засорения. Такой подход не может обеспечить необходимую охрану водных объектов от антропогенного воздействия и защиту населения от негативного воздействия самих поверхностных вод в периоды паводков и половодий. В водном законодательстве Российской Федерации следует установить гидрологически обоснованные критерии определения размеров соответствующих зон водных объектов и их правовой режим.

Для преодоления возникшей проблемы представляется целесообразным наделить субъекты РФ полномочиями по разработке и утверждению размеров водоохранных зон не менее установленных Водным кодексом РФ, а также установлению более жесткого их правового режима для водных объектов, нуждающихся в повышенной охране от негативного антропогенного воздействия, с учетом конкретных местных условий.

На наш взгляд, следует дополнить ст. 65 ВК РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на виды деятельности, оказывающие наиболее негативное влияние на состояние водных объектов, такие, как применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и нефтепродуктов, животноводческих комплексов и ферм; строительство жилых и промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств; сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий.

Необходимо также разработать регламенты осуществления видов деятельности, в том числе ведения сельского хозяйства в пределах водоохранных зон, в результате которых возможно образование неорганизованного сброса загрязняющих веществ на водосборные территории водных объектов, где предусмотреть конкретные мероприятия и методы ведения работ, направленные на предотвращение загрязнения поверхностного стока.

Требует дополнительного урегулирования правовой режим береговой полосы водных объектов, устанавливаемой в целях обеспечения права общего пользования водными объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Помимо запрета на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, устанавливаемого ст. 27 ЗК РФ, необходимо в Водном кодексе РФ установить запреты на строительство и возведение любых объектов, в том числе зданий, строений, сооружений, не связанных с осуществлением судоходства и использованием и охраной водных объектов, а также на возведение любых сооружений, препятствующих свободному доступу к водным объектам общего пользования, в пределах береговой полосы.

Важнейшее место в системе правового регулирования водных отношений занимает регулирование хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием водных объектов и (или) оказывающей на них влияние. Сюда включаются как общие экологические требования, направленные на рациональное использование и предотвращение загрязнения окружающей среды и содержащиеся в экологическом законодательстве, так и общие и специальные требования водного, санитарно-эпидемиологического, градостроительного, земельного, лесного и другого законодательства, регулирующего отношения, связанные с использованием и охраной водных объектов. Данные требования выражаются в установлении обязательных для исполнения условий использования водных объектов или осуществления деятельности, негативно на них воздействующей. Эти условия могут определяться также целевым назначением водного объекта или его особым правовым статусом. Большинство соответствующего требований к различным видам деятельности носит общий, бланкетный или отсылочный характер, что является существенным недостатком действующего правового регулирования данных отношений.

Большое количество конкретных требований и правил содержится в многочисленных подзаконных правительственных и ведомственных нормативных актах, а также инструктивно-методических и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (СанПиНах) и проч. Многие из них были приняты еще в 70 - 80-е гг. прошлого столетия, они часто дублируют и излишне детализируют технические требования, отдельные из них уже устарели и не всегда соответствуют ныне действующему законодательству . Неясным остается и юридическое значение некоторых из вышеуказанных документов (например, руководящих документов и методических указаний). В связи с этим неизбежно возникает вопрос о соотношении положений данных документов, различных по форме и ведомственной принадлежности. Все это в совокупности создает значительные сложности как для лиц, которые руководствуются ими при осуществлении водохозяйственной деятельности, так и для органов государственного контроля и надзора.

--------------------------------

С 1 июля 2003 г. до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носили рекомендательный характер и подлежали обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140).

Наиболее разработанным правовым средством регулирования водопользования в действующем российском законодательстве является экологическое нормирование оказываемых при водопользовании негативных воздействий на водные объекты. Действующая в Российской Федерации система экологического нормирования основывается на причинно-следственной связи между антропогенной нагрузкой и состоянием (качеством) объекта нормирования - компонента окружающей среды.

Основные положения по нормированию, а также общие требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды содержатся в гл. V Федерального закона "Об охране окружающей среды". Указанный Закон устанавливает систему экологических нормативов в Российской Федерации, состоящую из нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на природу при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон допускает установление и иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также включает в систему экологического нормирования установление государственных стандартов и иных нормативных документов в данной области.

Соответственно, нормирование в сфере охраны окружающей среды заключается в установлении предельно допустимых уровней воздействия на природные компоненты (нормативов допустимого воздействия) всех конкретных источников загрязнения исходя из совокупного уровня допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду, при котором сохраняются установленные нормативы качества окружающей среды.

Нормативами совокупного антропогенного воздействия на окружающую среду в области водных отношений являются нормативы допустимого воздействия на водные объекты, которые устанавливаются действующим водным законодательством как нормативы допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть и используются для регламентации видов воздействия на водные объекты исходя из целевого назначения водного объекта, в том числе для установления нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для конкретных водопользователей.

Правовое регулирование разработки и утверждения нормативов допустимого воздействия осуществляется Водным кодексом РФ и принятым в его исполнение Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" , которое конкретизируется Методическими указаниями по разработке данных нормативов, утвержденными Приказом Министерства природы РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 . В соответствии с указанными документами нормативы допустимого воздействия на водные объекты должны разрабатываться по каждому водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и (или) водохозяйственным районированием отдельно для следующих видов воздействия: привноса химических и взвешенных веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов, тепла, сброса воды, забора (изъятия) водных ресурсов, использования акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений, изменения водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых.

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.

Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Предусматривается, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты должны устанавливаться на период не менее 15 лет исходя из состояния каждого конкретного водного объекта, определенного в ходе разработки данных нормативов.

Утвержденные в установленном порядке нормативы допустимого воздействия на водные объекты должны являться основанием при решении всех вопросов, связанных с использованием и охраной водных объектов, в том числе:

- при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, водохозяйственных балансов, планировании водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

- установлении и корректировке нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

- установлении квот забора (изъятия) водных ресурсов (по целям их использования) и квот сброса сточных вод;

- осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; оценке воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) при разработке предпроектной и проектной документации;

- размещении, проектировании, строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов, оказывающих влияние на состояние водных объектов.

При этом необходимо отметить, что научная обоснованность разработки и установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты еще недостаточна и подлежит дальнейшему совершенствованию, в том числе в рамках гидрологических наук.

Основой нормирования допустимых воздействий на водные объекты являются нормативы качества вод, являющиеся разновидностью нормативов качества окружающей среды, предусмотренных Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно указанному Закону нормативы качества окружающей среды устанавливаются в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Нормативы качества окружающей среды должны разрабатываться в соответствии с юридическими критериями, определенными экологическим законодательством. Под критериями в данном случае понимаются общественные интересы, которые учитываются при разработке нормативов . В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" такими критериями являются сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

--------------------------------

См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 219.

Тем не менее экологические нормативы качества поверхностных вод в действующем российском законодательстве до сих пор не разработаны. Традиционно нормативы качества воды в водных объектах в России устанавливались исходя из их целевого использования. Даже само понятие "качество воды" ГОСТ 17.1.1.01-76 определял как "характеристику состава и свойств воды, определяющую ее пригодность для конкретных целей водопользования" .

--------------------------------

ГОСТ 17.0.0.01-76. Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные понятия, утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 25 марта 1976 г. N 699.

В настоящее время система нормативов качества вод состоит из санитарно-эпидемиологических и рыбохозяйственных нормативов.

Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование в области охраны вод от загрязнения осуществляется Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.1.5.980-00, утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г. , которые разработаны в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" , и Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 . Указанные Санитарные правила устанавливают гигиенические требования к охране поверхностных вод, в том числе к качеству воды в водных объектах, для двух категорий водопользования:

--------------------------------

См.: Бюллетень нормативных и методических документов госсанэпиднадзора. 2001. N 2.

СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

- к первой категории относится использование водных объектов или их участков в качестве источника питьевого и хозяйственно-бытового водопользования, а также для водоснабжения предприятий пищевой промышленности;

- ко второй категории относится использование водных объектов или их участков для рекреационного водопользования. Требования к качеству воды, установленные для второй категории водопользования, распространяются также на все участки водных объектов, находящихся в черте населенных пунктов.

Санитарно-гигиенические нормативы качества воды представляют собой совокупность определенных показателей, отражающих общие требования к составу и свойствам воды, а также предельно допустимые концентрации и ориентировочные допустимые уровни вредных и загрязняющих химических веществ, утвержденных в установленном порядке.

--------------------------------

Предельно допустимая концентрация - максимальная концентрация вещества в воде, в которой вещество при ежедневном поступлении в организм в течение всей жизни не оказывает прямое или опосредованное влияние на здоровье населения в настоящем и последующих поколениях, а также не ухудшает гигиенические условия водопользования.

Ориентировочный допустимый уровень - временный гигиенический норматив, разрабатываемый на основе расчетных и экспресс-экспериментальных методов прогноза токсичности и применяемый только на стадии предупредительного санитарного надзора за проектируемыми или строящимися предприятиями, реконструируемыми очистными сооружениями.

Рыбохозяйственные нормативы определяют максимально допустимое содержание загрязняющих веществ в воде водных объектов, которое не оказывает вредное влияние на популяции рыб, в первую очередь промысловых, и, соответственно, не снижает рыбохозяйственную ценность водных объектов.

Применение конкретного вида нормативов качества воды зависит от цели использования водных объектов.

Нормативы качества воды в водных объектах могут определяться в соответствии с Методическими указаниями по разработке допустимого воздействия на водные объекты, утвержденными Приказом Министерства природы РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 , и с Методикой разработки нормативов допустимых сбросов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Министерства природы РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 . Методические указания предусматривают гибкую, но достаточно сложную дифференцированную систему установления нормативов качества воды для поверхностных водных объектов в зависимости от совокупности разнообразных факторов: физико-географических условий соответствующих территорий и акваторий, фактического состояния водного объекта, приоритетных видов водопользования, целевого назначения водных объектов, происхождения загрязняющих веществ и т.д. При этом должны учитываться основные принципы водного законодательства, такие, как: приоритет охраны водных объектов перед их использованием, при котором не должно оказываться негативное воздействие на окружающую среду, приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования, а также сохранение особо охраняемых водных объектов.

--------------------------------

См.: Приказ Министерства природы РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке допустимого воздействия на водные объекты". Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

См.: Приказ Министерства природы РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов в водные объекты для водопользователей". Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что определение нормативов качества воды в конкретном водном объекте для конкретной цели представляет собой довольно непростую задачу как для государственных органов, так и для водопользователей.

Представляется, что действующая в России система нормирования качества воды в водных объектах отличается значительной сложностью, неоднородностью и громоздкостью. Количество нормируемых веществ в настоящее время достигло примерно 2 тыс. Существенной проблемой нормирования качества вод является степень научной обоснованности величин предельно допустимых концентраций вредных веществ, установление которых требует длительных специальных исследований. Большинство предельно допустимых концентраций химических веществ в поверхностных водах были установлены еще в советский период в соответствии с существовавшими тогда требованиями и научно-техническими возможностями и уже, несомненно, устарели. Кроме того, имеется проблема аналитического контроля нормируемых веществ. Определение многих загрязняющих веществ в воде требует сложного и дорогостоящего оборудования, далеко не все водопользователи и контролирующие государственные органы могут себе позволить приобрести его, а при отсутствии возможности определения нормируемых веществ нормирование качества вод теряет смысл.

Таким образом, существующая система нормирования качества поверхностных вод несомненно нуждается в пересмотре и оптимизации. Представляется целесообразным на федеральном уровне установить единую систему нормативов качества поверхностных вод, разработанную в соответствии с экологическими критериями и включающую оптимальное ограниченное количество нормируемых показателей, имеющих наиболее существенное значение для состояния водных экосистем и человека, а субъектам РФ предоставить полномочия по установлению дополнительных региональных нормативов качества вод с учетом местных гидрохимических и антропогенных факторов.

Для непосредственного регулирования хозяйственной и иной деятельности, оказывающей на водные объекты нормируемые виды негативного воздействия (к таковым прежде всего относятся забор (изъятие) воды из водных объектов и сброс загрязняющих веществ, микроорганизмов и тепла в водные объекты), законодательство предусматривает индивидуальное нормирование этих воздействий для конкретных водопользователей. Оно осуществляется путем установления нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты и нормативов водоотведения и водопотребления. Следует заметить, что индивидуальное нормирование указанных воздействий в российском водном законодательстве длительное время является единственным правовым механизмом ограничения сброса сточных и теплообменных вод в водные объекты и видов водопользования, связанных с изъятием воды из водных объектов. При этом наибольшую сложность представляет определение нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты. Действующее водное законодательство практически сохранило предыдущий порядок разработки и утверждения индивидуальных нормативов, несколько усовершенствовав только методику их расчета. Правовое регулирование установления данных нормативов в настоящее время осуществляется порядком утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 , и Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 . В соответствии с данной Методикой величины нормативов допустимых сбросов определяются прежде всего исходя из нормативов качества воды водного объекта: расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов. При этом сумма величин нормативов допустимых сбросов для всех источников загрязнения (выпусков сточных вод) по каждому нормируемому веществу в пределах расчетного участка не должна превышать соответствующие установленные нормативы допустимого воздействия.

--------------------------------

В предыдущем водном законодательстве данные нормативы именовались нормативами предельно допустимых сбросов.

Согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормативы допустимых сбросов веществ, в том числе радиоактивных, микроорганизмов - нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и другой деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4088.

Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Величины нормативов допустимых сбросов должны разрабатываться и утверждаться для действующих и проектируемых организаций-водопользователей. Разработку этих величин законодательство возлагает на самих водопользователей, которые могут как осуществлять ее самостоятельно, так и поручать другой проектной или научно-исследовательской организации, имеющей лицензию на выполнение соответствующих работ .

--------------------------------

По данным Министерства природы РФ, затраты природопользователей на разработку нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ сравнимы с объемом платы за негативное воздействие на окружающую среду в масштабах всей страны. См.: Промежуточный отчет Программы Сотрудничества ЕС - Россия "Гармонизация экологических стандартов". М., 2008. С. 16.

Серьезным недостатком существующего метода нормирования индивидуальных сбросов является полное отсутствие связи устанавливаемых нормативов с возможностями современных технологий производства продукции и очистки сточных вод.

Для предприятий-водопользователей, которые по экономическим или технологическим причинам не могут соблюдать установленные для них нормативы допустимых сбросов, российское экологическое законодательство предусматривает возможность установления нормативов временно согласованных сбросов, или так называемых лимитов на сбросы, по существу легализующих фактические сбросы загрязняющих веществ со сточными водами. Главной отличительной чертой лимитов является их временный характер. Однако практика установления и применения временно согласованных нормативов сбросов загрязняющих веществ в водные объекты в нашей стране, существующая довольно давно, свидетельствует о несоблюдении временного правового режима этих нормативов и наглядно иллюстрирует неэффективность действующей системы нормирования индивидуальных воздействий на водные объекты, что говорит о необходимости ее реформирования.

--------------------------------

См.: Широбоков А.С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. N 2.

Фактически лимиты на сбросы до настоящего времени являются способом сохранения и развития деятельности технологически устаревших предприятий и позволяют им загрязнять окружающую среду в рамках правомерной деятельности. Приходится признать, что разработанная в 70-е гг. прошлого столетия концепция экологического нормирования, основанная на представлении о возможности управления негативным антропогенным воздействием исходя из сохранения нормативного качества окружающей среды, имеет идеалистический характер и современный уровень экономического и научно-технического развития общества не позволяет в полной мере реализовать ее на практике.

Система индивидуального экологического нормирования в настоящем виде все более утрачивает свою природоохранную и ограничительную функцию, превращаясь в прибыльный бизнес. Такое положение вызывает потребность в совершенствовании правового механизма нормирования на основе научно-технических знаний в этой области с учетом зарубежного опыта и международных обязательств России .

--------------------------------

Например, активная работа по совершенствованию системы нормирования в России ведется в рамках программы "Тасис" Европейского союза, где в ряде проектов вырабатываются конкретные рекомендации в этой области. См.: Экономические аспекты экологической политики в России: Избр. матер. семинаров / Под ред. И.Т. Даума, А.Е. Келлермана. М., 2004.

Учитывая недостаточную эффективность действующей системы экологического нормирования в области водных отношений, важным юридическим механизмом ограничения водопользования является система требований к размещению объектов, оказывающих или потенциально способных оказать негативное воздействие на состояние поверхностных вод. Современный уровень научно-технического и экономического развития общества в Российской Федерации не позволяет обеспечить эффективную правовую защиту поверхностных вод при эксплуатации хозяйственных объектов, особенно промышленности, энергетики, оборонного комплекса. Экологически не обоснованное размещение таких объектов наносит непоправимый вред окружающей среде и обществу. Установление ограничений при размещении экологически опасных объектов должно осуществляться прежде всего посредством института государственной экологической экспертизы, включающей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду.

Основной правовой мерой обеспечения соблюдения экологических требований при размещении хозяйственных объектов, оказывающих негативное воздействие на поверхностные воды, является обязательное проведение процедуры ОВОС планируемой хозяйственной и иной деятельности и государственной экологической экспертизы, которые предусматривались Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Несмотря на определенные проблемы и недостатки правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы, данная процедура представляла собой реальный механизм учета экологического фактора еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия. При этом особое значение для предотвращения загрязнения окружающей среды и поверхностных вод, в частности, имеет ОВОС, на основании которой должно приниматься решение о реализации планируемого проекта. Цель проведения ОВОС - прогнозирование возможного состояния ресурсов и окружающей среды в зависимости от выбранного проекта, включая нулевой вариант, т.е. отказ от его реализации.

Кстати, европейское экологическое право именно ОВОС отводит главную роль в природоохранной предупредительной политике, закрепляя необходимость проведения процедуры ОВОС как важнейшее условие для принятия принципиальных решений о строительстве объектов. Однако в настоящее время в России ОВОС практически выведена из системы правовых мер.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" как изменил саму концепцию экологической экспертизы, исключив из цели экологической экспертизы определение допустимости реализации ее объектов для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий их реализации, так и существенно сократил перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 52. Ч. I. Ст. 5498.

Помимо отмены проведения экологической экспертизы в отношении проектной документации капитального строительства, которая заменена государственной экспертизой проектной документации, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ, указанным Законом из числа объектов государственной экологической экспертизы были исключены проекты стратегического развития территорий и отраслей народного хозяйства, все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов и документация по планировке территорий и многие другие виды документации, обосновывающие экологически значимую хозяйственную деятельность, т.е. практически вся плановая, предпроектная и проектная документация на любые виды деятельности, за некоторым исключением. Вместе с отменой требований об обязательном проведении экологической экспертизы в отношении всей планируемой и проектируемой деятельности фактически ликвидирована и процедура оценки воздействия соответствующей деятельности на окружающую среду, поскольку проведение ОВОС предусматривается законодательством только при осуществлении экологической экспертизы. Градостроительный кодекс РФ (п. 12 ст. 48) также не предусматривает в составе проектной документации, представляемой на государственную экспертизу, наличие материалов ОВОС (требуется только перечень мероприятий по охране окружающей среды).

Таким образом, в настоящее время в российском законодательстве практически отсутствует механизм обеспечения экологически обоснованного планирования и размещения объектов, негативно воздействующих на окружающую среду, в том числе на поверхностные водные объекты, что существенно ослабляет правовую охрану водных объектов от негативного воздействия. В связи с этим существует настоятельная потребность изменения законодательства об экологической экспертизе и градостроительного законодательства.

В целом государство предпринимает определенные меры к оптимизации регулирования использования и охраны водных объектов. В целях коренного изменения состояния водного хозяйства и усиления охраны водного фонда было принято распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года и Плана мероприятий по ее организации" . На реализацию этой масштабной Стратегии планируется затратить 700 млрд. руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд. руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании . Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики в целях снижения водоемкости ВВП на 40% и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд. руб. в год. Одной из ее задач является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий. Также поставлены задачи полноценного обеспечения населения питьевой водой и модернизации системы питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Представляется, что реализация Водной стратегии будет возможна при условии создания и функционирования адекватной и эффективной системы правового регулирования водных отношений.

--------------------------------

СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.

См.: Российская газета. 2009. 20 авг.

Анализ и оценка законодательства в сфере лесопользования

Россия - крупнейшая лесная держава. По официальным данным Государственного доклада о состоянии окружающей среды в 2009 г., лесной фонд Российской Федерации занимает около 70% территории суши и является наиболее важным стабилизирующим природным комплексом страны. Лесные ресурсы оказывают существенное влияние на экономику более 40 субъектов РФ, в которых продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50% общего объема промышленной продукции. Общая площадь земель Российской Федерации, занятых лесами, составила на 1 января 2009 г. 1178,6 млн. га, в том числе площадь земель лесного фонда - 1134,7 млн. га, т.е. 96,3% лесопокрытых земель находится в составе земель лесного фонда.

Общая площадь лесов, традиционно не входящих в лесной фонд (леса обороны и городские леса), составила 5,5 млн. га. Кроме того, в состав лесного фонда не вошли земли особо охраняемых природных территорий (26,6 млн. га), бывшие участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении Министерства сельского хозяйства РФ и на 1 января 2009 г. не включенные в лесной фонд (29 383,9 млн. га), и земли иных категорий (1,8 млн. га).

Леса, расположенные на землях лесного фонда, занимают 1 178 352,9 тыс. га и по целевому назначению подразделяются на защитные (249 572,7 тыс. га, или 22,3%), эксплуатационные (590 646,0 тыс. га, или 52,8%) и резервные (288 134,2 тыс. га, или 24,9%). Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным.

По функциональному назначению и наличию древостоев земли лесного фонда делятся на лесные и нелесные. Лесные земли занимают около 48% территории страны и составляют 75% общей площади земель лесного фонда. В свою очередь, лесные земли делятся на покрытые и непокрытые лесной растительностью. Нелесные земли включают болота, луга, пески и прочие безлесные пространства.

Общий запас древесины в лесах России, по данным учета за 2009 г., составил 84,3 млрд. куб. м. В целом по стране средний запас древесины на 1 га в спелых и перестойных насаждениях (без кустарников) составляет 132 куб. м, в лесах, возможных для эксплуатации, - 165 куб. м. Ежегодный средний прирост запаса древесины в лесах России довольно низкий и не превышает 1,23 куб. м на 1 га земель, покрытых лесной растительностью.

Около 40% лесов России произрастает в суровых климатических условиях, что обусловливает их малую продуктивность и низкую экономическую привлекательность. Однако их защитная, водоохранная и климаторегулирующая роль огромна. Леса требуют охраны, особенно в связи с интенсивным освоением северных месторождений нефти и газа.

Леса Российской Федерации обладают значительным сырьевым потенциалом для развития видов использования лесов, не связанных с заготовкой древесины. К ним относятся: заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы); заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства (сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство, выращивание сельскохозяйственных культур и иная сельскохозяйственная деятельность); осуществление рекреационной деятельности; иные виды использования лесов. Развитие рекреационного, туристического использования лесов или охотничьего хозяйства, побочного пользования лесом во многих случаях является более доходным делом, чем заготовка древесины.

Важное место среди сырьевых продуктов леса занимают пищевые продукты, заготавливаемые местным населением для собственных нужд. На азиатской территории РФ, где расположено 80% лесного фонда, промышленный урожай основных ягод (клюква, брусника, голубика) составляет более 4 млн. т, кедрового ореха - около 1 млн. т, грибов - около 2,1 млн. т.

Однако вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует огромному ресурсному потенциалу лесов. Доля лесной продукции в валовом внутреннем продукте не превышает 3%. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть. Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, значительно отстает в торговле продукцией глубокой переработки древесины от ведущих стран мира. Серьезную проблему для страны составляет незаконная вырубка лесов, ведущая к существенным экономическим и экологическим потерям.

В Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р , были предусмотрены мероприятия по развитию лесного хозяйства, направленные на повышение интенсивности его ведения, и по росту доходов от использования лесных ресурсов при обеспечении мероприятий по лесовосстановлению и улучшению качества лесов в целях выполнения ими экологической функции. Однако Лесной кодекс РФ 1997 г. в то время не мог служить правовой основой осуществления предусмотренных Концепцией мер по развитию лесного хозяйства, поскольку не имел общей направленности на развитие имущественных отношений в лесном секторе. Внесенные в него многочисленные изменения не могли исправить положение, поэтому 4 декабря 2006 г. был принят новый Лесной кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 2007 г. Необходимость принятия Лесного кодекса РФ была обусловлена и другими обстоятельствами - изменениями в системе государственного управления, произошедшими в стране в ходе осуществления административной и бюджетно-финансовой реформ, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которое затронуло и сферу лесных отношений. Указанные обстоятельства, а также необходимость существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, совершенствования арендных отношений, решения задач по развитию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, создания благоприятных условий для инвестиций в лесной сектор потребовали принятия нового Лесного кодекса РФ.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.

Новое лесное законодательство должно было решить две важнейшие и взаимосвязанные задачи: повышение эффективности использования лесов при одновременном сохранении их средообразующих, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций, поскольку лесные экосистемы, являющиеся основным компонентом природной среды, обеспечивают естественное регулирование большинства протекающих в экологической системе Земли процессов.

Действующий Лесной кодекс РФ установил ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым Лесной кодекс РФ создал определенную правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение не использовавшихся ранее огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. Но основная задача нового Лесного кодекса РФ состояла в устранении разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию финансовых средств в развитие лесного хозяйства.

Лесной кодекс РФ существенно изменил систему правового регулирования использования и охраны лесов: установлена новая система прав на лесные участки; закреплена децентрализация системы управления лесами, в том числе путем передачи большого объема полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ; изменена классификация лесов; предусмотрена система новых актов лесного планирования, включая лесной план субъекта РФ и лесохозяйственный регламент. Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе, и др.

В качестве центрального правового института действующего Лесного кодекса РФ можно считать институт использования лесов. Кодекс закрепил новые виды использования лесов, перечень которых значительно расширился. В упомянутой Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы организация рационального использования лесов названа стратегически важной задачей.

Действующий Лесной кодекс РФ, так же как и иное (например, водное) новейшее природоресурсное российское законодательство, отражает следующие основные тенденции:

- правовое оформление природоресурсной политики России по максимальному вовлечению лесных ресурсов в хозяйственный оборот и повышению экономической эффективности их эксплуатации;

- кардинальное сближение лесного законодательства с гражданским, земельным и градостроительным законодательством, отражающее общую концепцию единства правового регулирования природных объектов, тесно связанных с землей;

- устранение административных барьеров, препятствующих инвестированию частных средств в лесной комплекс.

Однако практика применения нового лесного законодательства за период, прошедший с момента вступления в силу Лесного кодекса РФ, и произошедшие летом 2010 г. лесные пожары в центральной части России выявили значительные недостатки в действующей системе правового регулирования лесных отношений, препятствующие решению основных задач, на которое было направлено обновление лесного законодательства, и показали необходимость его дальнейшего совершенствования.

В Лесной кодекс РФ с момента его принятия неоднократно вносились законодательные поправки, вызванные поспешностью его подготовки, недостаточностью проработки формулировок, непросчитанностью последствий введения ряда норм, но к существенному улучшению регулирования лесных отношений они не привели. Лесные пожары летом 2010 г. выявили прежде всего многочисленные дефекты функционирующей в стране системы управления лесным хозяйством, показали профессиональную беспомощность государственных и муниципальных служащих в решении вопросов обеспечения безопасности населения страны от лесных пожаров.

Постоянное реформирование системы государственного управления в области лесных отношений также является одной из причин существующих и нарастающих серьезных проблем в области использования, охраны и воспроизводства лесов в Российской Федерации.

Уполномоченным федеральным органом государственной исполнительной власти в области лесных отношений в настоящее время является Федеральное агентство лесного хозяйства, которое после передачи из ведения Минприроды России в ведение Минсельхоза России в 2008 г. после лесных пожаров летом 2010 г. снова подверглось реорганизации и перешло в ведение непосредственно Правительства РФ.

Наиболее негативные последствия для лесного хозяйства и состояния лесов оказало перераспределение полномочий в области государственного управления в сфере лесных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а именно передача практически всех наиболее значимых федеральных полномочий на уровень субъектов РФ в условиях сохранения единой федеральной собственности на земли лесного фонда. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области лесных отношений отнесены только нормативно-правовое регулирование в данной области, установление ставок платы за использование лесов, находящихся в федеральной собственности, и проведение лесоустройства в части установления границ категорий лесов, лесничеств и лесопарков. Все остальные полномочия по планированию использования и охраны лесов, предоставлению лесных участков, организации охраны переданы на уровень субъектов РФ, в том числе:

1) разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

2) предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;

3) выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;

4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (включая создание и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;

5) ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ;

6) осуществление на землях лесного фонда государственного лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора в лесах, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

7) проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением проектирования лесничеств и лесопарков, а также проектирование эксплуатационных, защитных, резервных лесов, особо защитных участков лесов.

Таким образом, установленное Лесным кодексом РФ перераспределение государственных полномочий в области лесных отношений привело к разрушению системы федеральной лесной охраны, сложившейся на протяжении длительного периода, и явилось одной из причин существенных негативных последствий событий, произошедших летом 2010 г.

Перечень переданных федеральных полномочий субъектам РФ представляется недостаточно продуманным, обоснованным и обеспеченным необходимыми правовыми и финансовыми средствами и нуждается в пересмотре. Для решения данной проблемы необходимо формирование концепции государственной охраны лесов, системы взаимодействия органов публичной власти, стабилизация их компетенции на основе результатов мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Особого внимания заслуживает проблема охраны лесов от пожаров. В настоящее время в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах в соответствии со ст. 53 ЛК РФ должны осуществляться:

- противопожарное обустройство лесов;

- создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника, оборудование, снаряжение и др.);

- содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности;

- мониторинг пожарной опасности в лесах;

- разработка планов тушения, тушение лесных пожаров, иные меры пожарной безопасности в лесах.

Указанные выше меры осуществляются:

- органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов РФ или муниципальных образований;

- органами государственной власти субъектов РФ - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ;

- Федеральным агентством лесного хозяйства - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых не передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ;

- Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности, - в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности;

- арендаторами лесных участков, предоставленных в аренду, - меры пожарной безопасности, указанные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, осуществляемые на основании проекта освоения лесов.

При этом согласно Лесному кодексу РФ и Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" полномочиями по обеспечению пожарной безопасности в лесах не наделяется государственная противопожарная служба, координацию деятельности которой осуществляет Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Вместе с тем лесной пожар в большинстве случаев признается чрезвычайной ситуацией, поэтому для его тушения и борьбы с его последствиями допускается привлечение любых лиц в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" . Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 12 названного Закона).

--------------------------------

СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что к полномочиям Министерства в рассматриваемой сфере относятся:

- обеспечение методического руководства и контроля за подготовкой и проведением мероприятий по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяными пожарами;

- обеспечение учета, координация деятельности, проверка готовности сил и средств постоянной готовности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к проведению мероприятий по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяными пожарами;

- информирование населения о предпринимаемых действиях по ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных лесоторфяными пожарами, и о мерах пожарной безопасности в пожароопасный сезон.

Таким образом, существует множественность субъектов государственного управления в сфере пожарной безопасности лесов. В связи с этим необходима организация четкого и слаженного взаимодействия указанных выше органов государственной власти.

Однако на сегодняшний день оно практически отсутствует. В связи с тем что обеспечение пожарной безопасности в лесах (профилактические меры, тушение пожаров) должно осуществляться на федеральном, региональном и местном уровнях, необходимо разработать и принять регламент о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам предупреждения и ликвидации лесных пожаров, в котором четко были бы прописаны полномочия этих органов и механизм их взаимодействия.

Серьезные сомнения вызывает возложение на органы субъектов РФ ведения лесного реестра, который является информационной основой осуществления государственного управления, использования и охраны лесов. Сведения лесного реестра должны быть открыты и доступны для всех заинтересованных лиц. Соответственно, лесной реестр должен быть единым федеральным информационным ресурсом, и его ведение должно осуществляться по единой технологии федеральным уполномоченным органом власти на основании сведений, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и другими лицами.

В целом очевидна необходимость совершенствования системы государственного управления в области использования и охраны лесов, в том числе корректировка разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на основании анализа правоприменительной практики с момента введения в действие Лесного кодекса РФ.

Помимо рассмотренных проблем организации государственного управления в области лесных отношений, лесное законодательство в настоящее время содержит ряд других существенных недостатков, не позволяющих эффективно решать поставленные перед ним задачи.

Прежде всего следует отметить неопределенность, вернее, практическое отсутствие понятийного аппарата лесного законодательства, что препятствует ясному и точному пониманию установленных норм и разграничению отношений, регулируемых лесным законодательством и другими отраслями права.

В отличие от других новых кодифицированных нормативных актов Российской Федерации в Лесном кодексе РФ отсутствует статья, посвященная понятийному аппарату: не даны определения лесных отношений, лесного фонда, лесных насаждений, лесопарков и лесничеств, понятие леса не содержит юридических признаков леса. Нельзя назвать надлежащим понятие лесного участка. Не установлены в Лесном кодексе РФ соотношения понятий, которыми он оперирует; отсутствует какая-либо юридически значимая взаимосвязь между понятиями "лес", "лесные насаждения", "лесной участок", "земли лесного фонда", "лесничества", "лесопарки" и т.д.

Основным для лесного законодательства и наиболее сложным для определения является понятие "лес". В разные периоды развития лесного права оно трактовалось по-разному. В теории также существуют различные подходы к юридическому определению данного понятия. Лесной кодекс РФ в ст. 5 исходит из понятия леса как экологической системы или как природного ресурса, что, несомненно, отражает сущность и функциональное назначение лесов. Но данное определение не содержит юридических критериев, позволяющих квалифицировать лес как объект лесных отношений на практике и соотносить его с другими понятиями: "лесной фонд", "лесной участок", "лесные насаждения" и др.

Отсутствие в Лесном кодексе РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком и порождает существенную правовую проблему со множеством вопросов. Что можно и необходимо считать лесом? В соответствии с какими критериями органы власти должны проектировать лесничества и лесопарки, поскольку согласно ст. 6 ЛК РФ леса могут располагаться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий. Лесной кодекс РФ не дает представления о том, включается ли древесно-кустарниковая растительность, растущая не на землях лесного фонда, в состав лесов. По существу в Лесном кодексе РФ понятие леса подменяется понятием лесного участка, что ведет к существенным проблемам, связанным с использованием и охраной лесов и земель лесного фонда. Развивая данную тенденцию, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" исключил из п. 1 ст. 130 ГК РФ леса в качестве объектов недвижимости и объекта права собственности. Теперь понятие леса в качестве объекта недвижимости и объекта права собственности заменено понятием земельного участка, на котором произрастает лес.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

Серьезным недостатком Лесного кодекса РФ является отсутствие четкого перечня объектов лесных отношений. По существу основным объектом лесных отношений является лесной участок, хотя возможность использования лесных участков определяется установлением видов использования лесов, а не лесных участков. Понятие лесного участка содержится в ст. 7 ЛК РФ: это земельный участок, границы которого определяются в процессе проектирования лесных участков, что позволяет рассматривать данные понятия как тождественные. Однако лесной участок обладает специфическими свойствами и не может рассматриваться как синоним земельного участка. Лесное законодательство связывает понятие лесного участка с проведением на нем лесоустройства (ст. 67 ЛК РФ). Данная статья определяет общие начала проведения лесоустройства: оно проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий при условии, что на них расположены леса (ч. 3 ст. 23 ЛК РФ). Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель. Однако законодательство не определяет критерии разграничения лесных участков от земельных на землях иных категорий, кроме земель лесного фонда. Тем самым созданы условия для уничтожения лесов, произрастающих не на землях лесного фонда.

Лесоустройство включает проектирование лесничеств и лесопарков, лесных участков, закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, лесов и др. (п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 68 ЛК РФ). В данном случае местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов (ч. 3 ст. 68 ЛК РФ).

В отличие от обычного земельного участка по отношению к лесным участкам осуществляется деятельность по их проектированию. Во время такой деятельности ведется подготовка проектной документации о границах, площади, местоположении и об иных качественных и количественных характеристиках лесных участков. При проектировании обычных земельных участков в состав документации не входит информация о качественных и количественных показателях лесов. Местоположение, площадь и границы лесных участков определяются по границам и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов.

Специфика лесных участков по сравнению с земельными признана Верховным Судом РФ. Он установил, что "правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом". Кроме того, лесное законодательство базируется на иных основных принципах, чем земельное .

--------------------------------

См.: решение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. N ГКПИ07-936. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, понятие лесного участка требует уточнения. На наш взгляд, целесообразно определить лесной участок следующим образом: "Лесным участком является земельный участок, расположенный на территории лесничеств и лесопарков, границы которого определяются в процессе лесоустройства в соответствии со ст. 67, 69 и 92 настоящего Кодекса".

Для лесного законодательства важным является понятие земель лесного фонда, поскольку большинство лесов Российской Федерации (94%) произрастает именно на землях лесного фонда и полноценное использование лесов в соответствии с Лесным кодексом РФ возможно лишь на землях этого фонда. Земли лесного фонда - это самостоятельная категория земель, предусмотренная Земельным кодексом РФ. Понятие земель лесного фонда указано в ч. 1 ст. 101 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей к землям лесного фонда относятся лесные земли (покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления: вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). При этом следует отметить: Лесной кодекс РФ не различает лесные и нелесные земли и не устанавливает специфику их правового режима, что может негативно сказываться на охране лесов и приводить к необоснованному предоставлению лесных участков для различных видов использования лесов.

Использование лесов на землях лесного фонда имеет свою специфику по сравнению с использованием лесов на землях других категорий. Согласно ч. 2 ст. 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях других категорий, могут быть отнесены только к защитным. При этом все виды использования лесов без существенных ограничений могут осуществляться лишь в эксплуатационных лесах, предназначенных для этой цели (ч. 2 ст. 108 ЛК РФ). Эксплуатационные леса располагаются только на землях лесного фонда (ч. 1 ст. 10 ЛК РФ).

Для обеспечения рационального использования, охраны и воспроизводства лесов необходимо различать лесные и нелесные земли (участки) на землях лесного фонда.

Ведение лесного хозяйства невозможно без использования земель лесного фонда: без прокладки лесных дорог, коммуникаций, без построек и сооружений, используемых для нужд лесного хозяйства. Согласно ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.). Лесной кодекс РФ 1997 г. требовал в таких случаях перевода лесных земель в нелесные (ст. 64). В настоящее время данная процедура Лесным кодексом РФ не предусмотрена.

Наоборот, действующий Кодекс разрешает практически неограниченную вырубку леса для создания лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а также для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в том числе в защитных лесах и на защитных участках лесов. В связи с изложенным целесообразно дополнить ч. 6 ст. 21 ЛК РФ следующим положением: "Для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, используются прежде всего нелесные земли лесного фонда и лишь при невозможности их использования - лесные земли".

Лесные земли необходимо отличать от нелесных на землях лесного фонда, для того чтобы правовой режим нелесных участков на землях лесного фонда отличался от правового режима лесных участков. Недопустимо одинаковое (единообразное) правовое регулирование для лесов, произрастающих на лесных землях, и для дорог, болот, просек, которые находятся на нелесных землях. Леса требуют особого правового режима, отличного от правового режима безлесных пространств.

Таким образом, очевидно, что правовой режим лесных участков должен зависеть от наличия или необходимости воспроизводства на них лесов, поэтому понятие леса имеет юридическое значение и подлежит конкретизации.

Констатируя сложность и неоднозначность определения данного понятия, законодательное понятие леса должно быть разработано с учетом специфики леса как природного объекта и связи леса с правовым режимом земель, на которых он произрастает. Понятие должно установить соотношение леса и древесно-кустарниковой растительности или лесных насаждений.

Лесной кодекс РФ не содержит понятия "лесной фонд", что делает неопределенным понятие "земли лесного фонда". Предлагается под лесным фондом Российской Федерации понимать совокупность лесов, лесных и нелесных земель в границах лесничеств и лесопарков, установленных в соответствии с лесным и земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности.

Серьезным концептуальным изъяном действующего российского лесного законодательства является отсутствие в Лесном кодексе РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Отсутствие такого определения, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, может привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательства и норм отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и др.). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала. Заметим, что в Лесном кодексе РФ 1997 г. законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и ст. 2), а также его предмет - лесные отношения (ст. 5).

Сравнительный анализ положений ряда других статей Лесного кодекса РФ (ст. 5, 6, 13, 15, 23 и др.) дает основания полагать, что под лесными прежде всего необходимо понимать отношения, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Соответствующие действия могут осуществляться исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5 Кодекса). Однако отсутствие законодательного определения лесных отношений, как уже было сказано выше, препятствует точному разграничению лесных и смежных отношений и создает неопределенность их правового регулирования. В связи с изложенным целесообразно ввести в Лесной кодекс РФ понятие "лесные отношения", определив их как общественные отношения, складывающиеся в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также защиты законных прав и интересов их участников.

Центральное место в системе правового регулирования лесных отношений занимает институт использования лесов, который претерпел существенные изменения по сравнению с утратившим силу лесным законодательством.

Прежде всего Лесной кодекс РФ в ст. 25 предусматривает более разнообразные по сравнению с ранее действовавшими виды использования лесов: всего их 15. Кроме того, согласно п. 16 ч. 1 ст. 25 могут устанавливаться иные виды использования лесов в зависимости от целевого назначения земель, на которых эти леса располагаются. Для сравнения: Лесной кодекс РФ 1997 г. предусматривал всего семь видов использования лесов.

Наиболее значимые виды использования лесов Кодекс относит к предпринимательской деятельности, при этом впервые в лесном законодательстве предусмотрено, какие из них являются предпринимательской деятельностью. Так, к предпринимательской деятельности относятся: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; создание лесных плантаций и их эксплуатация; использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов. Юридическое значение такого подразделения выражается в установлении конкретного механизма основания возникновения права на осуществление данных видов деятельности.

Одним из наиболее значительных нововведений, установленных действующим Лесным кодексом РФ, является переход от административных и смешанных методов регулирования использования лесов к договорным.

В Лесном кодексе РФ договор предусмотрен как самодостаточный инструмент правового регулирования в отличие от традиционных административных механизмов. Переход к гражданско-правовым способам предоставления лесов в пользование можно оценить неоднозначно: с одной стороны, несомненно, эта мера направлена на снижение административных барьеров в предпринимательской деятельности в области освоения лесов; с другой стороны, предусмотренный договорный механизм ведет к ослаблению охраны лесов и контроля за лесопользованием. По оценкам специалистов, полная отмена разрешительных документов в существующих реалиях лесохозяйственной деятельности и изменении системы государственного управления приводит к резкому снижению эффективности государственного лесного контроля и юридической ответственности за лесонарушения.

Главным основанием возникновения права использования лесов для граждан и юридических лиц является договор аренды лесного участка. В соответствии с п. 3 ст. 71 ЛК РФ к договору аренды применяются положения, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Тем самым Лесной кодекс РФ устанавливает приоритет норм лесного законодательства в регулировании арендных отношений. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 324 утверждены Правила подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора аренды лесного участка .

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2793.

В качестве общего правила в Лесном кодексе РФ (п. 1 ст. 74) установлен аукционный порядок заключения договора аренды лесного участка.

Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, а также использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. То есть предоставление лесных участков в аренду без аукциона предусмотрено для осуществления видов использования лесов, фактически не связанных с использованием самих лесов. По существу это есть землепользование. Порядок предоставления лесных участков в данных случаях регулируется в основном на подзаконном уровне и четко не регламентирован.

Оценка аукционного порядка предоставления лесных участков в аренду также неоднозначна. С одной стороны, аукцион (в отличие от конкурса) - более прозрачная и, соответственно, менее коррупционно емкая процедура, но с другой стороны, по прогнозам специалистов лесной отрасли, передача лесных участков в аренду по единственному критерию (предложению участником аукциона наибольшей арендной платы) с большой вероятностью приведет к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса, банкротству ныне действующих градообразующих предприятий и соответствующим негативным социальным и экономическим последствиям, особенно в лесных регионах страны.

По Лесному кодексу РФ 1997 г. участки лесного фонда предоставлялись в аренду по результатам лесных конкурсов с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. В отличие от аукциона, победителем которого признается участник, предложивший наиболее высокую цену, победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия (п. 4 ст. 447 ГК РФ). В научной литературе отмечается: зарубежный опыт свидетельствует, что критериями отбора претендентов должны быть компетентность и профессионализм, наличие производственных мощностей, которые не должны исключать состязательность и участие малого предпринимательства .

--------------------------------

См.: Боголюбов С.А. Новый Лесной кодекс Российской Федерации // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 28.

Основным видом использования лесов, осуществляемым на арендованном лесном участке, является заготовка древесины. Несмотря на то что Правила заготовки древесины, утвержденные Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. N 184 , устанавливают довольно жесткие требования и к квалификации заготовителей, и к наличию у них материально-технической базы, данный вид деятельности не подлежит лицензированию и действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не распространяется на лицензирование природных ресурсов. Поэтому, как представляется, предусмотренное ранее действовавшим законодательством проведение конкурса - оптимальный способ заключения договора аренды, поскольку арендаторы на арендованных лесных участках осуществляют постоянную профессиональную предпринимательскую деятельность и для ее эффективного ведения должны обладать всеми необходимыми ресурсами, какие возможно выявить только с помощью конкурса.

--------------------------------

БНА. 2007. N 48.

СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. I. Ст. 3930.

В условиях отсутствия каких-либо специальных требований к участникам аукционов не исключено, что победителями окажутся субъекты, не имеющие прямого отношения к лесному хозяйству, но передающие затем свои арендные права в субаренду профильным предприятиям, а они тем самым будут поставлены в экономически невыгодные условия. По мнению специалистов, к аукциону должны допускаться преимущественно предприятия, имеющие мощности по глубокой переработке древесины (если речь идет о заготовке древесины); преимуществом при равной предложенной ставке платы должны пользоваться предприятия, ранее осуществлявшие соответствующие виды лесопользования и не совершавшие нарушения законодательства, а также прошедшие добровольную лесную сертификацию. В целях предотвращения монополизации лесного сектора недостаточно существующего правила о том, что Правительством РФ может устанавливаться максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц. Следовало бы установить ограничения на размер лесных участков, находящихся в пользовании одного субъекта или группы взаимозависимых лиц. Размер может быть различным в зависимости от вида лесопользования и производственных характеристик хозяйствующего субъекта .

--------------------------------

См.: Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. N 1.

Основанием возникновения арендных правоотношений является протокол об аукционе и заключенный в соответствии с ним договор аренды. Договор аренды лесного участка подлежит государственной регистрации.

Лесной кодекс РФ устанавливает определенные особенности договора аренды лесного участка. Одной из них (и весьма существенной) можно считать его целевой характер: виды использования лесов обязательно указываются в заключенном договоре. Еще одна особенность - его срочный характер. В отличие от Гражданского кодекса РФ, допускающего заключение договора без определенного срока, договор аренды лесного участка заключается на определенный срок, который определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом. Лесной кодекс РФ устанавливает минимальный и максимальный сроки заключения договора аренды по использованию лесов, заключенного в предпринимательских целях: от 10 до 49 лет. Установленные предельные сроки аренды лесных участков не раз становились объектом критики специалистов, отмечавших недостаточную их обоснованность с точки зрения обеспечения рационального использования и воспроизводства вырубаемого леса. Однако прошедший период с момента вступления в силу Лесного кодекса РФ не позволяет однозначно оценить установленные предельные сроки аренды и требует дальнейшего изучения и анализа правоприменительной практики.

Круг существенных условий договора аренды лесного участка существенно шире, чем предусмотрено Гражданским кодексом РФ. В отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. данные условия предусмотрены не в новом Кодексе, а в Правилах подготовки и заключения договора аренды лесного участка. Вряд ли это правильно, поскольку именно такие условия отражают специфику аренды лесного участка: 1) подробные сведения о лесном участке; 2) срок договора; 3) виды использования лесов; 4) размер арендной платы, условия и сроки ее внесения; 5) объемы рубок лесных насаждений и изъятия других лесных ресурсов.

Важным является вопрос о возможности передачи арендованных лесных участков в субаренду. Лесной кодекс РФ 1997 г. запрещал субаренду участков лесного фонда. Действующий Лесной кодекс РФ не регулирует данный вопрос, поэтому на отношения по субаренде распространяются правила гражданского законодательства, в соответствии с которыми передача арендованного имущества в субаренду возможна с согласия арендодателя. Учитывая, что лесной участок тождествен земельному, на отношения по его субаренде оказывают действие и нормы ст. 22 ЗК РФ, устанавливающие такую возможность и без согласия арендодателя при сроке аренды более пяти лет. С одной стороны, подобные распорядительные полномочия арендатора, как указывалось выше, соответствуют поставленной законодателем задаче либерализации лесопользования; с другой стороны, их реализация может способствовать массовой скупке высокоплатежеспособными хозяйствующими субъектами прав аренды и передаче их другим структурам по своему усмотрению, что может вызвать негативные последствия как социального, так и экологического характера.

На наш взгляд, передача арендных прав не соответствует сущности лесных отношений, поэтому представляется целесообразным установить в Лесном кодексе РФ запрет на передачу лесных участков в субаренду.

Таким образом, с точки зрения обеспечения охраны и воспроизводства лесов установленный механизм возникновения права лесопользования вызывает существенные опасения. Договор аренды лесного участка, как правило, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, при этом к участникам аукциона не предъявляется никаких специальных требований. Кроме того, как было отмечено выше, арендаторы могут передавать арендные права третьим лицам без ограничений. Представляется, гражданско-правовое регулирование аренды лесных участков без учета специфики лесных отношений неприемлемо для регулирования деятельности по их использованию, поскольку не может обеспечить эффективную охрану, воспроизводство и рациональное использование лесов как важнейшего компонента окружающей среды. В том числе предоставление лесных участков в аренду в соответствии с гражданским законодательством противоречит принципу многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, в соответствии с которым должен обеспечиваться комплексный подход, что подразумевает возможность и необходимость использования лесных участков несколькими субъектами для различных целей. Между тем гражданское законодательство не предусматривает возможность заключения нескольких договоров аренды в отношении одного имущества, что противоречит сущности лесных отношений.

Таким образом, механизм предоставления лесных участков в аренду нуждается в совершенствовании в целях обеспечения публичных интересов при осуществлении использования лесов.

Значение договора аренды лесных участков обусловливает необходимость сформулировать определение данного договора в Лесном кодексе РФ, в котором необходимо отразить специальные признаки данного договора. Предлагается п. 1 ст. 72 ЛК РФ изложить в следующей редакции: "По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель обязуется предоставить арендатору лесной участок за плату во временное владение и пользование для осуществления одного или нескольких видов использования лесов, а арендатор обязуется уплачивать арендную плату, использовать лесной участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенными видами использования лесов и соблюдать установленные законодательством требования". Существенные условия договора аренды лесного участка следует предусмотреть непосредственно в Лесном кодексе РФ, а не в подзаконном нормативном акте.

Помимо защиты публичных интересов при осуществлении лесопользования, законодательство должно обеспечивать и права надлежащих арендаторов. Лесной кодекс РФ, предусмотрев преимущественное право арендатора на заключение нового договора, не установил механизм реализации такого права. Договор аренды лесного участка заключается в основном путем проведения аукциона, и в правилах его проведения согласно гл. 8 ЛК РФ преимущественное право арендатора, надлежащим образом исполнившего договорные обязательства по аренде, не предусмотрено. На наш взгляд, необходимо урегулировать данный вопрос в Лесном кодексе РФ.

Таким образом, можно утверждать, что институт аренды лесных участков нуждается в специальном исследовании и совершенствовании с точки зрения целесообразности введения отраслевых условий, отражающих особенности леса как природного ресурса.

Частью нового регулятивного механизма является также заявительный порядок осуществления лесопользования - подача лесопользователем ежегодной лесной декларации (заявления) об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения. Однако есть сомнение в том, что отсутствие лесорубочного билета, ордера, лесного билета будет скомпенсировано декларированием, поскольку система декларирования сама по себе также требует определенных условий, в первую очередь организации надлежащего самоконтроля (производственного контроля) деятельности лесопользователей и, соответственно, государственного контроля.

Следует также отметить, что исключение договоров безвозмездного пользования для сельскохозяйственных организаций является, видимо, одной из концептуальных идей Лесного кодекса РФ в русле сокращения оснований для льготного лесопользования. Однако такой подход может иметь неблагоприятные социальные последствия, учитывая низкий уровень жизни сельских жителей.

В Лесном кодексе РФ не реализован провозглашенный его п. 7 ст. 1 принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может воздействовать на леса при их использовании; не предусмотрены формы и порядок участия граждан в подготовке таких решений. Представляется, что передача лесных участков, находящихся в государственной собственности, на длительный срок в аренду требует учета мнения местного населения.

С принятием нового Лесного кодекса РФ были существенно ослаблены гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий (т.е. их изъятия). Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов.

Нельзя признать обоснованным выведение из объектов государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные, а также проектов лесоустройства. Лесной кодекс РФ предусматривает проведение государственной или муниципальной экспертизы общего характера только в отношении проектов освоения лесов. Порядок ее проведения установлен Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 14 мая 2007 г. N 125 "Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов" . Целью данного вида экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта РФ и законодательству Российской Федерации.

--------------------------------

БНА. 2007. N 26.

Лесным кодексом РФ установлена плановая основа использования лесов, что следует расценивать положительно. В Кодексе предусмотрена новая система плановых документов различного уровня, включающая лесной план субъекта РФ, лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков и проекты освоения лесов, составляемые лесопользователями. Однако документы планирования использования и охраны лесов не имеют связи с документами территориального планирования, устанавливаемые градостроительным законодательством. Отсутствие юридической связи лесного и территориального планирования порождает существенные проблемы при разграничении государственной собственности на землю и при определении границ земель лесного фонда и лесничеств и лесопарков, проектируемых на землях иных категорий.