§ 2. Тенденции и перспективы развития природоресурсного законодательства

Общеизвестно, что Россия занимает одно из ведущих мест в мире по запасам природных ресурсов. По имеющимся данным, полученным из различных источников, наша страна на первом месте в мире по запасам железных руд, природного газа, алмазов.

Новый уровень дискуссии о принципах и путях развития природоресурсного права определенно связан как с правовыми категориями "право государственной собственности на природные ресурсы", "защита экологических прав и обязанностей частных пользователей", "целесообразность изъятия природных ресурсов", "уточнение целей природопользования", "улучшение качества жизни", "сочетание государственных и частных интересов", "ответственность", так и с социально-экономическими проблемами - обеспечением роста качества жизни, экономики, демографии, глобализации, безопасности. Переосмыслению подвержены многие основополагающие принципы государства и права в связи с биологическими, информационными, технологическими особенностями развития всего мира. Так, один из основополагающих принципов государственного устройства - национальное право на территорию и природные ресурсы - в эпоху глобализации и транснациональных компаний все более в теоретических работах юристов подвергается сомнению. Можно уверенно сказать: с пониманием конечности, близости исчерпания ряда ресурсов, ограниченности и недостатка прежде всего воды, отдельных полезных ископаемых международное сообщество будет искать новые подходы к определению прав на национальное природопользование. Модернизация экономики не может быть адекватно реализована без обеспечения права на эффективное использование природных ресурсов.

В теории права концепции развития природоресурсного права уделено не так много места. При анализе работ, опубликованных за период с 1970 по 2012 г., только в некоторых можно с известной долей условности найти попытки осмысления правовых теорий, затрагивающих современную концепцию права природопользования. Большая часть работ посвящена анализу предмета отрасли экологического и природоресурсного права, семантических характеристик, терминологии (например, термина "рациональное природопользование"). Вторая по значимости тема - место права природопользования в существующей системе права и системе законодательства.

Большинство авторов придерживаются той точки зрения, что существует экологическое право, состоящее из двух частей: охраны окружающей среды и рационального природопользования . По мнению М.М. Бринчука, "предметом современного экологического права являются отношения:

--------------------------------

См., например: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009; Экологическое право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2006; Экологическое право: Учебник / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М., 2007.

- собственности на природные объекты и ресурсы;

- по природопользованию;

- по охране окружающей среды от разных форм деградации;

- по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц" .

--------------------------------

Бринчук М.М. Указ. соч. С. 35.

В.В. Петров определяет предмет экологического права как отношения в сфере взаимодействия общества и природы, С.А. Боголюбов - как общественные отношения в сфере взаимодействия природы и общества, Н.Н. Веденин - как общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее .

--------------------------------

См.: Веденин Н.Н. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. М., 2005.

Право природопользования, по мнению большинства авторов, сводимо к мерам по охране и рациональному использованию отдельных видов природных ресурсов, таких, как правовая охрана вод, земель, почв, растительного и животного мира, недр, лесов.

Практический смысл разделения на право природопользования и право охраны окружающей среды состоит в том, что в какой-то мере право природопользования основывается в большей мере на частноправовых началах, здесь очень важны права собственности и иные вещные и обязательственные права на природные ресурсы, обладающие значительной спецификой в природоресурсном праве. Поскольку наша страна богата природными ресурсами, в том числе лесами, землями, недрами, проблема именно рационального природопользования становится ключевой и в сфере модернизации экономики, и в области экологии.

Существуют и иные точки зрения на соотношение экологического и природоресурсного права. Так, О.И. Крассов считает, что предметом экологического права являются отношения в сфере охраны окружающей среды от загрязнения и охраны ценных экосистем. Нормы, определяющие порядок и условия природопользования (например, порядок рубки леса или добычи полезных ископаемых), не входят в систему экологического права, а являются самостоятельной отраслью соответствующего ресурсного законодательства . По мнению С.А. Боголюбова, предмет экологического права составляют отношения в области охраны окружающей среды от вредных воздействий и использования отдельных природных компонентов в экономических целях .

--------------------------------

См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2003. С. 13.

См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 1999. С. 9.

Ценность научной дискуссии о предмете экологического и природоресурсного права имеет не только научно-теоретический, но и практический интерес. Законодательство об охране и рациональном использовании отдельных природных ресурсов насчитывает столетия.

--------------------------------

СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Теоретическому осмыслению подвергались и такие категории, как "институты природопользования", "рациональное природопользование", "принципы природопользования". Так, по мнению С.А. Боголюбова , система юридических норм, призванных регулировать природоресурсные отношения, возникла и развивалась на базе права государственной собственности на эти ресурсы. Упомянутая система явилась основой особого института, т.е. права природопользования. Данный институт формировался на протяжении многих десятилетий, его развитие продолжается и в настоящее время.

--------------------------------

См.: Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010.

Право природопользования - это не только нормы, регулирующие непосредственно сам процесс пользования ресурсами природы. В него включены также нормы, устанавливающие основания и порядок возникновения и прекращения данного права, права и обязанности пользователей природными ресурсами, т.е. условия пользования, нормы, предусматривающие охрану прав и законных интересов природопользователей.

Право природопользования, по мнению таких ученых, как Н.Н. Веденин, Р.К. Гусев и др., представляет собой совокупность однородных правовых норм, устанавливающих основные условия, принципы и порядок природопользования, основания его возникновения, прекращения и изменения, а также содержание прав и обязанностей всех природопользователей. Право природопользования как институт экологического права формировалось на протяжении многих десятилетий. Дальнейшая активизация его развития и совершенствования, на наш взгляд, продолжается и в настоящее время . Отсюда актуальность теоретических проблем в данной сфере, обеспечения адекватными организационно-правовыми решениями в совокупности с экономическими, организационными и технологическими.

--------------------------------

Терминологические особенности дефиниций экологического права отражают суть проблем (их совокупности), присущих предмету "природопользование". Фактически речь идет о серьезном ограничении или расширении сферы знаний, описывающих формы взаимодействия природы и общества. Поэтому, понимая определенную искусственность всех определений, мы останавливаемся на точке зрения юристов, которые считают право природопользования частью экологического права.

По определению С.С. Алексеева, "система права и система законодательства не одно и то же. Система законодательства как система является лишь потому, что она присутствует как внешнее выражение объективно существующей системы права" . Анализируя современное состояние природоресурсного права, и экологического в частности, А.К. Голиченков отмечает: "...как ни парадоксально, но общепризнанного понимания экологического законодательства нет, как нет и общепризнанного термина, его обозначающего. Не случайно в последнее время интерес к исследованию этих проблем резко возрос" .

--------------------------------

Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 61.

Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф. Юбилейный выпуск.

В своем исследовании мы много раз обращались к истокам проблем природопользования, понятийному аппарату, пониманию строгого отделения системы права от системы законодательства. Надо еще раз признать: правовые доктрины в области природопользования, экологической безопасности, права окружающей среды, устойчивого развития работают в одной сфере правоотношений, и нужно время, чтобы осознать их неразрывную связь и отдельные принципиальные элементы построения. С этой точки зрения нам понятен пафос отдельных исследователей, заявляющих: "Целый ряд современных работ наводит на мысль, что специалисты плохо ориентируются в таких теоретических понятиях, как право и законодательство" . Действительно, такие базовые понятия, как "система права" и "система законодательства", иногда неточно употребляются в трудах юристов-экологов. Более того, применяя данные понятия, авторы понимают по-своему вообще правовую систему государства. И. Игнатьева пишет: "Экологическое право представляет собой систему правовых норм, регулирующих экологические отношения. Законодательство представляет собой более сложную систему, чем право, которую можно рассматривать с разных сторон" . Но несколько далее эта автор утверждает: "...невозможно представить законодательство как часть права или право как часть законодательства. Это системы, находящиеся между собой в сложной взаимосвязи".

--------------------------------

Игнатьева И. Система права соотносится с системой законодательства как содержание с формой: Сб. матер. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 211.

Там же.

Бесспорно, как бы мы ни пытались разграничить закон и право, в действительности они выражают отношения части и целого. Однако, на наш взгляд, здесь несколько смещены акценты в определении системы права и системы законодательства. Система права, по мнению ряда авторов, представляет собой более сложную систему, нежели законодательство. Право, если быть последовательным и восходить к основам римского права, является базисом человеческих свобод и отношений, закон - базисом государства, формой государственного регулирования отношений. Это, безусловно, совершенно разные категории. Но если подходить только с позиции законодательной техники, а не философской категории, можно говорить о более или менее сложном характере права и (или) законодательства.

Выделение системы законодательства, в каком-то виде упорядочение, систематизация законодательства о природопользовании должно происходить одновременно с экологизацией права, понимаемой как социализация права, отстаивание примата гражданских свобод и возможностей по отношению к государственному регулированию. С практической точки зрения необходимо навести сначала порядок с текущим законодательством, одновременно форматировать современную систему права природопользования. Только простой перечень законодательных актов, принятых в последние 10 лет (десятки федеральных законов, сотни нормативных актов, тысячи законодательных и иных нормативных актов субъектов РФ и органов местного самоуправления), требует выделения самостоятельной отрасли экологического и природоресурсного права.

Данный процесс связан с необходимостью упорядочения законотворчества, с одной стороны, и с обеспечением доступности, логичности, согласованности, устранения множественности законодательства, правильности и эффективности его применения - с другой.

Не секрет, что процесс законотворчества носит ситуативный характер и является скорее ответом на отдельные события (ограниченность ресурсов, их возрастающее значение для экономики). Поэтому в настоящее время созрели все условия для новой систематизации экологического законодательства.

Реальное правовое регулирование, на наш взгляд, в данном контексте можно использовать как попытку систематизации процесса экологического законодательства. Действительно, применимость именно такой последовательности дает возможность этап за этапом пройти путь от разрозненных правовых норм, регулирующих общую группу отношений, до свода законов. В отношении к законодательству о природопользовании предлагается следующая последовательность:

- создание понятийного аппарата, тезауруса терминов в природопользовании;

- описание круга отношений и объектов правового регулирования; определение законодательства, подлежащего включению в свод законов о природопользовании;

- определение принципов законодательства о природопользовании;

- определение системы регионального законодательства, включая нормативные акты органов местного самоуправления;

- определение условий и форм ответственности за противоправное поведение;

- определение системы органов государственного регулирования отношений.

Создание или ревизия отрасли законодательства - это прежде всего громадная систематизирующая работа. Инкорпорация в ней займет важнейшее место. Приемлем и перечень средств правового регулирования, особенно тезис об экологизации отраслей законодательства. Под экологизацией права мы понимаем частичную употребимость принципов единства человека и биосферы, равенства ответственности перед обществом за ущерб, наносимый окружающей среде и населению. В данном случае право природопользования довольно мало ориентируется на решение экологических проблем как на стадии превентивных мер, так и на стадии действий в современной экономической парадигме. Практически не урегулирован блок экологозначимых проблем в ближайший (хотя бы 10-летний) период. Более того, интенсивно развивающееся экологическое законодательство в какой-то мере фактически поглощает ранее существовавшие институты и нормы экологического права (например, оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу).

В свою очередь, идея о внедрении идеологии охраны качества окружающей среды, рационального природопользования, оценки риска воздействия на окружающую среду и предотвращения экологических угроз должна быть частью работы по инкорпорации норм, принципов экологического законодательства. Философия права рационального природопользования должна выражать отношение населения к самой возможности, неизбежности, в какой-то мере закономерности возникновения экологических опасностей при современных способе мышления и производстве. Невозможность полного прекращения масштабного природопользования, предотвращения экологических рисков, которые несет современная цивилизация, должна быть выражена в законе в качестве основы, принципа законодательства о природопользовании.

Не менее важной и, как правильно отмечает А.К. Голиченков, главной должна стать кодификация законодательства о природопользовании - переработка и приведение многочисленных норм в единую систему, объединение нескольких правовых институтов в один . Здесь уместно обратиться к уже имеющемуся опыту и предложениям по кодификации экологического права. Но трудности кодификации законодательства о природопользовании очень велики. Речь должна идти прежде всего о межотраслевой и междисциплинарной кодификации, не о традиционном кодексе однотипных норм, а о своде законов, связанных одной областью регулируемых отношений.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография А.К. Голиченкова "Экологическое право России: словарь юридических терминов" включена в информационный банк согласно публикации - Городец, 2008.

См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2012.

Консолидация - это создание группы однородных блоков законодательства (например, по темам "природные ресурсы", "их использование", "нагрузка на среду", "ликвидация последствий", причинам, типам, источникам). Предупреждение нерационального, неэффективного, губительного природопользования, несомненно, отдельный и самостоятельный объект законодательства.

Законодательство об использовании земель, воды, флоры, минеральных ресурсов у нас весьма развито и детально урегулировано, но в данном случае речь идет о новой редакции, новом прочтении концепции качества жизни с точки зрения комплексного природопользования. До сих пор в законодательстве преобладал охранительный принцип. Необходим иной подход - интеграционно-предупредительный.

Как по формам, видам, объектам регулирования, так и по субъектам правоотношений предупреждение стоит особняком. Здесь важно понять и роль государственных органов специальной компетенции. В данном случае можно говорить о дальнейшем разделении компетенции органов по предупреждению нерационального природопользования и по использованию ресурсов.

Считая необходимым совершенствование законодательства о природопользовании, мы преследуем прежде всего прагматическую цель - повышение эффективности как законотворческой деятельности, так и правоприменения.

Процесс совершенствования законодательства о природопользовании достаточно длителен и требует в первую очередь принятия концепции развития природоресурсного права. На базе концепции развития законодательства можно было бы решить ряд принципиальных вопросов:

- о месте и роли права в рациональном природопользовании;

- соотношении терминов "устойчивое развитие", "эффективность управления", "экологическая безопасность" и др. в условиях рационального природопользования;

- гарантировании соблюдения конституционных прав и обязанностей граждан по обеспечению природными ресурсами и качествам окружающей среды;

- процедуре принятия решений, формах вины, ответственности и т.д. по обеспечению рационального использованию ресурсов и экологической безопасности.

Появление более жестких и консолидированных правовых норм по обеспечению рационального природопользования - объективный процесс. В этом плане зарубежный опыт четко указывает ориентиры в законотворчестве. Данный процесс подготовлен самой логикой развития правоотношений в столь специфической и новой отрасли общественных отношений, и чем скорее мы приступим к определению свойств законодательства о рациональном природопользовании как одном из принципов законодательства, тем в целом эффективнее будет процесс правотворчества и правоприменения.

С учетом тенденций роста масштабов природопользования обособление значительного законодательного массива, опосредующего все проблемы и последствия нерационального, губительного использования природных ресурсов, начиная с выявления и легального закрепления угроз экологических последствий как в краткосрочном, так и в долгосрочном (что особенно важно для экологических последствий, как правило, значительно отсроченных во времени) периоде, формирование адекватных механизмов реализации природоресурсного законодательства и мер юридической ответственности являются стратегическими задачами.