Зміни в політико-адміністративному устрої

Проблема кордонів між Україною та Росією, що так гостро стояла у попередній період, була розв'язана в перші роки існування СРСР. Здавалося б, це питання в умовах існування єдиної держави переходило з розряду загальнополітичного в суто адміністративний.

Спочатку визначення лінії кордону між Україною та Росією будувалося на трьох принципах: етнічний склад населення, довоєнний адміністративно-територіальний поділ та економічна доцільність. У практичному визначенні кордонів України більшовицькі керівники брали за основу довоєнний поділ на губернії. Щоправда, були деякі винятки. Найбільш значимі з них - передача навесні 1919 р. чотирьох північних (неукраїнських за етнічним складом) повітів Чернігівської губернії до складу новоутвореної Гомельської губернії та включення в березні 1920 р. частини території колишньої Області війська Донського до складу радянської України.

У 1923 р. в Україні і Росії розпочався перехід від дореволюційного адміністративно-територіального поділу (губернії, повіти і волості) на новий (округи і райони). Український уряд скористався реформою, щоб порушити перед ЦВК питання про приєднання до власної республіки тих повітів і волостей у прикордонних з УСРР Курській і Воронезькій губерніях, де переважало українське населення. Мова йшла про приєднання до УСРР повітів та волостей Курської губернії з чисельністю населення 807,2 тис. осіб (у тому числі українців 484,8 тис., 60%), а також повітів Воронезької губернії з чисельністю населення 1243,8 тис. осіб (у тому числі українців - 930,9 тис., 74,9%)⁴.

Майже одночасно виконком Південно-Східного (з кінця 1924 - Північно-Кавказького) краю і Південно-Східне бюро ЦК РКП(б) звернулися до політбюро ЦК РКП(б) з проханням вилучити з підпорядкування Україні Таганрозьку та Шахтинську округи. Керівники Північного Кавказу посилалися на те, що до 1917 р. ці території входили до складу Області війська Донського.

Для розгляду подання уряду УСРР ЦВК СРСР створив комісію під керівництвом голови ЦВК БСРР О.Черв'якова. Після багатьох обговорень комісія дійшла висновку про необхідність приєднати до УСРР Путивльський, Гайворонський і Бєлгородський повіти Курської губернії, а також Валуйський повіт Воронезької губернії. Всього пропонувалося приєднати території з кількістю населення 1018,6 тис. осіб, у тому числі 591,7 тис. українців. Території з кількістю населення 1031,2 тис. осіб (у тому числі 724 тис. українців) залишалися за Курською і Воронезькою губерніями. Тобто етнічний критерій не став головним. Та після протесту російської частини комісії питання було винесене на розгляд останньої інстанції - політбюро ЦК РКП(б)⁵.

11 липня 1924 р. політбюро ЦК РКП(б) розглянуло і позитивно вирішило подання властей Північно-Кавказького краю. Політбюро ЦК КП(б)У не погодилося з цим рішенням і попросило винести питання на розгляд членів ЦК РКП(б) у повному складі.

У практиці внутрішньопартійних відносин такого ще не траплялося. Від початку утворення в 1919 р. ще ніхто не насмілювався піддавати сумніву авторитет політбюро ЦК РКП(б) як органу, який від імені ЦК утілював волю державної партії. Виходило так, що політбюро ЦК КП(б)У поставило на перший план національні інтереси своєї республіки, а не партійну дисципліну.

Як не дивно, але політбюро (щоправда, розколоте персональним суперництвом) і пленум ЦК РКП(б) не зреагували відразу на спробу українських цекістів «підняти маси» проти рішення вищої партійної інстанції. Сталін зробив простіше: загальмував розв'язання українсько-російського позиву з територіального питання більше ніж на рік, аж поки на чолі ЦК КП(б)У став Л.Каганович. А тим часом компартійно-радянське керівництво УСРР використовувало будь-який привід для того, щоб добитися потрібного рішення від Кремля. До резолюції президії виконкому Комінтерну про розпуск Української комуністичної партії від 24 грудня 1924 р., текст якої складався не без втручання, як це зрозуміло, представників ЦК КП(б)У, була вписана знаменна фраза: «Тепер відбувається робота з об'єднання у складі УСРР всіх суміжних з нею територій з українською більшістю населення, що входять в Радянський Союз»⁶. Однак це не допомогло українцям розв'язати питання на свою користь. Водночас сам факт ухвалення такої резолюції свідчив про вихід територіального питання за межі вну- трішньорадянської проблеми.

Після того як генеральним секретарем ЦК КП(б)У в квітні 1925 р. став Л.Каганович, ВУЦВК дисципліновано вніс узгоджені з Росією та Білоруссю пропозиції про врегулювання кордонів УСРР з РСФРР і БСРР. Росії Україна передавала основні частини Таганрозького та Шахтинського округів. На північному сході до УСРР переходив майже весь колишній Путивльський повіт, а також деякі прикордонні волості Курської і Воронезької губерній. На українсько-білоруському кордоні до складу України була включена одна сільрада в південній частині Мозирського округу. Натомість до складу Білорусі Україна передавала частину Олевського і Словечанського районів, а також північну частину Овручського району.

Після ухвалення постанови президії ЦВК СРСР від 16 жовтня 1925 р. українська громадськість не заспокоїлася. Питання про перегляд кордонів і надалі порушувалося на офіційному рівні. Тези червневого (1926 р.) пленуму ЦК КП(б)У «Про підсумки українізації» закінчувалися адресованим політбюро ЦК дорученням такого змісту: «Провадити далі роботу в справі об'єднання в складі УСРР всіх межуючих з нею територій з українською більшістю населення, що входять до складу Радянського Союзу». Це доручення можна побачити тільки в офіційному тексті, який був надрукований у газеті «Коммунист» 15 червня 1926 р., а також в брошурі, опублікованій за газетним текстом у Мінську в 1926 р.⁸ Пізніші публікації матеріалів червневого (1926 р.) пленуму ЦК КП(б)У друкувалися без процитованого абзацу.

У грудні 1926 р. відбувся Всесоюзний перепис населення. Він документально підтвердив, що значна частина української етнографічної території знаходилася на прилеглій до УСРР території РСФРР. Особливо рельєфно це було видно на прикладі Центрально-Чорноземної області. На півдні колишньої Воронезької губернії проживало 903 тис. українців, які становили у цілісному масиві прилеглих до радянської України земель більше 90% населення.

У травні 1928 р. М.Скрипник знову звернувся до політбюро ЦК КП(б)У з офіційним поданням. Він писав, що українське населення територій, які межують з УСРР, позбавлене можливості користуватися рідною мовою. Цілеспрямована русифікація мільйонів українців за межами УСРР, писав він далі, не відповідає «здійснюваній нами правильній ленінській національній політиці і послаблює її революційний вплив на пригноблені маси Західної України, Буковини, Бессарабії.

18 травня 1928 р. записка наркома була розглянута на політбюро ЦК КП(б)У. Л.Кагановичу, В.Чубарю і М.Скрипнику було доручено остаточно її відредагувати й адресувати до ЦК ВКП(б)¹⁰. Редагування звелося, головним чином, до відмови від згадок про українські претензії на Північний Кавказ: Сталін реагував на рядок з національного гімну, в якому окреслювалися кордони України («від Сяну до Дону»), як бик на червоне. У листі генсекові від 25 травня 1928 р. Каганович просив поставити на закрите засідання секретаріату ЦК ВКП(б) питання «Про передачу УСРР повітів з більшістю українського населення Курської і Воронезької губерній, у зв'язку з районуванням Центрально-Чорноземної області»¹¹. У ході районування з чотирьох губерній, включаючи Орловську і Тамбовську, була утворена нова одиниця - ЦЧО, але кордони України і Росії залишилися незмінними.

12 лютого 1929 р. на зустрічі делегації українських письменників з генеральним секретарем ЦК ВКП(б) було порушене питання про кордони: «Тов. Сталин, как вопрос с Курской, Воронежской губерниями и Кубанью в той части, где есть украинцы? Они хотят присоединиться к Украине». Сталін дав таку відповідь на пряме запитання: «Этот вопрос несколько раз обсуждался у нас, так как часто слишком меняем границы (смех), слишком часто меняем границы - это производит плохое впечатление и внутри страны, вне страны... У некоторых русских это вызывает большой отпор. С этим надо считаться. Это вопрос чисто практический. Он два раза у нас стоял. Мы его отложили - очень часто меняются границы. .Я думаю, что такой вопрос надо решать осторожно, не слишком забегая вперед, чтобы не развивать отрицательного отпора со стороны той или другой части населения»¹².

Про економічний чи географічний критерій як причину відмови у даному випадку не йшлося.

Іншу позицію Кремль зайняв у питанні про створення Молдавської АСРР. Впродовж десятків років на території дореволюційної Херсонської губернії осідали переселенці з-за Дністра, внаслідок чого тут утворилася досить велика молдавська національна меншина. У Кремлі, з подачі вихідців з окупованої Румунією Бессарабії, визнали за доцільне створити на її основі Молдавську автономну республіку, яка б могла служити політичною противагою Румунії. Керівники УСРР не бажали створення на своїй території Молдавської республіки, оскільки розуміли, що у випадку повернення Бессарабії постане нова союзна республіка, до якої перейде частина української території. Микола Скрипник 7 березня 1924 р. навіть пропонував утворити автономну Молдавську область у складі РСФРР¹³. Показовою демонстрацією позиції українського керівництва стало майже одноголосне (за винятком В.Затонського) рішення політбюро ЦК КП(б)У від 18 квітня 1924 р. про недоцільність утворення Молдавської автономії¹⁴. Але Кремль все-таки наполіг на швидкому утворенні автономної республіки. У постанові ЦК РКП(б), виданій 26 вересня, підкреслювалося: «В акті утворення Автономної Молдавської СРР повинно бути зазначено, що західним її кордоном є державний кордон СРСР»¹⁵. Тут ішлося не про кордон по Дністру, якого радянський уряд не визнавав, а про кордон по Пруту.

До складу автономної республіки увійшли не лише територія, де молдавани становили більшість населення, а й райони з переважно українським населенням. 12 жовтня 1924 р. сесія ВУЦВК прийняла постанову «Про утворення Молдавської АСРР». Після різного роду уточнень до складу Молдавської АСРР увійшли 11 районів Лівобережжя Дністра. За переписом 1926 р. молдавани кількісно переважали лише у Дубосарському (67,0%) і Слободзейському (64,7%) районах, мали відносну більшість у Григоріопольському (45,7%) і сільській частині Тираспольського (38,5%) районів¹⁶. Це свідчило, що причина створення Молдавської автономії лежала в політико-ідеоло- гічній площині й не мала реальних економічних та етнографічних підстав. У зміненій після утворення АМСРР Конституції УСРР 1919 р. і в Конституції УСРР 1929 р. за АМСРР фактично визнавалося право виходу зі складу УСРР - це засвідчила стаття, в якій говорилося, що об'єднання АМСРР з УСРР відбулося на основі «права на самовизначення аж до відокремлення»¹⁷.

Аналізуючи ситуацію з кордонами, впадає в око, що ситуація з Україною була нетиповою для політики Кремля. Адже в СРСР центральні органи влади до певного часу всіляко сприяли утворенню нових та збільшенню території вже існуючих національних одиниць. Приміром, протягом 1924-1926 рр. територія Білоруської СРР збільшилася майже вдвічі. У 1936 р. автономна Казахська СРР була перетворена на союзу республіку при кількості казахів в ній 42,5%¹⁸.

До України не приєднали навіть ті території, де українці складали до 90% населення. Іноді це пояснювали економічною та географічною недоцільністю. Про те, що Сталін боявся зміцнення й без того потужної України, звичайно, не говорилося. Побоювання втратити у майбутньому Україну виявилося більш значущим, ніж очікувані переваги від пропаганди національної рівноправності.

Резюмуючи результати територіального розмежування між УСРР і РСФРР, можна зробити висновок, що вони були спричинені зовнішніми щодо радянської України чинниками і мали політичний характер. Утворення АМСРР мало ще й інший вимір - створювалася нова адміністративна одиниця, для управління якою потрібний був специфічний державний апарат. І в даному випадку створення АМСРР лежало у руслі тих змін адміністративно-територіального поділу, що відбувалися в ході адміністративно- територіальної реформи 1923-1925 рр. Територію автономної республіки нарощували до розмірів тогочасної округи - основної адміністративно-територіальної одиниці в 1925-1930 рр.

Загалом увесь період 1923-1939 рр. був часом експериментів у сфері адмінподі- лу. Обґрунтовувалися вони кожного разу економічними потребами, скороченням витрат на державний апарат. У постанові ІІ сесії ВУЦВК VII скликання від 12 квітня 1923 р., зокрема, наголошувалося: «Ухвалюючи методу та практичне переведення виконаної роботи щодо районування як першу спробу ґрунтовної перебудови адміністраційно- територіального поділу цілої країни на підставі її економіки й відповідно до єдиного плану, в напрямі спрощення радянського апарату та наближення центру до людності, друга сесія ВУЦВК постановила: 1. Переведену роботу щодо адм.-тер. поділу України затвердити в кількості 53 округ (повітів) та 706 районів (волостей); 2. Доручити Президії ВУЦВК зробити відповідне подання до ВЦВК РСФРР про зміну кордонів, сумежніх з РСФРР губерень, щоб випростувати кордони та правильніше утворити округи за економічним принципом»¹⁹.

Постанова ВУЦВК від 4 листопада 1923 р. «Про підсумки та чергові завдання районування України» доповнювала рішення про новий адміністративний устрій. У цьому документі схвалювалися основні засади реформи, знову наголошувалося на виконанні завдання щодо «спрощення та зміцнення радапарату та наближення його до населення». Також підкреслювалася необхідність погодити в загальносоюзному порядку питання про зміну кордонів УСРР: під цим, як уже зазначалося, розумілося приєднання до УСРР частини прилеглих до України територій РСФРР. Водночас наголошувалося: «Що ж стосується до організації районів та сільрад, то цю роботу зважати за здійснену недосконало й вжити рішучих заходів: а) до рівномірного розподілу заселених пунктів по сільрадах та районах, простуючи до залишення в одній адміністраційній одиниці населення, однорідного своїм національним складом; б) до співзбігу меж адміністраційних з межами земельних товариств, встановлюваних в порядкові робот по землевпорядженню»²⁰. Зауваження були слушними і зумовлені як економічними, так і політичними чинниками.

Прив'язка адмінподілу до економічних потреб в умовах 1923-1939 рр. зумовлювала постійну зміну адмінподілу, оскільки внаслідок здійснюваної більшовицьким керівництвом радянської модернізації стрімко змінювалося саме суспільство. Протягом 1923-1931 рр. основною була тенденція до зменшення кількості районів та подальшого «спрощення» державного апарату в зв'язку з цим. Так, у 1925 р., після скасування губернського поділу, територія України складалася із АМСРР і 41 округу, які розподілялися на 680 районів. Проте й такий поділ, що, до речі, був найбільш сталим у міжвоєнний період (без суттєвих змін - 5 років), не виправдав пов'язаних з ним очікувань. З початком активної фази колективізації знову виникла потреба у «зміцненні» управлінського персоналу, а тому від округів відмовилися.

У 1930 р. відбувся перехід на двоступеневу систему управління (центр - район). При цьому були ліквідовані округи та укрупнювалися райони. Внаслідок цих змін

територія України була поділена на 503 адміністративні одиниці: Молдавську АРСР, 484 райони та 18 міст (з міськрадами) республіканського підпорядкування. Серед названих адміністративних одиниць була певна кількість національних районів: російські, німецькі, болгарські, грецькі, єврейські та польський. Однак безпосереднє керівництво з Харкова такою кількістю районів (зменшеною на початку 1931 р. до 382²¹) виявилося неефективним. У 1932 р. відбулося повернення до триступеневої системи управління (центр - область - район). 27 лютого 1932 р. було утворено 5 областей (Вінницьку, Дніпропетровську, Київську, Одеську, Харківську); 2 липня 1932 р. - Донецьку, 7 жовтня 1932 р. - Чернігівську. В лютому 1935 р. відбулося розукрупнення районів. До жовтня 1937 р. кількість областей не змінювалася, проте у Донецькій області восени 1933 р. було створено Старобільський округ, а на території прикордонних районів Київської та Вінницької областей у лютому 1935 р. було утворено 6 округів. Вони існували до реорганізації цих областей. У наступні роки тривало утворення та перебудова областей, створювалися райони, уточнювалися межі цих адміністративно- територіальних одиниць. 22 вересня 1937 р. було утворено Житомирську, Миколаївську, Полтавську, Кам'янець-Подільську (з 1954 р. - Хмельницьку) області. Донецьку область 3 червня 1938 р. було поділено на Сталінську та Ворошиловградську. 10 січня 1939 р. було створено Запорізьку, Кіровоградську та Сумську області.

Отже, відбувалися майже безперервні зміни в адмінподілі України протягом 1923-1939 рр. Водночас із трансформацією другої після республіканського центру ланки в адмінподілі республіки (відповідно губернія - округ - район або міськрада - область) незмінними залишалися низові ланки - сільради, міськради, райони. Однак кількість низових ланок постійно змінювалася. І якщо процес збільшення міськрад був цілком закономірний, оскільки основним пріоритетом компартійної влади була індустріалізація суспільства, то постійні трансформації районів та сільрад пояснити так прямолінійно неможливо. Ці зміни проілюстровано табл.16.1.

Таблиця 16.1. Кількість районів та сільрад на території УСРР

Зміни були наскільки швидкоплинними, що навіть при друці даних за той чи інший рік цифри у різних колонках могли різнитися. Приміром, лише за першу половину 1929 р. кількість сільрад в Україні було збільшено на 32, а кількість районів зменшено на 2²⁸. І це при тому, що жодних загальних рішень щодо зміни принципів районування у цей час не було видано.

Важливу роль у внутрішній політиці відігравало ставлення українського керівництва до проблем розвитку національних меншин, що відобразилося у трансформації низових адміністративно-територіальних одиниць. Ідеться передусім про національні сільради та райони, що почали формуватися з 1924 р. Про плинність цього процесу свідчать дані, наведені Л.Якубовою. Зважаючи на постійні зміни, дослідниця підкреслює, що «відомості таблиці по роках є орієнтовними, оскільки фіксовані дані

практично неможливо навести через постійну змінюваність кількості національних сільрад»²⁹ (табл.16.2, 16.3).

Таблиця 16.2. Кількість національних районів протягом 1925-1934 рр.

Таблиця 16.3. Кількість національних сільрад протягом 1925-1934 рр.

Нестабільність адмінподілу була логічним наслідком реалізації планів кремлівської верхівки, яка прагнула створити «нову людину», «нове суспільство», нову систему взаємовідносин між людьми. Тож відсутність усталеності та високий ступінь вертикальної мобільності суспільства допомагали Кремлю знаходити кадри для виконання поставлених завдань. Кожного разу зміни адмінподілу найбільш безпосереднім чином стосувалися радянського, а за ним і партійного апарату: «наближали до місць», «якісно зміцнювали» «спрощували роботу» апарату тощо. Приміром, у постанові РНК від 14 лютого 1925 р. «Про скасування губерень і перехід на триступеневу систему управління» говорилося, що це робиться з метою «наблизити владу до населення»³¹.

Вдосконалення було безперервним, і у цих змінах був певний сенс. Крім реальних пошуків оптимального варіанта адміністративно-територіального устрою, ці його трансформації слугували одним із засобів мобілізації державних службовців на виконання поставлених завдань.

Компартійно-радянське керівництво досить швидко усвідомило, що сталість адмінподілу стане можливою лише після завершення перебудови країни на комуністичних засадах. Тому сам орган, що був покликаний вирішити проблему територіального устрою, зробили постійним. У спільній постанові ВУЦВК та РНК УСРР від 13 березня 1925 р. зазначалося: «Центральна Адміністраційно-Територіальна Комісія (ЦАТК) при Президії ВУЦВК є постійна комісія у справах районування і складається з голови та 8-ох членів, призначуваних персонально Президією ВУЦВК»³². У підпорядкуванні ЦАТК знаходилися губернські та округові територіальні комісії, що складалися (кожна) з голови та чотирьох членів³³. Губернські та округові комісії мали подавати звіти про свою роботу з виправлення недоліків адмінподілу відповідним виконкомам та ЦАТК один раз на місяць, а сама Центральна адміністративно-територіальна комісія не рідше одного разу на три місяці звітувала про свою діяльність перед Президією ВУЦВК та РНК УСРР.

3.