§ 1. Органи влади й управління Російської імперії НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ

Наприкінці XVIII ст., після черги російсько-турецьких війн (1768 - 1774 рр., 1787 - 1791 рр.) та трьох розподілив Речі Посполитої (1772, 1793, 1795 рр.), українські землі опинилися у складі Австрійської та Російської імперій та пруського ко­ролівства.

У 1796 р. пішла з життя імператриця Катерина ІІ в роки правління якої були втрачені рештки української ав­тономії та розпочалося створення адміністративного апа­рату управління на зразок російських губерній. Сподівання на симпатії до Малоросії з боку нового царя Павла І та прос­тосердна надія на відновлення гетьманства виявилися мар­ними. Втім новий імператор дещо зробив для українців по­вернувши їм Магдебурзьке право, Генеральний Земський та Підкоморський суди, старий адміністративний розподіл на повіти. Але з ухваленням указу «Про новий поділ на губер­нії» 1796 р. стало зрозумілим, що політичний курс на уніфі­кацію держави залишився незмінним. Єкатерининські на­місництва було ліквідовано, а Наддніпрянську Україну поді­лено на дев'ять губерній, об'єднаних у три генерал-губерна­торства. У 1801 р. Київська, Подільська та Волинська губер­

нії, як «порубіжні», були підпорядковані генерал-губерна­тору. У 1802 р. створюється Малоросійське генерал-губерна­торство до складу якого увійшли Чернігівська та Полтав­ська губернії, а у 1835 р. долучилась і Харківська губернія, яка до того часу йменувалася Слобідсько-Українською. Й нарешті Новоросійське генерал-губернаторство об’єднало Катеринославську, Херсонську та Таврійську губернії.

Першим Малоросійським генерал-губернатором було призначено князя О. Б. Куракіна, високоосвіченого, чинов­ники, який шанував українські традиції, користувася попу­лярністю серед населення, рід якого походив від литовсь­кого князя Гедиміна. Генерал-губернатор здійснив низку за­ходів для зменшення відмінностей між загальноімперсь- кими й місцевими правовими і управлінськими традиціями, зокрема, у становій, господарській, законодавчій та соціоку- льтурній сферах. Водночас він переконував центральну владу в тому, що Малоросія потребує більш гнучкого вряду- вання, ніж внутрішні губернії, оскільки найкращим засобом боротьби з українським прагненням до самостійності є не уніфікаторські чи силові заходи, а ефективне й оперативне управління на місцях. Формуючи політику центру із пи­тання впорядкування місцевої соціальної структури і набли­ження її до загальноросійської, О. Б. Куракін запропонував Сенату низку правових норм щодо того, кого вважати коза­ком, а кого - селянином, і разом із тим ратував за повер­нення козакам права вільно розпоряджатися земельною власністю.

Важливою подією для України слід вважати відкриття у 1805 р. Харківського імператорського університету. Засну­вання відбулося зусиллями слобідських поміщиків, купец­тва та городян, на чолі громадянської ініціативи стояв В. Н. Каразін. Університет став культурно-просвітницьким центром навколо якого почали гуртуватись українські вчені та письменники.

Таким чином, у першій половині ХІХ ст. завершувався реформаторський процес розбудови адміністративно-тери­торіального устрою імперії, розпочатий Петром І, в основі якого лежав губернський поділ. Царські укази щодо адміні­стративного поділу держави наголошували на важливості

дотримання загальнодержавного управління та загального з іншими губерніями правового статусу.

Російська імперія першої половини ХІХ ст. перебу­вала в системній кризі, на шляху розвитку капіталістичного способу виробництва стояла потужна феодально-кріпацька формація. За цих умов та з метою пристосування держав­ного устрою до нових буржуазних відносин, що нестримно розвивалися в надрах дворянсько-бюрократичної держави, остання була змушена шукати компромісів та піти на про­ведення у 1801 - 1811 рр.

Росія, за формою правління, залишалася абсолютною монархією в якій імператор уособлював у собі всю повноту влади та був очільником державного апарату. У жовтні 1809 р. за дорученням Олександра І відомий державник цар­ської Росії М. М. Сперанський підготував доповідну записку з планом державних перетворень - «Введення до уложення державних законів», яка містила пропозиції щодо прове­дення низки важливих реформ. М. М. Сперанський звертав увагу царя на зростання незадоволення підданих та з метою попередження революції пропонував план невідкладних за­ходів: дати народу конституцію, яка «полегшить правління самодержавне всіма, так би мовити, вищими формами за­кону, залишив по суті його ту ж силу і той же простір само­державства». Щодо кріпосного права, то його пропонувалось скасувати поступово, шляхом розвитку промисловості, тор­гівлі та просвітництва. Отже, мала місце спроба обмежити самодержавство шляхом розширення політичних прав дво­рян та буржуазії.

Із плану реформ М. М. Сперанського запровадити вда­лося лише окремі задумки.

До початку ХІХ ст. як вищий дорадчий орган у Росії функціонувала Рада при височайшому дворі. Ще напередо­дні воцаріння Олександр І створив при своїй особі Неофі­ційний комітет, який жартома називав «Комітетом громад­ського порятунку», достатньо показовим був склад цього ко­мітету - росіянин граф М. М. Новосільцев, поляк князь А. Є. Чарторийський, українець, граф В. П. Кочубей і

майже француз, граф П. О. Строганов. Комітет був покли­каний допомогти імператору в систематичній роботі над ре­формою безформного будинку управління імперією. Зазна­чений комітет мав безпосереднє відношення до реформ по­чатку століття. У 1801 р., вже офіційно, було створено Не- примінну Раду у складі 12 членів, якій було доручено розро­бку законопроектів впритул до 1 січня 1810 р., коли запрова­дили законодорадчу Державну Раду. Члени законодорад- чого органу призначались імператором або входили до складу за обійманою посадою (міністри).

Вже починаючи з 20-х років ХІХ ст. справу законотво­рчості перебирає на себе Власна Його Імператорської Вели­чності Канцелярія, яка стала на чолі системи центральних галузевих органів державного управління. Перше відді­лення канцелярії переймалося справами, що підлягали осо­бистому розгляду царя та здійснювали контроль за виконан­ням найвищих велінь. До компетенції другого відділення відносилась кодифікаційна робота. У 1826 р. було створене третє відділення під керівництвом шефа корпусу жандар­мів, на яке покладалися: розшук та слідство у політичних справах, здійснення цензури, боротьба з сектантством та старообрядництвом, керівництво політичними тюрмами, розслідування справ щодо жорстокого поводження поміщи­ків із селянами, нагляд за революціонерами та антиурядово налаштованими громадськими діячами. Щорічно аналітики

відділення подавали цареві огляди суспільно-політичного життя імперії.

Четверте відділення опікувалося благодійними та нав­чальними закладами, які перебували під патронатом імпе­ратриці. П’яте, переймалося організацією управління казен­ними селянами. Й нарешті в компетенції шостого знаходи­вся устрій Закавказького краю.

Заснований 1711 р. Петром І Урядовий Сенат із ви­щого адміністративного та судового органу за минулі майже двісті років перетворився на бюрократичного монстра, з по­гано окресленими функціями та повноваженнями - законо­давчими, адміністративними та судовими.

Варто наголосити, що Урядовий Сенат не був єдиною цільною установою, а був лише сукупністю кількох, зовсім відокремлених, колегій. Він складався з департаментів, з’єд­наних присутностей та загальних зібрань. Департаменти по­ділялись на судові та адміністративні (в окремі роки їх кіль­кість сягала від півдюжини до дюжини).

Реформа Сенату гальмувалась впродовж кількох ро­ків, зокрема до остаточного вирішення питання щодо ство­рення міністерств і указ про повноваження оновленого Се­нату було підписано разом із маніфестом щодо заснування міністерств - 8 вересня 1802 р.

Того часу змінився статус генерал-прокурора, який із дня заснування Сенату очолював його. Відтепер посада очі- льника вищого судового органу була об’єднана з посадою мі­ністра юстиції - представника виконавчої влади. Першим генерал-прокурором та міністром юстиції став Г. Р. Держа- він, державний діяч та поет епохи Просвітництва.

Разом із Міністерством юстиції 1802 р. ще сім петров- ських колегій було реорганізовано в міністерства, а саме: за­кордонних справ, військових сухопутних сил, морських сил, внутрішніх справ, фінансів, комерції та народного просвіт­ництва. Маніфест щодо заснування міністерств 1802 р. заве­ршувався реченням де згадується комітет, який складався

тільки з міністрів, для розгляду поточних справ. Так кіль­кома фразами було створено верховний орган державного управління імперією - Комітет міністрів. Первинно він складався з п’ятнадцяти членів: восьми міністрів, чотирьох голів департаментів Державної Ради, начальників Голов­ного та Морського штабів, головнокомандувача Петербурга. У подальшому його чисельність доходила до двадцятичоти- рьох осіб, які залучались до складу особливими Височай- шими повеліннями. Комітет не став органом, що координує роботу міністерств, а виконував функції дорадчого органу при самодержці, усі його постанови набирали чинності та пі­длягали виконанню лише після затвердження царем.

Проте для міністерств це було лише початком заснов­ницького процесу, який тривав майже десятиріччя. 25 чер­вня 1811 р. підписанням маніфесту «Загального заснування міністерств» було завершено міністерську реформу, розпо­чату 1802 р. щодо реорганізації вищої виконавчої влади. Ма­ніфест став законодавчою основою міністерської системи управління, на зразок відомчо-лінійних органів централь­ного управління з широкими, точно окресленими вико­навчо-розпорядчими функціями та значною мірою відпові­дальності. Правове оформлення міністерської системи уп­равління завершилось поширенням «Загального засну­вання міністерств» на кожну центральну установу держав­ного управління протягом 1811 - 1835 рр..

Основним адміністративним органом місцевого дер­жавного управління в губерніях на початку ХІХ ст. було гу­бернське правління як колегіальний орган під головуванням губернатора. Його канцелярія поділялась на чотири функці­ональних відділення: 1) із оприлюднення законів, нагляду за виконанням розпоряджень губернатора та губернського правління; 2) із керування поліцією; 3) із зв’язків адмініст­рації з судами; 4) із зв’язків з фінансово-господарськими ор­ганами різних відомств.

Із метою зняття зайвого навантаження на правління губернатор за своїм головування створював різноманітні до­радчі установи: комітети, комісії та присутності, які форму­вались із посадових осіб губернії. Всі ці комітети та комісії певною мірою полегшували функціонування губернського

правління, проте кількість справ не зменшувалася, а неефе­ктивність управління викликала незадоволення.

Намаганням царату реформувати губернське управ­ління за прогресивними моделями не судилося збутися, на­впаки, в умовах кризи кріпосницької державності, було об­рано шлях посилення місцевої влади. Основним законодав­чим актом, що визначив повноваження та обов’язки губер­натора став Загальний наказ цивільним губернаторам, який після успішного проходження обговорення в департаменті законів Державної Ради був затверджений Миколою І 3 че­рвня 1837 р. Цей наказ іменував губернатора «господарем губернії» та розширював його повноваження й по відно­шенню до губернського правління. Разом із тим, запрова­дження міністерської системи супроводжувалося, по-пе­рше, залишити поза компетенцією губернської влади пев­ного кола важливих питань місцевого життя та передання їх у відання міністерств; по-друге, подрібненням губернсь­кого управління на численні галузі, що керувалися з центру (втім з часом, міністерства перейшли на управління підвідо­мчими їм органами через губернатора).

За офіційними відомостями міністра внутрішніх справ, губернатор, окрім щоденного перебування в губерн­ському правлінні, мусив бути присутнім за день ще в 17 ус­тановах. Такий стан речей обумовлювався занадто центра­лізованою міністерською системою, яка поділяла провін­ційну адміністрацію за численними сферами діяльності. І ці вади місцевого управління ясно усвідомлювалось як суспі­льством, так і власне губернаторами, які зазначали, що ні­якої людської сили не буде достатньо, щоб у повній відповід­ності виконати Наказ 1837 р. і більша частина його приписів це суцільна фантазія, насправді жодна справа не просува­ється так, як це передбачено в наказі. Більш того, за спога­дами губернаторів існували певні неписані, проте загально­визнані та реальні «загальні підстави тодішньої губернської служби».

Відповідно до Наказу 1837 р. місцева адміністративна влада покладалася на губернатора, який, за поданням Міні­стерства внутрішніх справ, призначався царем та йому під­

порядковувався. Нагляд за «господарем губернії», на імпер­ському рівні, здійснював Правительствуючий Сенат, а на мі­сцевому - губернський прокурор та жандармський штаб- офіцер.

Цивільні губернатори, як зазначалось у наказі, це «безпосередні очільники» ввірених їм губерній, за суттю пе­рші в них гаранти недоторканості верховних прав самодер­жавства, державної користі та повсюдного точного вико­нання законів, статутів, височайших повелінь, указів Пра- вительствуючого Сенату і приписів керівництва. Маючи по­стійну пильну опіку щодо блага мешканців усіх станів керо­ваного ним краю, вони зобов'язані, внаслідок наданої їм влади, охороняти всюди суспільний спокій, безпеку всіх і ко­жного та дотримання встановлених правил порядку та бла- гочинності. Їм доручено вживати заходи щодо збереження народного здравія, забезпечення продовольством губернії, надання стражденним та безпомічним належного догляду та вищий нагляд за швидким відправленням правосуддя.

Під головуванням губернатора залишалося губернське правління, яке складалося з віце-губернатора, трьох радни­ків та асесора з відповідною канцелярією. При правлінні знаходились - губернській скарбничий, губернській архіте­ктор та губернській землемір.

Як зазначалося, зі введенням міністерств частина га­лузей губернського управління розподілилась поміж мініс­терствами. Адміністрація, поліція, в'язниці, станові органи відійшли у відання МВС, проте, вони так і не отримали ок­ремого устрою та залишалися в апараті губернатора. За «За­гальним установленням міністерств» міністри, не мали права давати вказівки губернським правлінням і змушені були діяти лише через губернаторів. Губернські правління залишались підпорядкованими тільки Сенату. До середини ХІХ ст. роль губернського правління поступово скороти­лась, всі його основні справи було передано до канцелярії правління.

У підпорядкуванні губернатора знаходився адмініст­ративний апарат повітів, станів, волостей та сіл. Управління повітами покладалося на земський суд, який за своїм функ­

ціональним призначенням був універсальним - адміністра­тивно-політичним, судовим та податковим органом. Земсь­кий суд, в українських губерніях, формувався із дворян гу­бернським правлінням, а голова суду - земський справник - призначався Сенатом, за поданням губернатора. У порефо- рмені часи справник став призначатися губернатором і був йому безпосередньо підпорядкований. Справник очолював повітове поліційне управління, головував у раді розпорядчо- виконавчих колегій і численних дорадчих органів: присутс- твій та комітетів, які виконували функції виконавчих інста­нцій відповідних губернських установ.

На земський суд покладався обов’язок контролю за спокоєм у повіті, станом доріг та мостів, виконання розпоря­джень урядової влади. Окрім цього земський суд виконував функції торгової поліції, вживав заходи щодо запобігання поширенню епідемій, розглядав справи з виконання повин­ностей, вживав протипожежні заходи, займався питаннями забезпечення населення продовольством, контролем за же­браками, а також проводив слідство у незначних злочинах та ухвалював рішення щодо незначних позовів.

У 1889 р., після скасування кріпосної залежності, та з метою посилення урядової влади на селі, в повітовому дер­жавному апараті було запроваджено посаду земського діль­ничного начальника. Щодо українських земель, то цей ін­ститут було введено в малоросійських та новоросійських гу­берніях. Посаду міг обіймати лише спадковий дворянин із вищою освітою, який володів землею в повіті. Він признача­вся губернатором із подальшим затвердженням міністром внутрішніх справ.

Земський дільничний начальник наділявся адмініст­ративною владою стосовно селян та їх громад (сільських та волосних товариств) та обмежену судову владу відносно всього населення дільниці. Вони наглядали за опікунськими та сільськими кредитними установами, за відсутності чинів повітової поліції виконували їх функції: наглядали за воло­сними старшинами та сільськими старостами, нижніми чи­нами поліції з охорони безпеки та порядку, запобігали зло­чинам та докладали зусиль щодо їх припинення. За часів «контрреформ» начальники, як чиновники адміністратори

замінили собою повітові з селянських справ присутствія і як судова інстанція заступили знесених мирових суддів. Ви­щою інстанцією для цих посадовців виступав повітовий з’їзд і далі губернське присутствіє.

У губерніях Південно-Західного краю - Київській, Во­линській та Подільській, інститут земського начальника не запроваджувався, тут продовжували функціонувати мирові посередники, повітові мирові з’їзди та губернські з селянсь­ких справ присутствія.

Із 1837 р. суміжні села об’єднувались у стан, який очо­лював становий пристав. Він призначався губернатором і був наділений чисельними функціями: поліційними, слід­чими, судовими, виконавчими та господарчо-розпорядчими. Згідно з реформою функції станового пристава було значно скорочено та зведено лише до поліційних, що поширило дію поліційної системи на сільські регіони імперії.

Також пореформений період відзначився запрова­дженням селянського самоврядування, адміністративними одиницями якого виступали волость та село. Кожне сільське товариство мало свій схід, який обирав посадових осіб - ста­росту, збірщика податей, соцького, десятського. Кілька су­міжних сільських товариств складали волость, управління якою здійснювалось волосним сходом, старшиною з волос­ним правлінням та волосним селянським судом. Головним завданням місцевої влади було забезпечення надходжень платежів та виконання натуральних повинностей.

Отже, державному управлінню українськими губерні­ями в Російській імперії була притаманна загальна струк­тура: губернська, повітова, дільнична та волосна-сільська. Проте у певних губерніях влада буда посилена інститутом генерал-губернаторства. У всій цій розбудові адміністратив­ного управління на місцях майже не був відчутний вплив бу­ржуазії. Лише після реформ 60 - 70-х років у галузі самовря­дування буржуазія поступово здобуває владу на місцях. Ос­новою проведених змін у місцевому управлінні було вве­дення або розширення самоуправління.

Правового оформлення земська реформа набула в По­ложенні про губернські та повітові земські установи 1864 р. Відповідно до положення розпорядчі функції покладались

на губернські та повітові земські зібрання, члени яких оби­рались за трьома виборчими куріями. Перша курія обіймала повітових поміщиків, великих торговців та промисловців, таким чином, буржуазія потрапила вже до першої курії. Друга курія була міською, де виборче право отримали міс- тяни, що мали купецьке свідоцтво, власники торгово-проми­словихпідприємств, а також нерухомості з дотриманням пе­вного майнового цензу, що встановлювався в залежності від розміру міста. Отже, за першими двома куріями виборче право отримувала лише незначна частина населення. Щодо селянської курії, то виборче право належало всім домовлас­никам, проте лише опосередковано. Спочатку волосний схід обирав виборців повіту, а вже вони вирішувались з глас­нимиповітового земського зібрання. Запроваджений вибор­чиймеханізм забезпечив, на дату проведення перших вибо­рів, за дворянством 42 % місць, за селянами 38 %. У свою чергу повітові гласні обирали губернські земські збори і тут співвідношення ще більше було на користь поміщиків - 74 %, а за селянами залишилося лише 11 %. Звісно, що й у виконавчих органах земських установ - губернських та по­вітових земських управах, останнє слово було за поміщи­ками.

Компетенція земських установ була обмежена місце­вими господарськими та окремими культурними питан­нями. Насамперед, вони переймались станом доріг (ремонт доріг та мостів місцевого значення), влаштуванням медич­ного обслуговування, будовою та утриманням шкіл. І навіть із такими повноваженнями земство знаходилось під щіль­ним контролем уряду в особі губернатора та місцевої полі­ції. Губернатор мав право зупинити будь-яке рішення земс­тва на підставі порушення закону або з міркувань неспівпа- діння з державними інтересами. Протистояння земств із ца­ратом у боротьбі за свої права закінчилось поразкою буржу­азних земств. Зміна у 1890 р. виборчої процедури призвела до формування першої курії винятково з поміщиків-дворян, за становим, а не за майновим цензом. Таким чином владі вдалося скоротити буржуазну складову земств. Щодо селян­ської курії, то селяни, за новим законом, обирали лише кан­дидатів із яких губернатор, на свій розсуд, призначав гласних.

Скасування кріпосного права сприяло подальшому ін­тенсивному розвитку капіталістичних відносин, що обумо­вило проведення міської реформи. 16 червня 1870 р. Олек­сандр ІІ затвердив «Городовое положение». Спочатку його дія поширювалася лише на Київ, Катеринослав, Миколаїв, Полтаву, Харків та Херсон. Наприкінці 70-х в інших містах України за зразком земських установ були також створені всестанові органи міського самоврядування - міська дума (розпорядчі функції) і міська управа (виконавчі) під прово­дом міського голови, що обирались населенням, без ураху­вання станової приналежності, терміном на чотири роки. Саме майновий ценз обумовив участь буржуазії в господар­ському житті міста. Проте контроль з боку урядової адміні­страції за міським самоврядуванням був ще більш щільним ніж за земствами. Міський голова повітового міста затвер­джувався на посаді губернатора, а губернського - міністра внутрішніх справ. Але зростання ролі буржуазії в органах міського самоврядування не тішило дворянство. Міністерс­тво внутрішніх справ, спираючись на повідомлення губер­наторів, констатувало факти підкупу та погроз, із боку бур­жуазії під час виборчого процесу. А найбільш реакційно на­лаштоване дворянство наполягало на скасуванні органів мі­сцевого самоврядування. 1892 року набрало чинності нове положення щодо органів міського самоврядування, відпо­відно до якого прикажчики та дрібні торговці позбавлялись виборчого права. Пануюче положення в міській думі посіли власники міської нерухомості. І, хоча співвідношення сил змінилося на користь дворянства, проте за своєю менталь­ністю ця освічена дворянська інтелігенція була наближена до буржуазії.

Адміністративна діяльність органів управління в Ро­сійській імперії в цілому розглядалася як лише один з видів або форма державної діяльності, що помітно відрізнялась від законодавчої і судової діяльності як за своїм змістом, так і тими формами, в яких вона здійснювалась. Зміст адмініст­ративної діяльності держава розглядала набагато ширше і складніше за зміст законодавчої і судової діяльності. До форм адміністративної діяльності тоді відносили: приватно­правові дії, примусові і публічно-правові.

Правовою базою, що регламентувала упровадження з вирішення адміністративно-правових спорів у адміністра­тивному порядку, в цей період виступали нормативно-пра­вові акти різної юридичної сили. Це були законодавчі і пі- дзаконні акти найвищих органів державної влади, а також блоки відомчих нормативно-правових актів, які у своїй су­купності складають інститут провадження за скаргами.

Правова система самодержавної Росії не знала спеціа­льних процесуальних форм адміністративного судочинства.

Вирішення публічно-правових спорів у цей час здійс­нювалося у формі оскарження до начальства неправомір­них дій і актів адміністрації; єдиною формою порушення спорів для громадянина або громадської установи була ска­рга; прокурор міг винести протест на незаконний акт органу державного управління; подання скарг до начальства обумо­влювало множинність і вузьку спеціалізацію органів, що їх розглядають; адміністративно-судові установи загальної компетенції (окрім Сенату) ще не існували; посадовці (губе­рнатори, генерал-губернатори, справники, міністри, голов- ноуправляючі) розглядали скарги одноособово, за принци­пом «суддя у власній справі»; деякі колегіальні органи мали свої процесуальні правила щодо вирішення скарг.

Важливу роль в Сенаті виконував його Перший депа­ртамент, оскільки саме він відав адміністративно-судовими справами: 1) розбирав спори між громадянами і владою; 2) вирішував спори органів влади між собою.

Найдієвішою формою сенатського контролю над губе­рнською адміністрацією, зокрема й українських губерній, були сенаторські ревізії. Огляду сенаторів підлягали всі гу­бернські установи на чолі з губернським правлінням, міс­цеві установи, що підкорялися центральним відомствам, а також присутственні місця повітів, які знаходились на шляху проходження сенаторів. У 1801 - 1825 роках відбулася 51 ревізія, а в 1826 - 1850 роках 34. Слід взазначити, що закон не визначав, яким повинен бути судовий процесуальний по­рядок в органах адміністративної юстиції. Слухання справи, як правило, відбувалося у присутності представників заці­кавленого міністерства (сторони), яким нарівні з суддями належало право вирішального голосу.

У руслі земської контрреформи 1890 р. уряд спростив інстанційну систему подачі протестів губернаторами на зе­мства, надав право прямої скарги на органи самоврядування в Сенат приватним особам і установам. Держава, насмперед, прагнула не тільки підвищити ефективність губернатор­ського нагляду, але і створити ситуацію, щоб більшість зем­сько-губернаторських суперечностей колегіально вирішу­валися на місцях і щоб таким чином з'явилася можливість розвантажити центральний апарат від величезного потоку справ, пов'язаних зі скаргами на земство.

Існував ще один державний орган, який відігравав у цей час значну роль у здійсненні адміністративної проце­дури. Ще 1810 р. була утворена при Державній раді Комісія із прийняття прохань. Вона розглядала скарги на діяльність вищих державних установ, а також прохання про пом'як­шення покарань, звільнення окремих селян, ухвалювала проекти перетворень у різних областях державного устрою. 18 січня 1835 р. Комісія із прийняття прохань виокремилася в самостійний орган і стала вищою державною установою Російської імперії - Комісією прохань. У Комісії розгляда­лися прохання та скарги на рішення справ найвищими судо­вими і урядовими органами; про помилування і пом'як­шення вироків (із 1869 року передавалися до Міністерства юстиції або у Військове міністерство) та ін. Найвищезатвер- джені справи розглядалися тільки за особливим велінням імператора. Скарги і прохання могли бути подані безпосе- редьо від позивача, з повною вказівкою його звання, імені, прізвища і місця проживання.

9 червня 1884 року Комісія прохань перетворена в Ка­нцелярію прохань на Височайше ім'я приношуваних при Ім­ператорській Головній квартирі. Канцелярія розглядала і передавала скарги: на визначення департаментів Сенату (окрім касаційних) - в Особливу присутствіє при Державній раді; на постанови вищих державних установ (окрім судо­вих) - на розсуд імператора; на дії у справах, що знаходиться у компетенції міністрів, головноуправляючих і генерал-гу­бернаторів - у Державну Раду, Комітет міністрів, Сенат; за духовним відомством православного віросповідання - обер-

прокуророві Синоду. 20 березня 1895 року Канцелярія про­хань була перетворена в Канцелярію із прийняття прохань.

Організаційне оформлення механізму адміністратив­ного вирішення публічних спорів пов'язане також із форму­ванням системи місцевої влади в державі. Адміністративно- спірні справи, що виникали в губерніях і повітах, підлягали розгляду різними органами. Якщо проаналізувати діяль­ність деяких колегіальних органів губернської і повітової ад­міністрації, то можна побачити певні елементи адміністра­тивно-судових установ. Насамперед, це - губернські прав­ління, оскільки саме до їх компетенції належав нагляд за ви­конанням законів і припинення незаконних дій в межах гу­бернії, зокрема шляхом дозволу скарг громадян і суспільств. Губернські правління розглядали справи за протестами гу­бернського прокурора і його товаришів, за скаргами стря­пчих, за скаргами на рішення міських дум, на дії міської і тюремної поліції повіту.

Якщо рішення губернського правління не задоволь­няли скаржника, то він міг подати далі скаргу до Першого Департаменту Сенату впродовж 6 місяців із моменту вико­нання рішення або протягом 3 місяців із моменту його ого­лошення, але якщо при цьому виконання ще не було розпо­чате.

Упродовж першої половини ХІХ ст. склалися певні по­літичні та соціально-економічні передумови для реформу­вання адміністративно-процесуального законодавства. Це було пов’язано із загальним соціально-економічним розвит­ком імперії, розвитком юридичної думки, впливом європей­ських країн. Процесуальне право в другій половині ХІХ та на початку ХХ століття набувало самостійного значення і остаточно відділялося від матеріального, спираючись при цьому вже на власні джерела. Литовські статути переста­ють бути джерелом процесуального права на українських землях Російської імперії.

Епохальне значення у реформуванні цивільного і кримінального процесу мала судова реформа 1864 р. Судо­чинство Російської імперії та українських земель, що вхо­дили до її складу, зазнало істотних позитивних змін. Вони

сприяли активному розвитку процесуального законодав­ства у демократичному напрямку, подоланню його негатив­нихаспектів, властивих дореформеному періоду. Для того часу і на тлі тих, що існували тоді судових систем в інших країнах, судову реформу та зміни в цивільному, криміналь­номупроцесі, адміністративній процедурі треба, безумовно, вважати прогресивними.